Sentencia nº 558 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 20 de Marzo de 2006

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente Nº 06-0123

Mediante Oficio N° 396-2005 del 13 de diciembre de 2005, el Juzgado Superior Segundo Agrario de los Estados Aragua, Carabobo y Cojedes remitió a esta Sala Constitucional copias certificadas del expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con medida cautelar innominada por los abogados H.G.A., A.Z.R. y J.J.F., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 2.769, 26.291 y 70.418, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil HATO EL MILAGRO, C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 20 de mayo de 1958, bajo el N° 18, Tomo 18-A, contra el Instituto Nacional de Tierras (INTI).

Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida por la abogada C.R.G., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 16.264, actuando en su carácter de apoderada judicial de la solicitante, contra el fallo dictado por el precitado Juzgado Superior el 7 de diciembre de 2005, que declaró improcedente la acción de amparo constitucional interpuesta contra el Instituto Nacional de Tierras (INTI) e inadmisible la solicitud de amparo constitucional sobrevenido ejercido por la accionante en la audiencia oral.

En virtud de la reconstitución de la Sala y elegida su nueva Directiva, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada L.E.M. Lamuño, Presidenta; Magistrado J.E. Cabrera Romero, Vicepresidente y los Magistrados P.R. Rondón Haaz, Luis Velázquez Alvaray, F.A. Carrasquero López, M.T.D.P. y C.Z. deM..

El 1 de febrero de 2006, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 2 de marzo de 2006, el abogado A.Z.R., actuando en su carácter de apoderado judicial de la actora consignó escrito de fundamentos a la apelación.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

Los apoderados judiciales de la solicitante sustentaron su pretensión de tutela constitucional en los siguientes argumentos:

Delataron que “(…) el INTI no ha dictado nunca un acto de apertura de procedimiento para el rescate de tierras contra nuestra representada, mucho menos ha permitido el ejercicio del derecho a la defensa, de conformidad con el artículo 48 de la LOPA, por lo que mal podría dictar medidas de aseguramiento de las tierras que, además en el caso que nos ocupa nunca serían susceptibles de rescate por ser propiedad de nuestra representada”.

Indicaron que el Instituto Nacional de Tierras, tanto en su Oficina Regional de Cojedes como en su Directorio Nacional, ha incurrido “(…) en las siguientes y graves omisiones dentro del procedimiento iniciado por tierras ociosas o incultas, en fecha 25 de mayo de 2005, el cual sólo fue notificado a nuestra representada en fecha 20 de julio de 2005; así como fuera del mismo, a saber:

i) La falta de respuesta a la solicitud de CERTIFICACIÓN DE FINCA PRODUCTIVA, presentada -con todos sus recaudos-, en fecha 29 de julio de 2005, en contravención con el artículo 43 de la Ley de Tierras (sic) y 2 de la LOPA.

ii) La falta de admisión y apreciación de las pruebas promovidas por nuestra representada, en escritos de fecha 29 de julio de 2005 y 16 de septiembre de 2005.

iii) La falta de admisión del recurso jerárquico presentado por Hato El Milagro, en fecha 3 de octubre de 2005, en contra del Informe Jurídico emanado del Directorio de la Oficina Regional de Tierras con sede en el Estado Cojedes, de fecha 1 de agosto de 2005” (Destacado de la solicitante).

Que, además, el Consultor Jurídico del Instituto Nacional de Tierras, ciudadano P.M., declaró en el programa de Radio Nacional de Venezuela, “(…) denominado tiempo de Zamora, que se iban a ordenar medidas cautelares de aseguramiento de la propiedad de determinados hatos ubicados en el Estado Cojedes, entre los cuales se identifica al Hato El Milagro, hecho que fue ampliamente reseñado por los medios de comunicación impresos de nuestro país constituyéndose en un hecho notorio comunicacional”.

Afirman que las omisiones en las cuales ha incurrido el Instituto Nacional de Tierras (INTI), así como la amenaza de ejecución de medidas cautelares de aseguramiento por parte de ese ente, anunciadas por su Consultor Jurídico, “(…) constituyen graves violaciones a derechos y garantías constitucionales de nuestra representada, respecto a la amenaza de que se dicten y ejecuten medidas cautelares, se estarían llevando a efecto sin tiene (sic) base legal alguna y con ausencia total y absoluta del procedimiento establecido, por cuanto existe un procedimiento específico de Rescate de Tierras, establecido en el Capítulo VII, del mismo título II (sic) de la Ley de Tierras (sic), y el procedimiento iniciado por ese Despacho en contra de nuestra representada es simplemente un procedimiento de declaratoria de tierras ociosas e incultas”.

