Sentencia nº 01679 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 25 de Noviembre de 2009

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2009-0934

Por escrito presentado ante esta Sala Político Administrativa en fecha 28 de octubre de 2009, la abogada J.R.H., inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 26.226, actuando con el carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil INDUSERVI, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 27 de septiembre de 1973, bajo el Nº 55, Tomo 111-A Sgdo.; interpuso el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo constitucional y medida cautelar innominada, contra la Resolución Nº 6.370 del 23 de abril de 2009, mediante la cual la MINISTRA DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL declaró con lugar la solicitud de suspensión del despido masivo presentada contra la empresa recurrente y la sociedad mercantil MMC Automotriz, S.A., cuyos datos de registro no constan en el expediente.

En fecha 3 de noviembre de 2009 se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, a fin de decidir la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y la acción de amparo constitucional.

Realizado el estudio del expediente, pasa esta Sala a decidir conforme a las siguientes consideraciones:

I

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE NULIDAD

En fecha 28 de octubre de 2009 la abogada J.R.H., actuando con el carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil INDUSERVI, C.A., interpuso el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo constitucional y medida cautelar innominada, con fundamento en los siguientes argumentos:

1. Vicios de falso supuesto de hecho y de derecho.

Alega la apoderada actora, que la Ministra del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social incurrió en un falso supuesto, toda vez que fundamentó su decisión en un hecho inexistente, como lo es -a su decir- el despido de los trabajadores.

Sostiene, que correspondía únicamente a los trabajadores demostrar en el procedimiento administrativo el despido masivo por ellos argüido y, en caso de no aportar los medios probatorios que sustentaran su afirmación, la Ministra debía declarar improcedente la solicitud.

Denuncia el vicio de falso supuesto de derecho, por considerar que el Órgano Administrativo interpretó erróneamente el artículo 72 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo -relativo a la carga del empleador de demostrar la ocurrencia del despido- pues el mismo sólo es aplicable en los supuestos en que se reconozca el despido como la causa que pone fin a la relación laboral. Aduce la indefensión de su representada, “al atribuirle cargas probatorias que no le correspondían y librando de ésta a los trabajadores”.

Que, la Ministra del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, confundió las cuatro (4) formas de extinción de la relación laboral previstas en el artículo 98 de la Ley Orgánica del Trabajo, a saber: el despido, el retiro, la voluntad común de las partes y la causa ajena a la voluntad de éstas.

Asegura, haberse terminado la relación de trabajo por una causa ajena a la voluntad del trabajador y del empleador que, de conformidad con el literal “f” del artículo 39 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, puede calificarse como “fuerza mayor”.

En este sentido, destaca que la relación laboral terminó no por una decisión unilateral del patrono, sino con ocasión de la rescisión del contrato de servicio suscrito entre su mandante y la sociedad mercantil MMC Automotriz, S.A.

2. Imposible e ilegal ejecución.

Manifiesta, que el acto administrativo recurrido está viciado de nulidad conforme a lo establecido en el numeral 3 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por ser imposible su ejecución.

Al respecto, señala que la empresa INDUSERVI, C.A. “no puede en modo alguno dar cumplimiento a la resolución emanada de la Ministro del Trabajo, ello, en virtud de no poder restituir en las mismas condiciones en que se estuvo prestando el servicio en la sede de la empresa MMC AUTOMOTRIZ, C.A. por cuanto no existe a la fecha vínculo jurídico entre ambas empresas que permitan la reinserción de los trabajadores, ya que en el presente caso escapa de sus posibilidades de actuación como persona jurídica privada, haciendo inejecutable la P.A.”.

Que la Resolución impugnada es de ilegal ejecución, toda vez que la suspensión del despido masivo acordada por la Ministra del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, fue dictada igualmente contra la sociedad mercantil MMC Automotriz, S.A., en contravención a lo dispuesto en el artículo 1.221 del Código Civil.

