Sentencia nº 826 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 16 de Mayo de 2008

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: A.D.R.

Expediente Nº 2008-0479

El 24 de abril de 2008, fue recibido en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, proveniente del Despacho de la Presidencia, el oficio s/n del 16 de abril de 2008, rubricado por el ciudadano H.C.F., Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, acompañado del Decreto con rango, VALOR y FUERZA de Ley Orgánica de Turismo, y su correspondiente Exposición de Motivos, aprobado en Sesión del C. deM. N° 567, del 15 de abril de 2008, con el propósito de obtener pronunciamiento acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico.

En esa misma oportunidad se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado A.D.R. quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Examinado el contenido del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo, remitido a este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional por el Ejecutivo Nacional y estando dentro del término previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para la emisión del pronunciamiento correspondiente a su carácter orgánico, se observa:

I

Fundamentos

El ciudadano H.C.F., actuando en su carácter de Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, adujo que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo tiene carácter orgánico, por cuanto se trata “(...) de un instrumento normativo marco que sirve de base para otras leyes en la materia que se regula”.

Asimismo, indicó que el referido Decreto “(…) desarrolla de manera directa los preceptos contenidos en los artículos 111, 156 numeral 23, y 310 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con el fin de garantizar el derecho al turismo y a la recreación”.

II De la competencia

Como premisa procesal, esta Sala debe fijar su competencia para efectuar el pronunciamiento a que se refiere el segundo aparte del artículo 203 constitucional, para examinar la constitucionalidad del carácter orgánico conferido al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo; con tal propósito, observa:

El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo fue dictado por el ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, en C. deM., en ejercicio de la facultad legislativa conferida en el cardinal 8 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de conformidad con el cardinal 4 del artículo 1 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.617 del 1 de febrero de 2007.

Esta Sala, en supuestos análogos al planteado, ha afirmado su competencia jurisdiccional para efectuar el control previo de constitucionalidad del carácter orgánico de un Decreto-Ley, cuando el mismo ha sido dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad normativa que le reconoce el cardinal 8 del artículo 236 del mismo Texto Fundamental, previa habilitación del Órgano Legislativo Nacional (Vid. Sentencias de esta Sala Constitucional Nros. 1.716 del 19 de septiembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares”; 1.719 del 19 de septiembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación”; 2.177 del 6 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Identificación”; 2.264 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos” y 2.266 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación”).

Además de la remisión impuesta por la norma primaria (artículo 203 constitucional), dirigida concretamente al órgano legislativo nacional, debe destacarse el contenido del artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan que, a texto expreso, dispone:

Artículo 2. Cuando se trate de un Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, al cual el Presidente de la República le confiera carácter Orgánico, deberá remitirse, antes de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines que ésta se pronuncie sobre la constitucionalidad de tal carácter, de conformidad con el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

.

Como se observa, la norma contenida en la ley autorizatoria extiende el deber que le impone el constituyente a la Asamblea Nacional de remitir las leyes que haya calificado de orgánicas a esta Sala Constitucional para revisar la constitucionalidad de tal denominación, al Presidente de la República cuando, actuando como legislador delegado, califique como orgánicos los actos normativos (Decretos Leyes) dictados en ejecución de dicha facultad. En tal sentido, la Sala deberá examinar si tales instrumentos jurídicos se insertan en alguna de las categorías de leyes orgánicas que el propio Texto Constitucional así define.

En efecto, las normas con fuerza, valor y rango de ley, según sea el caso, dictadas por el Poder Ejecutivo en ejercicio de la facultad legislativa delegada constituyen, al igual que las normas dictadas por el órgano del Poder Público Nacional titular de la potestad legislativa (Asamblea Nacional), mandatos jurídicos subordinados a las normas y principios constitucionales y, por tanto, tienen igual valor normativo que la ley en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico, razón por la cual, puede la Sala analizar si la calificación orgánica que se les asigna se ajusta a las categorías o subtipos normativos que definió el constituyente en el primer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ello así, el control jurisdiccional asignado a esta Sala Constitucional está circunscrito a la verificación previa de la constitucionalidad del carácter orgánico de la ley (control objetivo del acto estatal), independientemente del órgano (sujeto) que emite el acto estatal, siempre que esté constitucionalmente habilitado para ello (Asamblea Nacional o Presidente de la República, en virtud de la habilitación legislativa).

Correlativamente, el artículo 5.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia atribuye expresamente a esta Sala Constitucional potestad para “(…) Conocer, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de la leyes dictadas por la Asamblea Nacional, y de los Decretos con Fuerza de Ley que dicte el Presidente de la República en C. deM. mediante Ley Habilitante”.