Denuncian la lesión del derecho a la defensa, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva de su representada que se concreta en “(…) la no apreciación de todas las pruebas que reposan en el expediente presentadas (sic), tanto ante la Oficina Regional Cojedes como ante el Directorio del INTI por nuestra representada; así como las promovidas mediante escrito de fecha 16 de septiembre de 2005, de conformidad con lo establecido con el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”.

Que “(…) en el procedimiento por declaratoria de tierras ociosas o incultas iniciado por el INTI, no se ha admitido ni apreciado las pruebas promovidas por nuestra representada; ni se ha admitido ni apreciado el recurso jerárquico presentado por Hato El Milagro, ya identificado. Asimismo, se pretende, tal y como lo indicó el Consultor Jurídico del INTI, el dictar y ejecutar medidas cautelares de aseguramiento, cuando las mismas no están contempladas en el procedimiento de Declaratoria de tierras ociosas o incultas (…)”.

Acusaron el menoscabo del derecho de su representada a la propiedad y al ejercicio de la actividad económica de su preferencia, tutelados por los artículos 112 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues “(…) al pretender el INTI calificar las tierras del Hato El Milagro como Baldías de la Nación y ejecutar medidas cautelares de aseguramiento, estamos frente a una evidente actuación irregular, arbitraria y que pretende la ejecución anticipada de una sanción (como lo es el rescate), cuando ni siquiera se ha iniciado el procedimiento respectivo de rescate. Ahí se manifiesta la violación del derecho a la propiedad y a la libertad económica de nuestra representada por parte de las referidas omisiones y amenazas de actuaciones del Directorio del INTI, que estaría basada en el Informe Jurídico de la Oficina Regional de Cojedes, de fecha 1 de agosto de 2005, y cuyos argumentos fueron rebatidos totalmente en recurso jerárquico presentado por Hato El Milagro, en fecha 3 de octubre de 2005 y en el expediente administrativo del caso. Con esta actuación anunciada por parte de las autoridades del INTI, estaría imponiendo limitaciones al derecho de uso, goce, disfrute y disposición de dicha propiedad, sin que las mismas estén contempladas en la Ley de Tierras (sic). Igualmente, se estaría limitando el derecho de nuestra representada de ejercer su actividad como productor agropecuario, a través de una decisión dictada en contravención a la Constitución, la Ley de Tierras (sic), la Ley de Tierras Baldías y Ejidos de 1936 y a los Tratados suscritos por la República”.

Sobre la base de tales argumentos, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil accionante solicitaron mandamiento de amparo constitucional a los fines que el Directorio del Instituto Nacional de Tierras:

1. De respuesta a la solicitud de CERTIFICACIÓN DE FINCA PRODUCTIVA, presentada -con todos sus recaudos-, en fecha 29 de julio de 2005, de conformidad con el artículo 43 de la Ley de Tierras y 2 de la LOPA.

2.- ADMITA y aprecie las pruebas promovidas por nuestra representada, en escritos de fecha 29 de julio de 2005 y 16 de septiembre de 2005.

3. ADMITA el recurso jerárquico presentado por el Hato El Milagro, en fecha 3 de octubre de 2005, en contra del Informe Jurídico emanado del Directorio de la Oficina Regional de Tierras con sede en el Estado Cojedes, en fecha 1 de agosto de 2005, por estar el mismo viciado de nulidad absoluta.

4. SE ABSTENGA de dictar y/o ejecutar medidas cautelares de aseguramiento contra las tierras propiedad de nuestra representada, sin haber dictado previamente el acto de apertura del procedimiento de rescate de tierras, de conformidad con el artículo 82 y 85 de la Ley de Tierras (sic); y, sin haber permitido a nuestra representada haber ejercido su derecho a la defensa en el referido procedimiento

(Destacado de la solicitante).

Asimismo, solicitaron medida cautelar innominada, con fundamento en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, a los fines que se ordenara preventivamente al Directorio del Instituto Nacional de Tierras y al Directorio de la Oficina Regional de Tierras del Estado Cojedes del INTI que “(…) se ABSTENGA de dictar y/o ejecutar medidas cautelares de aseguramiento en el Hato El Milagro, ubicado en el Municipio Pao, del Estado Cojedes, mientras dure el presente proceso de amparo constitucional” (Destacado de la solicitante).