Sostiene que el mencionado vicio se configura por dos (2) razones:

-Por actuar la mencionada Ministra fuera de la competencia legalmente atribuida por la Ley, por cuanto el artículo 33 de la Ley Orgánica del Trabajo sólo la autoriza para suspender el despido masivo de trabajadores frente el legítimo patrono cuando concurran los supuestos previstos en el ordenamiento jurídico, y no para extender los efectos de su decisión a la empresa beneficiaria del servicio prestado por su representada, en menoscabo de los derechos a la defensa y al debido proceso, consagrados en el artículo 49 del Texto Constitucional.

- Por establecer obligaciones subsidiarias indeterminadas sin indicar expresamente en qué consisten, “tomando en consideración la diferencia sustancial que existe, entre una obligación SOLIDARIA y una obligación SUBSIDIARIA”.

Por otra parte, mediante la acción de amparo constitucional la apoderada actora pretende la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado con base en la “subversión del orden procesal por parte del Funcionario del Trabajo, cuyo acto administrativo se recurren de nulidad, lesivo de los derechos y garantías constitucionales de [su mandante] por falta de aplicación y error de juzgamiento, tanto de la doctrina como de los hechos alegados que determinan la distribución de la carga probatoria, y la consecuencia resolución del procedimiento administrativo”. (sic)

Por último, solicita sea decretada una medida cautelar innominada para lo cual expone lo siguiente:

Con fundamento en el artículo 585 y parágrafo primero del artículo 588, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, solicito la medida cautelar mediante la cual suspenda los efectos del acto impugnado, por demostrarse el ‘periculum in mora’, es decir, la necesidad de que se suspenda la providencia administrativa recurrida, hasta que se decida este recurso contencioso administrativo de nulidad, lo cual se lograría mediante el decreto de una providencia anticipada, aunado al hecho evidente del ‘Fumus Boni Iuris’, es decir el buen derecho que se reclama, explanado en el presente escrito.

Es por lo expuesto, que requerimos sea decretada con carácter de urgencia la medida innominada aquí solicitada, suspendiendo los efectos de la P.A. de efectos particulares aquí recurrida, hasta tanto sea proferida sentencia definitiva en el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, prohibiendo cualquier trámite administrativo o jurisdiccional tendente a la ejecución de la providencia administrativa, que amenaza de violación el derecho a la propiedad de la empresa INDUSERVI, C.A., y la libertad personal de sus representantes legales ante el eventual desacato del procedimiento de multa o amparo constitucional, razón por la cual solicito se Oficie al Inspector del Trabajo en Barcelona, Estado Anzoátegui

. (Destacado del texto)

II

PUNTO PREVIO

Mediante sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, Caso: M.E.S.V., esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le había venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta al recurso contencioso administrativo de nulidad, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, el procedimiento seguido al efecto se mostraba incompatible con la intención del Constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.

Por tal razón, se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional; circunstancia esta que por su trascendencia hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

En atención a tales circunstancias y al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial acción, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, por considerar que dicho trámite es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha Ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requeridas en todo decreto de amparo.

En su lugar, acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que una vez admitida la causa principal por la Sala debe emitirse un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Afirmó la Sala entonces y nuevamente lo ratifica en esta oportunidad, que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; esto, ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el primer aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela; procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

Concluye así la Sala, que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con la acción de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y, en caso de ser acordada, se abrirá un cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin de que se continúe la tramitación correspondiente.

III

COMPETENCIA

Pasa la Sala a pronunciarse previamente, acerca de su competencia para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad por vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad, interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y medida cautelar innominada. Al respecto, se observa lo siguiente:

Conforme a la jurisprudencia pacífica de este Alto Tribunal, cuando el recurso contencioso administrativo de nulidad es ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, esta última -la acción de amparo- se convierte en accesoria de la acción principal, en virtud de lo cual la competencia para conocer de ambos asuntos será determinada por la del recurso de nulidad que constituye la acción principal.

En el caso de autos, el recurso contencioso administrativo de nulidad se ha interpuesto contra la Resolución Nº 6.370 del 23 de abril de 2009, emanada de la Ministra del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social.

En tal sentido, cabe traer a colación el contenido del numeral 30 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con el primer aparte de dicha norma, conforme al cual:

Artículo 5. Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia (…)

30. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Poder Ejecutivo Nacional, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad.