Así, si bien el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo no fue dictado por el titular de la potestad legislativa, esto es, la Asamblea Nacional, lo fue por delegación de ésta -mediante la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, en C. deM.-, razón por la cual esta Sala resulta competente para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico del mismo, conforme a las normas supra indicadas; y así se declara.

III

CONTENIDO DEL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA

DE LEY ORGÁNICA DE TURISMO

El Decreto-Ley, objeto de análisis, prevé, dentro del catálogo de sus normas, un primer capítulo, denominado “Disposiciones Generales” (artículos 1 al 7), el cual contiene lo que constituye el objeto del mismo (artículo 1) cual es “(...) promover, organizar y regular la actividad turística, la organización y funcionamiento del Sistema Turístico Nacional, como factor estratégico de diversificación socioeconómica y desarrollo sustentable y sostenible del país, mediante la creación de normas que garanticen la orientación, fomento, desarrollo, coordinación y control de la actividad, estableciendo los mecanismos de concertación, cooperación, asistencia y solidaridad de los órganos y entes de la Administración Pública, instituciones privadas y mixtas de esta actividad, orientados al desarrollo, participación y protagonismo de las comunidades; logrando así una actividad turística basada en los principios de justicia social, equidad, no discriminación, solidaridad, protección del ambiente y productividad”, destacándose en el artículo 2, que la actividad turística es de utilidad pública y de interés general.

De igual modo, en el artículo 6, el mencionado Decreto-Ley describe el sistema turístico nacional, conformado por un conjunto de sectores, instituciones y personas relacionadas entre sí, que contribuirán al desarrollo sustentable y sostenible de la actividad turística, estableciéndose una normativa que organiza dicho sistema para garantizar la participación de todos sus integrantes en la elaboración y ejecución de las políticas, programas y proyectos que orientan su funcionamiento.

Asimismo, en el Capítulo II, se señala que el Ministerio del Poder Popular con competencia en turismo es el órgano rector y la máxima autoridad administrativa en la actividad turística, encargado de formular, planificar, dirigir coordinar, evaluar y controlar las políticas, planes, programas, proyectos y acciones estratégicas destinadas al desarrollo y fortalecimiento sustentable y sostenible del territorio nacional como destino turístico, ente al cual estará adscrito el Instituto Nacional de Turismo (INATUR), Instituto Autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuyas competencias, estructura organizativa y administrativa se encuentran definidas en el referido Decreto-Ley (Capítulo III).

En cuanto a la descentralización y regionalización se respetaron las competencias que en esta materia posee cada Estado y Municipio, por lo que se establece la necesidad de coordinar la actuación en el campo del turismo, de los Estados y los Municipios entre sí y de éstos con los lineamientos generales y las políticas rectoras del área, que se elaborarán conforme a la planificación centralizada, en armonía con los intereses de las unidades político territoriales de la República y de las comunidades (Capítulo IV).

El Decreto dedica el Capítulo V al establecimiento de mecanismos de articulación y concertación entre las unidades políticos territoriales de la República en la actividad turística, a través de la creación de los Fondos Mixtos de Promoción y Capacitación Turística, que corresponderán a los Estados, Territorios Federales, Dependencias Federales y al Distrito Capital, regulándose en dicho capítulo las atribuciones de los referidos Fondos, su responsabilidad administrativa, ingresos ordinarios y funcionamiento.

En el Capítulo VI, se dispone la planificación de la actividad turística a través del Plan Estratégico Nacional de Turismo, el cual deberá contemplar los objetivos y metas de la actividad a ser cumplidos durante la vigencia de dicho plan, en concordancia con las políticas del Estado y los planes de desarrollo dictados conforme a la planificación centralizada. Se destaca en dicho capítulo que para la aprobación del plan se requiere de una consulta pública a los integrantes del Sistema Turístico Nacional, conforme a los lineamientos de planificación y desarrollo sustentable y sostenible de la Nación.

Se indica además en el Capítulo VII, que el desarrollo de la actividad turística debe realizarse en resguardo del medio ambiente y la diversidad regional e histórica, exigiéndose que todo proyecto de inversión de infraestructura turística debe contar con la respectiva factibilidad socio-técnica, aprobada por el Ministerio del Poder Popular con competencia en turismo.

Por otra parte, el Capítulo VIII regula todo lo concerniente a la declaración de zonas de interés turístico, su administración, la dotación de infraestructura y el libre acceso a las zonas de uso público, entre otros.