II

DE LA SENTENCIA APELADA

El 7 de diciembre de 2005, el Juzgado Superior Segundo Agrario de los Estados Aragua, Carabobo y Cojedes declaró improcedente la acción de amparo constitucional propuesta por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Hato El Milagro, C.A.; declaró inadmisible la solicitud de amparo constitucional sobrevenido formulada por la accionante en el decurso de la audiencia oral y pública y, dejó sin efecto la medida cautelar decretada por ese Juzgado Superior, sobre la base de la siguiente motivación:

…omissis…

1° (…) en cuanto a la denuncia de omisión en falta de valoración (sic) por parte de la Administración Pública Agraria, que en el presente caso lo es el Directorio del Instituto Nacional de Tierras, de las pruebas presentadas por el recurrente en la oportunidad de ley, que sirvan de fundamento y sustento a la decisión; y la cual ha sido formulada ante este órgano jurisdiccional por la accionante como violatoria igualmente de sus derechos y garantías constitucionales contenidas en los artículos 26, 49 y 49 (1) (sic), no encuentra este sentenciador trasgresión a derecho o garantía constitucional alguna en virtud de que la valoración de las pruebas aportadas por la recurrente en amparo debe realizarse por la Administración agraria al momento de dictarse el acto que contenga la decisión expresa y debidamente motivada, bajo las formalidades establecidas en la ley de tierras y desarrollo agrario (sic), ello cobra mayor fuerza cuando se encuentra evidenciado que el procedimiento administrativo de Tierras Ociosas o Incultas iniciado de oficio por la Oficina Regional de Tierras del Estado Cojedes, aún se encuentra en fase de decisión, en tal sentido este juzgador concluye que no se ha producido omisión alguna por parte del ente agrario denominado Instituto Nacional de Tierras (INTI), en consecuencia, la pretensión de la accionante para que se le ampare lo solicitado resulta improcedente y Así se establece.-

2° Por lo que respecta a la pretensión del accionante para que se le ampare sus derechos y garantías contenidos en los artículos 26, 49 y 49.1 constitucionales, traducidos en la omisión de la Administración Agraria ante la falta de respuesta a la solicitud de Finca Productiva presentada con todos sus recaudos en fecha 29.07.2005; (…)

(…) el indicado procedimiento administrativo conlleva intrínsicamente la declaratoria de Finca Productiva para el caso que las tierras pertenecientes al Hato el (sic) Milagro no resulten ociosas o incultas, en tal sentido, pretender la accionante, que por esta vía de amparo constitucional, se le ordene a la administración agraria para que haga pronunciamiento sobre la solicitud de Finca Productiva, cuando ha quedado establecido en la ley que tal petición puede declararla la administración agraria, para el caso que considere que las tierras de Hato El Milagro no se encuentran ociosas o incultas, además de impertinente, resultaría una intromisión a la potestad de juzgamiento que tiene la administración agraria, en la tramitación de los procedimientos administrativos a que hace referencia la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, con el valor agregado de que se correría el riesgo de que se produjese una duplicidad de procedimiento para resolver el fondo de un asunto que a todo evento resulta ser el mismo, más aún cuando de las actas que rielan al presente expediente se encuentra evidenciado que el procedimiento de Declaratoria de Tierras Ociosas o Incultas se inició de oficio en fecha 25 de mayo de 2005 y la solicitud a la que hace referencia la accionante en amparo es de fecha 29 de julio de 2005, en consecuencia, concluye este sentenciador que la pretensión aducida por la querellante resulta inadmisible y Así se establece.

3° En lo atinente a la pretensión del (sic) accionante para que se le ampare los derechos y garantías de rango constitucional contenidos en los artículos 26, 49 y 49.1 (sic) que considera vulnerados ante la omisión del directorio del INTI de no hacer pronunciamiento acerca del recurso jerárquico presentado por Hato El Milagro en fecha 03.10.2005 en contra del informe jurídico emanado de la ORT-Cojedes de fecha 01.08.2005 por considerarlo viciado de nulidad absoluta; este sentenciador observa que el acto recurrido en sede administrativa por la accionante en amparo trata de un informe jurídico realizado por la Oficina Regional de Tierras del Estado Cojedes (ORT-Cojedes) en el que se establecen una serie de consideraciones y opiniones por parte de la Coordinación del Área Legal de la indicada oficina regional.

(…) dicho informe no es más que un trámite que forma parte del íter procedimental administrativo especial agrario, para dar paso a la subsiguiente etapa procesal y que el mismo puede ser objeto de observaciones por parte del administrado con el propósito de enervar o desvirtuar las opiniones y consideraciones emitidas por la indicada Coordinación del Área Legal de carácter regional, el cual no posee carácter vinculante, salvo disposición legal en contrario, según lo establece el artículo 57 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), aplicable supletoriamente al procedimiento administrativo agrario, Así se establece.