(...omissis...)

El Tribunal conocerá en Sala Plena los asuntos a que se refiere este artículo en sus numerales 1 al 2. En Sala Constitucional los asuntos previstos en los numerales 3 al 23. En Sala Político Administrativa los asuntos previstos en los numerales 24 al 37. En Sala de Casación Penal los asuntos previstos en los numerales 38 al 40. En Sala de Casación Civil el asunto previsto en los numerales 41 al 42. En Sala de Casación Social los asuntos previstos en los numerales 43 y 44. En Sala Electoral los asuntos previstos en los numerales 45 y 46. En los casos previstos en los numerales 47 al 52 su conocimiento corresponderá a la Sala afín con la materia debatida.

De acuerdo con la norma anteriormente transcrita, la competencia para conocer los recursos contenciosos administrativos de nulidad contra los actos de efectos generales y particulares del Poder Ejecutivo Nacional, corresponde a esta Sala Político-Administrativa.

Así, a los fines de determinar cuáles autoridades integran el Poder Ejecutivo Nacional, debe la Sala reiterar su criterio según el cual la competencia para conocer las acciones ejercidas contra actos administrativos dictados por el Poder Ejecutivo Nacional, se limitará a las actuaciones emanadas de los órganos superiores de la Administración Pública Central, los cuales a tenor de lo establecido en el artículo 44 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública son: el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el C. deM., los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministras y las autoridades regionales.

Igualmente, se ha reiterado que corresponde a esta Sala conocer las acciones judiciales ejercidas contra las actuaciones de las máximas autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, las cuales según la norma citada son: la Procuraduría General de la República, el C. deE., el C. deD. de la Nación, los Gabinetes Sectoriales y los Gabinetes Ministeriales.

En este orden de ideas, dado que en el caso bajo examen se ha ejercido un recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y medida cautelar innominada, contra un acto emanado del titular de un órgano de la Administración Pública Central, concretamente la Ministra del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, la competencia para su conocimiento y decisión corresponde a esta Sala Político-Administrativa, conforme a lo dispuesto en el numeral 30 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo establecido en el numeral 5 del artículo 266 del Texto Constitucional. Así se declara.

IV

ADMISIÓN DEL RECURSO DE NULIDAD

Determinada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer el asunto de autos, pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad incoado, únicamente a los fines de examinar la petición cautelar de amparo. A tal efecto, deben revisarse las causales de inadmisibilidad de los recursos de nulidad previstas en el artículo 19 de la Ley que rige las funciones de este M.T., sin proferir pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción, de conformidad con lo previsto en el Parágrafo Único del artículo 5 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, aspecto que será analizado al momento de la admisión definitiva que realice el Juzgado de Sustanciación.

En tal sentido, aprecia la Sala que en el caso bajo examen no se verifica ninguna de las restantes causales de inadmisibilidad, toda vez que: (i) no se advierte ninguna prohibición legal de admitir la acción propuesta; (ii) se desprende de autos el interés de la parte recurrente en la interposición del recurso; (iii) no se han acumulado acciones excluyentes; (iv) se ha acompañado la documentación necesaria a los fines de la admisión del recurso; y (v) no se aprecian en el escrito recursivo conceptos ofensivos, irrespetuosos o ininteligibles.

Establecido lo anterior, al no incurrir la presente solicitud en ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el indicado artículo 19, excepción hecha de la caducidad de la acción que no ha sido examinada, se admite el presente recurso de nulidad cuanto ha lugar en derecho. Así se declara.

V

DEL AMPARO CAUTELAR

Con el propósito de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto recurrido, y en aras de proteger el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, pasa esta Sala a revisar en el caso de autos los requisitos de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional solicitada.

En tal sentido debe analizarse, en primer término, el requisito de la presunción de buen derecho o fumus boni iuris, con el objeto de concretar la existencia de una presunción grave de violación o amenaza de violación de los derechos constitucionales invocados por la parte actora como conculcados, para lo cual deberá atenderse no a un simple alegato de perjuicio sino a la efectiva argumentación y acreditación de hechos concretos que lleven a presumir seriamente la denunciada transgresión.