En el Capítulo IX, se incorporan un conjunto de disposiciones referidas a la actividad turística como una actividad comunitaria y social; al respecto, el Estado conjuntamente con las comunidades organizadas, instituciones privadas, consejos comunales y demás formas de participación popular, fomentarán el turismo comunitario y social, bajo los principios de colaboración, coordinación e información interinstitucional. En ese sentido, el Estado podrá promover convenios e intercambios con otros países para el desarrollo del turismo social, así como otorgar tarifas preferenciales a los beneficiarios del turismo social en las instalaciones y demás organizaciones vinculadas al turismo que sean administrados por el Estado.

Por su parte, el Capítulo X establece disposiciones que regulan el diseño de las políticas de promoción de nuestra nación como destino turístico y, en el Capítulo XI, se establece un conjunto de incentivos que podrá conceder el Estado para el fomento de la actividad turística. En este mismo orden de ideas, en el Capítulo XII se consagra la fijación de una cartera crediticia para el sector turístico con tasas de interés preferencial, la cual deberá ser fijada por el Banco Central de Venezuela. Asimismo, el Capítulo XIII incluye normas destinadas a regular la cooperación técnica internacional y la promoción turística en el extranjero.

El Decreto Ley dedica el Capítulo XIV a los prestadores de servicios turísticos, regulándose sus deberes y derechos. De igual manera, el Capítulo XV establece los deberes y derechos de los turistas y usuarios turísticos.

Se observa que el Capítulo XVI del Decreto norma todo lo relativo al Registro Turístico Nacional (RTN), en el cual deben inscribirse los prestadores de servicios turísticos localizados dentro del territorio nacional, así como los recaudos que deben presentar éstos para que se les otorgue la licencia de turismo.

En el Capítulo XVII se establecen normas destinadas a fomentar la calidad y control de la actividad turística y en el Capítulo XVIII se consagran las distintas sanciones administrativas de las cuales pueden ser objeto los prestadores de servicios turísticos cuando incurran en faltas, concurrencia de infracciones, reincidencia y desacato administrativo. Las referidas sanciones deberán ser impuestas a través del procedimiento sancionatorio previsto en el Capítulo XIX del Decreto-Ley.

Por último y dentro de la disposición derogatoria, se deroga la Ley Orgánica de Turismo, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.215, del 23 de junio de 2005.

IV

Análisis del carácter orgánico del proyecto sometido a consideración

Tal como lo ha establecido esta Sala, en sentencia Nº 537, del 12 de junio de 2000, la noción calificadora de las leyes como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utiliza dos criterios de división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; el otro, obedece a un principio material relativo a la organización del Poder Público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a “(...) las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.

Ahora bien, esta Sala, luego de analizar los fundamentos teóricos anteriormente anotados, considera que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo es constitucionalmente orgánico, por los motivos siguientes:

Se trata de un Decreto-Ley dictado por el Presidente de la República, en C. deM., en ejercicio de la atribución que le confiere el cardinal 8, del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 1, cardinal 4, de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las materias delegadas, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.617, del 1 de febrero de 2007.

Asimismo, se trata de un Decreto con rango, valor y fuerza de ley que, en ejercicio de la competencia establecida en el artículo 187, cardinal 1, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela -delegada al Presidente mediante ley habilitante-, prescribe la organización o estructuración de órganos del Poder Público Nacional para regular el Sistema Turístico Nacional.

Igualmente, es un Decreto-Ley que desarrolla parcialmente el derecho constitucional a la recreación establecido en el artículo 111, y que regula una actividad económica declarada por nuestra Carta Magna -artículo 310- como de interés nacional, dada la nueva estrategia de diversificación y desarrollo de las fundamentaciones del régimen socioeconómico en ella previsto.

Por otra parte, se trata de un instrumento normativo marco que sirve de base para otras disposiciones legales nacionales, estadales o municipales en la materia que se regula, por tratarse el turismo de una competencia concurrente y no exclusiva de ninguna de las ramas en que se distribuye el Poder Público; todo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 203, en concordancia con lo previsto en los artículos 156.23 y 165 todos constitucionales.

En definitiva, se trata de un Decreto-Ley que satisface las exigencias técnico-formales de la prescripción general sobre la materia que regula, mediante principios normativos válidos para otras leyes que se sancionen a futuro.

Con base en las anteriores consideraciones, este M.T. se pronuncia, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter orgánico del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo. Así se declara.

Decisión

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, declara la constitucionalidad del carácter orgánico del Decreto con rango, VALOR Y FUERZA de Ley Orgánica de Turismo.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase al Ministerio de la Secretaría de la Presidencia copia certificada de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 16 días del mes de mayo de dos mil ocho (2008). Años: 198° de la Independencia y 149° de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

F.C.L.

J.E.C.R. Magistrado

Pedro R.R.H. Magistrado

M.T.D.P. Magistrado

C.Z. deM.

Magistrada

A.D.R.

Magistrado-Ponente

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. 08-0479

ADR/