…omissis…

4° En cuanto a la pretensión de la accionante para que se le ampare en sus derechos y garantías de rango constitucional contenido en los artículos 26, 49 y 49.1 constitucionales, que considera vulnerados ante la presunta amenaza por parte del Instituto Nacional de Tierras, el pretender dictar y ejecutar medidas cautelares de aseguramiento contra la propiedad del Hato El Milagro, cuando las mismas no están contempladas en el procedimiento de Tierras Ociosas o Incultas, amenazas que se derivan de la manifestación del consultor jurídico del I.D.. P.M., quien presuntamente declaró en el programa de Radio Nacional de Venezuela, denominado “Tiempo de Zamora”, que se iban a dictar medidas de aseguramiento en tierras ubicadas en el Estado Cojedes, entre las cuales se encuentran las ubicadas dentro del Hato El Milagro, por cuanto existe un procedimiento específico de Rescate de Tierras establecido en el capítulo VII, título II de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

…omissis…

Ahora bien, del análisis realizado a las presentes actuaciones observa este Superior Tribunal que la parte accionante para demostrar tal hecho consignó copia fotostática simple de un extracto presuntamente publicado por el diario El Nacional en fecha 12.10.2005, cuyo título está referido a: “INTI COMPLETARÁ INTERVENCIÓN DEL HATO EL CHARCOTE” y en el contexto de la información se lee y se aprecia el parafraseo por la presunta periodista K.H., en el que señala: ‘El consultor jurídico del I.P.M. explicó en el programa de Radio Nacional de Venezuela ‘Tiempos de Zamora’ … (que) … se ordenarán medidas de aseguramiento de los Hatos El Milagro en el Estado Cojedes … ‘Estas entregas de Hatos están enmarcadas en el procedimiento administrativo de la Ley de Tierras mediante la figura de medida cautelar establecida en el artículo 85 y que garantiza el derecho a la defensa del propietario del terreno’.

De lo anterior se verifica que dicho instrumento probatorio, (…), no cumple con los requisitos para ser considerado hecho comunicacional, por cuanto el mismo no refiere o trata un hecho, sino más bien de una opinión o testimonio (…).

5° Respecto a la pretensión de la accionante para que se le ampare sus derechos y garantías de rango constitucional contenidos en los artículos 112 y 115 constitucionales, observa este Tribunal que la accionante se limitó a referir un conjunto de hechos que considera vulneran sus derechos a la libertad económica y a la propiedad; este sentenciador del análisis de las actas que conforman el presente expediente, no encuentra elemento de convicción alguno que lo lleve a determinar que el Instituto Nacional de Tierras (INTI) haya violentado los derechos constitucionales que la accionante alega como transgredidos, por cuanto no existe acto, actuación de hecho, abstención u omisión de la Administración Agraria que pueda cercenar sus derechos constitucionales. Así se establece.

…omissis…

En virtud de tal declaratoria, la solicitud de amparo sobrevenido interpuesta en la audiencia oral y pública celebrada en fecha 28.11.2005; para que se le ampare a la accionante ante la presunta intención del Instituto Nacional de Tierras de emitir Cartas Agrarias en terrenos que conforman el Hato El Milagro, observa este sentenciador que la parte accionante sólo se dedicó a narrar un conjunto de hechos y circunstancias pro (sic) las cuales considera que existe la amenaza por parte de la Administración Agraria en terrenos en el otorgamiento de dichas cartas, sin acompañar medios de prueba que hagan presumir que la amenaza contra el derecho o la garantía constitucional denunciada como conculcada sea inmediata, posible y realizable, es por lo que encuentra este jurisdicente que dicha pretensión resulta ser Inadmisible conforme al artículo 6.2 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se establece

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III

DEL ESCRITO DE APELACIÓN

Los apoderados judiciales de la sociedad mercantil apelante alegaron en su recurso de apelación lo siguiente:

Luego de reiterar las mismas delaciones esgrimidas ante la primera instancia constitucional, insistieron en que “(…) las graves omisiones en las que ha incurrido el Instituto Agrario Nacional, así como la amenaza de ejecución de medidas cautelares de aseguramiento por parte de ese Despacho, anunciadas por el Consultor Jurídico del INTI, constituyen graves violaciones a derechos y garantías constitucionales de nuestra representada, respecto a la amenaza de que se dicten y ejecuten medidas cautelares, se estarían llevando a efecto sin tiene (sic) base legal alguna y con ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, por cuanto existe un procedimiento específico de Rescate de Tierras, y el procedimiento iniciado por ese Despacho en contra de nuestra representada es simplemente un procedimiento de declaratoria de tierras ociosas o incultas”.