En segundo lugar, en lo que se refiere a la existencia del peligro en la mora o periculum in mora éste no requiere de análisis, pues es determinable por la sola verificación del extremo anterior, según la jurisprudencia reiterada de esta Sala; toda vez que la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho o garantía de orden constitucional, o su limitación fuera de los parámetros permitidos por el Texto Constitucional, habrá de conducir a la preservación in límine de su pleno ejercicio, dada la naturaleza de los intereses debatidos en tales casos y el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable a la parte presuntamente afectada en sus derechos.

En el caso bajo análisis, la apoderada actora pretende a través del amparo cautelar la suspensión de los efectos de la Resolución Nº 6.370 del 23 de abril de 2009, mediante la cual la Ministra del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social: i) declaró con lugar la solicitud de suspensión del despido masivo interpuesto “contra la intermediaria sociedad mercantil INDUSERVI, C.A. y, subsidiariamente, sobre la beneficiaria o principal sociedad mercantil MMC Automotriz, S.A.”; ii) ordenó la “reinstalación o reincorporación” de los trabajadores con el correspondiente pago de los salarios y demás beneficios dejados de percibir, conforme a lo estipulado en la Convención Colectiva del Trabajo vigente; y iii) decidió que en caso de incumplimiento por parte de la sociedad mercantil INDUSERVI, S.A., la empresa MMC Automotriz, con el carácter de “principal o beneficiaria” de los servicios prestados por la recurrente, debe asumir o responder por la ejecución de las obligaciones establecidas en el referido acto.

Ahora bien, de la lectura del escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad se observa que la apoderada actora, solicita simultáneamente el amparo constitucional y una medida cautelar innominada, esta última con fundamento en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, con la que igualmente persigue la suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido.

En este contexto, debe la Sala hacer alusión al contenido del numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales, el cual dispone lo que sigue:

Artículo 6. No se admitirá la acción de amparo:

(…)

5) Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes. (…)

.

En el caso bajo examen se aprecia que, en efecto, en el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad la apoderada judicial de la sociedad mercantil INDUSERVI, C.A. solicitó se acordase un amparo constitucional y, al mismo tiempo, una medida cautelar innominada.

Ahora bien, debe señalar la Sala que al solicitarse simultáneamente el amparo constitucional y la medida cautelar innominada, la pretensión de amparo resulta inadmisible, de conformidad con la disposición parcialmente transcrita y en atención a la jurisprudencia reiterada de esta Sala, pues la supuesta agraviada optó por recurrir a una vía judicial ordinaria, como lo es la medida contenida en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil en concordancia con el artículo 585 eiusdem (ver, entre otras, las sentencias dictadas por esta Sala Nos. 1.757 y 1.249 de fechas 27 de julio de 2000 y 12 de julio de 2007, respectivamente). Así se decide.

Establecido lo anterior, se ordena la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que se pronuncie sobre la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad y, de ser procedente, ordene abrir el cuaderno separado correspondiente para decidir la medida cautelar innominada solicitada por la empresa recurrente.

VI

DECISIÓN

Con fundamento en los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su COMPETENCIA para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y medida cautelar innominada por la apoderada judicial de la sociedad mercantil INDUSERVI, C.A., contra la Resolución Nº 6.370 del 23 de abril de 2009, dictada por la MINISTRA DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.

2. ADMITE, sin perjuicio de la verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala en lo atinente a la caducidad de la acción, el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido. De ser procedente su admisión, el Juzgado de Sustanciación ordenará la continuación del proceso de conformidad con lo previsto en el aparte 11 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, y abrir un cuaderno con el objeto de tramitar la medida cautelar innominada solicitada por la accionante.

3. INADMISIBLE la acción de amparo cautelar interpuesta.

4. Se ORDENA la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines legales consiguientes.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinticuatro (24) días del mes de noviembre del año dos mil nueve (2009). Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En veinticinco (25) de noviembre del año dos mil nueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01679.

La Secretaria,

S.Y.G.