Que, “(…) el INTI no ha dictado nunca un acto de apertura de procedimiento para el rescate de las tierras contra nuestra representada, mucho menos ha permitido el ejercicio del derecho a la defensa, de conformidad con el 48 de la LOPA (sic), por lo que mal podría dictar y ejecutar medidas cautelares de aseguramiento de las tierras que, (sic) además en el caso nos ocupa nunca serían susceptibles de rescate por ser propiedad de nuestra representada”.

Que “(…) el único acto necesario para que se materialice la amenaza a los derechos y garantías de nuestra representada es el que contenga la decisión del Directorio del Inti (sic) que pone fin a la vía administrativa en el procedimiento de declaratoria de Tierras Ociosas e Incultas. Mientras ese acto administrativo del ente agrario no se dicte la amenaza no puede dejar de ser actual e inminente, puesto que estos dos elementos están condicionados a dicho acto administrativo”.

Que “(…) el Hato El Milagro promovió pruebas complejas que ameritaban evacuación para desvirtuar que sus tierras eran ociosas o incultas, y según se desprende de las actas procesales acompañadas a los autos, el INTI, ni en su ORT-Cojedes ni en su Directorio, hicieron nada por admitir y ordenar la evacuación de tales probanzas para que luego ese órgano administrativo tuviera siquiera la oportunidad de valorarlas y tomarlas en cuenta en la decisión de ese mismo ente que pondría fin a la vía administrativa, violando así el legítimo derecho constitucional a la prueba que tienen todos los justiciables”.

Que persiste la vulneración del derecho de petición y oportuna respuesta, derivada de la falta de respuesta por parte de la Administración Agraria de la solicitud de finca productiva, según lo dispuesto en los artículos 2 y 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 41 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

Que las lesiones del derecho a la libertad en el ejercicio de la actividad económica de la sociedad mercantil accionante y de su derecho a la propiedad, contenidos en los artículos 112 y 115 constitucionales, se concretan cuando “(…) el INTI pretende calificar a las tierras del Hato El Milagro como Baldías de la Nación y dictar y ejecutar medidas cautelares de aseguramiento, estando frente a una evidente actuación irregular, arbitraria y que pretende la ejecución anticipada de una sanción (…), cuando ni siquiera se ha iniciado el procedimiento respectivo de rescate (…)”.

IV

DE LA COMPETENCIA

Como premisa procesal previa, corresponde a esta Sala precisar su grado de competencia jurisdiccional para conocer del presente asunto y, en tal sentido, observa:

Conforme a la Disposición Derogatoria, Transitoria y Final, letra b) de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y a tenor del artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, esta Sala es competente para conocer las apelaciones de los fallos de los Tribunales Superiores que actuaron como primera instancia en los procedimientos de amparo constitucional, las Cortes de lo Contencioso Administrativo y las C. deA. en lo Penal, ya que según la norma invocada, hasta tanto se dicte la ley que regule la jurisdicción constitucional, rige la normativa especial -Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales- y las interpretaciones vinculantes dimanadas de esta Sala, a tenor de lo dispuesto en el artículo 335 constitucional.

En ese orden, se observa que en sentencia Nº 1.878 del 11 de julio de 2003 (caso: "Campesina A.I. E.C.AC.I. Correa y Las Matas”, reiterada en sentencia Nº 1.289 del 17 de junio de 2005, recaída en el caso: “Agropecuaria San Francisco”), esta Sala Constitucional fijó los criterios de competencia jurisdiccional aplicables a las acciones de amparo que se ejerzan con ocasión a la actividad u omisión de los órganos administrativos agrarios, a la luz de las disposiciones contenidas en el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, señalando lo siguiente:

(..) cuando se esté en presencia de una acción de amparo que se ejerza con ocasión a la actividad u omisión de los órganos administrativos agrarios, el competente en primera instancia para conocer de la misma, siguiendo lo establecido en el artículo 7 señalado (Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales), es el juzgado con competencia en la materia afín del derecho o garantía presuntamente violado, esto serio, el Juzgado Superior Agrario competente por la ubicación del inmueble, correspondiéndole la competencia para conocer de la apelación o consulta que se produzca de la decisión proferida en primera instancia, a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, conforme al criterio establecido desde la sentencia del 20 de enero de 2000 (Caso: E.M.M.), hasta la sentencia del 14 de marzo de 2003 (Caso: J.V.M.S.J.)

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Aplicando el precedente citado al caso de autos, se observa que la sentencia recurrida fue tramitada y decidida en primera instancia por el Juzgado Superior Segundo Agrario de los Estados Aragua, Carabobo y Cojedes, en virtud que las omisiones y amenazas que se denuncian como lesivas a los derechos y garantías fundamentales de la accionante dimanan del Instituto Nacional de Tierras (INTI), por órgano de su Directorio y del Consultor Jurídico, esta Sala se declara competente para conocer la apelación ejercida, Así se decide.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Para decidir la Sala observa:

La sociedad mercantil accionante centra sus delaciones en la violación de sus derechos a la defensa, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, contenidos en los artículos 49 y 26 del Texto Fundamental toda vez que, en el marco del procedimiento administrativo de declaratoria de tierras ociosas o incultas, iniciado de oficio por la Administración Agraria, no fueron apreciadas la totalidad de las pruebas promovidas por la sociedad mercantil Hato El Milagro, así como tampoco se ha dado respuesta al recurso jerárquico interpuesto por esa empresa contra el informe jurídico dimanado de la Oficina Regional del Instituto Nacional de Tierras en Cojedes.

Asimismo, se denuncia la violación del derecho al libre ejercicio de la actividad económica agropecuaria que desarrolla la accionante y su derecho de propiedad, consagrados en los artículos 112 y 115 constitucionales, en virtud de la pretendida intención del Instituto Autónomo querellado de calificar las tierras del Hato El Milagro como “(…) baldías de la Nación y dictar y ejecutar medidas cautelares de aseguramiento (…)” por cuanto ello se erige en la ejecución anticipada de una sanción, como lo es el rescate de tierras, prescindiendo para ello del procedimiento administrativo previo.

La primera instancia constitucional al juzgar sobre la pretensión declaró, por una parte, improcedente la acción de amparo constitucional propuesta centrando su análisis en la falta de conclusión formal del procedimiento administrativo agrario, lo que hace improcedente el análisis de tales denuncias frente a la ausencia de acto administrativo definitivo que declare como ociosas o incultas las tierras propiedad de la accionante, según el íter fijado en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. En tal sentido, el a quo destacó el carácter de actos de trámite los atacados por vía del amparo constitucional y desechó la denuncia relativa a las declaraciones efectuadas por el Consultor Jurídico del Instituto Nacional de Tierras en el programa radial “Tiempos de Zamora”, al entender tales como simples opiniones que no revisten el carácter de hecho notorio comunicacional. Por otra parte, declaró inadmisible la acción de amparo constitucional sobrevenido presentado por la accionante en la audiencia oral y pública contra la presunta intención del ente querellado de emitir cartas agrarias en los terrenos que forman parte del Hato El Milagro.

Ahora bien, de una revisión de las actas que conforman el expediente, así como de las afirmaciones vertidas por la accionante en el libelo, se observa que las violaciones constitucionales dimanan del procedimiento administrativo de declaratoria de tierras ociosas o incultas, iniciado el 25 de mayo de 2005 por el Directorio de la Oficina Regional de Tierras del Estado Cojedes, adscrito al Instituto Nacional de Tierras (folio 3 de los antecedentes administrativos).

Dicho procedimiento administrativo agrario, a la fecha de publicación del fallo apelado (7 de diciembre de 2005), aún se encontraba inconcluso, siendo el último acto de procedimiento la remisión del expediente administrativo al Directorio del Instituto Nacional de Tierras, a los fines del pronunciamiento definitivo sobre el carácter ocioso o inculto del Hato El Milagro, efectuada el 1 de agosto de 2005 (folio 174 de los antecedentes administrativos). Tal situación, presume la Sala, persiste a la fecha de presentación de los fundamentos que sustentan el recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la accionante (2 de marzo de 2006), vista la reiteración de los alegatos expuestos ante la primera instancia constitucional.

Este pronunciamiento, conclusivo del procedimiento administrativo de declaratoria de tierras ociosas o incultas, se encuentra en el artículo 38 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, cuyo tenor dispone:

Artículo 38. Si el emplazado pretende desvirtuar el carácter de ociosa o inculta de una tierra, deberá oponer las razones que le asistan cumpliendo los requerimientos del artículo 42 de la presente Ley. En este caso, la Oficina Regional de Tierras remitirá las actuaciones al Directorio del Instituto Nacional de Tierras para que decida lo conducente.

En la decisión que dicte el Directorio del Instituto Nacional de Tierras se establecerá la declaratoria de las tierras como ociosas o incultas, o se otorgará el certificado de finca productiva, según corresponda.

…omissis…

(Subrayado de la Sala).

Como se observa de la norma parcialmente transcrita, en el marco del procedimiento administrativo de declaratoria de tierras ociosas o incultas, cuando media oposición del emplazado tendente a desvirtuar el carácter de ocioso o inculto del fundo objeto del procedimiento, la Oficina Regional de Tierras deberá remitir las actuaciones al Directorio del Instituto Nacional de Tierras para que decida, si en efecto, las tierras son incultas u ociosas, caso en el cual dicho Instituto podrá iniciar el procedimiento de rescate de tierras u ordenar un procedimiento expropiatorio, según el procedimiento contemplado para ello en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (ex artículo 39 de la Ley) o, en el segundo supuesto, otorgar la certificación de finca productiva siguiendo con el íter fijado en los artículos 41 y siguientes de la Ley Agraria. Tales actos decisorios constituyen los modos legalmente establecidos para la culminación formal de este procedimiento administrativo agrario.

En el presente caso, la actora pretende impugnar a través de la presente acción de amparo constitucional varios actos de trámite así como incidencias surgidas en el procedimiento sustanciado por la Administración Agraria (falta de pronunciamiento por parte de la autoridad administrativa sobre la admisión de las pruebas, el informe jurídico emanado del Directorio de la Oficina Regional de Cojedes del ente querellado, declaraciones efectuadas por el Consultor Jurídico del Instituto Nacional de Tierras), que perfectamente pueden ser resueltas en el acto que ponga fin al procedimiento administrativo, como exigencia legal contenida en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En efecto, pese a la especialidad de los procedimientos administrativos en materia agraria, derivada, por una parte, del bien jurídico tutelado por el legislador de la materia cual es el establecimiento de las bases del desarrollo rural integral y sustentable (postulado en el artículo 1 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario), así como del principio constitucional de seguridad y soberanía nacional que orienta la interpretación y ejecución de las normas agrarias, como se desprende del artículo 271 de esa misma Ley, la actividad administrativa de los órganos y entes agrarios debe observar supletoriamente las prescripciones de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Ello así, por aplicación del principio de la globalidad de la decisión, consagrado en el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la autoridad administrativa está obligada a resolver en el acto definitivo todas las cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como en su tramitación, lo cual abarca el análisis de las alegaciones efectuadas por el administrado, las pruebas aportadas por éste e incluso las incorporadas oficiosamente por la Administración, así como cualquier otra incidencia surgida en el íter procedimental. Tal análisis forma parte de la motivación del acto administrativo -como requisito exigido por el numeral 5 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos- y se inserta en el conjunto de garantías que conforman el debido proceso, aplicable a las actuaciones administrativas según dispone el artículo 49 del Texto Fundamental. Tal principio aplica a los actos administrativos definitivos, como aquellos que crean o modifican situaciones jurídico subjetivas en la esfera de los particulares, no así a los actos de trámite que, como conjunto de actos tendentes a impulsar u ordenar el íter procedimental previo, no son capaces de incidir directamente en los derechos e intereses de los particulares, salvo las excepciones previstas en la ley.

Debe reiterarse entonces que la acción de amparo constitucional no opera frente a las presuntas lesiones que se generen a partir de éstos, toda vez que, como se expresó supra, no resuelven con plenos efectos jurídicos y de forma definitiva el fondo del asunto sometido al conocimiento de la autoridad administrativa ya que; y tal es la regla asumida por la doctrina administrativa, salvo los supuestos contemplados en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el administrado tiene abierta la vía administrativa o el contencioso administrativo sólo frente a aquellos actos de la Administración que detenten el carácter de definitivos.

El anterior postulado tiene su justificación en el principio de economía que informa al procedimiento administrativo. En tal sentido, la doctrina foránea ha señalado que no es adecuado permitir la constante impugnación de actos de trámite, de forma independiente, antes de la resolución definitiva del asunto por parte de la autoridad administrativa, pues ello perturbaría gravemente el funcionamiento de la Administración. De allí que, surge como regla general la inimpugnabilidad de los actos administrativos de trámite, salvo en aquellos casos cualificados por el Legislador, esto es, que terminen directa o indirectamente con el procedimiento y los que causen indefensión (Vid. Bocanegra Sierra, Raúl, “Lecciones sobre el Acto Administrativo”, Editorial Civitas, Madrid, 2002, pp. 58-59).

Sobre la regla de inimpugnabilidad autónoma de los actos administrativos de trámite, esta Sala en sentencia Nº 29 del 27 de enero de 2003, caso: “Cámara Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda”, señaló lo siguiente:

(…) ha sido pacífica y reiterada la jurisprudencia de este M.T. en negar la impugnación por vía de amparo constitucional de actos de trámite, lo que obviamente se extiende y aplica con más rigurosidad al caso de la impugnación de actos de trámite en el procedimiento administrativo, puesto que este tipo de actos son preparatorios del acto final y par ende no constituyen la decisión definitiva, así como puede en caso de existir algún vicio en el procedimiento ser subsanado o convalidado con la impugnación del acto final, dados los principios de concentración procesal y de autotutela de la Administración.

La doctrina administrativista ha entendido a la impugnación autónoma de actos de trámite como una excepción a la regla de la impugnación concentrada de los vicios procedimentales a la hora de recurrir el acto final.

En efecto, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos reconoce la posibilidad de impugnar los actos de trámite autónomamente, es decir, sin esperar la producción del acto final cuando dispone:

Artículo 85: Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este Capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos (Subrayado de esta Sala).

En definitiva la importancia para determinar cuando la negativa de admitir la impugnación autónoma de un acto de trámite afecta el derecho a la defensa, radica que en la posterior y eventual impugnación del acto final no podría satisfacerse la pretensión del administrado.

De allí que para entender el presente punto debe partirse de la premisa sobre la cual, las vías idóneas para impugnar los actos de trámite dictados en el procedimiento administrativo son, bien los respectivos recursos administrativos o el contencioso administrativo contra el acto final o bien impugnando autónomamente el acto de trámite por alguno de los supuestos enmarcados en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, indefensión, prejuzgamiento o imposibilidad de continuar el procedimiento, pero no mediante el ejercicio de la acción de amparo constitucional, pues ello conllevaría a su declaratoria de inadmisibilidad conforme lo dispone el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales

.

Conforme con el criterio citado, que se reitera en el presente fallo, los actos de trámite no son susceptibles de impugnación autónoma por la vía del amparo constitucional, ya que éstos pueden ser atacados mediante el ejercicio del respectivo recurso contencioso administrativo de nulidad, si el acto adolece de alguno de los vicios enunciados en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo cual permite afirmar que la acción incoada, en este particular, resulta inadmisible de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Ello así, estima esta Sala que la justiciable cuenta con una vía ordinaria para obtener la declaratoria judicial de nulidad de un acto administrativo de trámite, en caso de insertarse en algunos de los supuestos previstos en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cual es el recurso contencioso administrativo agrario regulado en el artículo 168 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.771, Extraordinario, del 18 de mayo de 2005, que puede ser ejercido de forma conjunta con alguna solicitud de medida cautelar fundamentada en el artículo 178 eiusdem ante el Tribunal Superior Regional Agrario competente según las reglas procesales consagradas en esa Ley. Tales disposiciones se encuentran insertas en el Título V, Capítulo II de ese cuerpo legal que regula lo relativo a los procedimientos contencioso administrativos agrarios y las demandas contra los entes estatales agrarios.

En efecto, esta Sala debe resaltar que según lo dispuesto en el mencionado artículo 168 los tribunales que integran la jurisdicción especial agraria, ejercen el control jurisdiccional de “(...) todas las acciones que, por cualquier causa, sean intentadas con ocasión a la actividad u omisión de los órganos administrativos en materia agraria (...)”, lo cual permite incluir en su ámbito de control aquellas actuaciones, actos, omisiones y vías de hecho dimanadas de aquellos órganos y entes administrativos contemplados en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (Vid. Sentencia Nº 2.464 del 22 de octubre de 2004, caso: “Cooperativa Los Prósperos del Tuy R.L”).

En virtud de lo anterior, debe declararse sin lugar la apelación ejercida por la abogada C.R.G., actuando en su carácter de apoderada judicial de la empresa Hato El Milagro contra el fallo dictado por el Juzgado Superior Segundo Agrario de los Estados Aragua, Carabobo y Cojedes el 7 de diciembre de 2005. No obstante, visto que la acción se encuentra inmersa en la causal contemplada en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, esta Sala revoca el fallo dictado por el Juzgado Superior Segundo Agrario de los Estados Aragua, Carabobo y Cojedes el 7 de diciembre de 2005, que declaró improcedente el amparo constitucional incoado por los abogados H.G.A., A.Z.R. y J.J.F., actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil Hato El Milagro, C.A., contra el Instituto Nacional de Tierras (INTI).

VI

OBITER DICTUM

Esta Sala estima pertinente efectuar una breve consideración acerca de la solicitud de amparo constitucional “sobrevenido” ejercido por la parte actora en la audiencia oral y pública, ello en virtud de la falta de cuaderno separado contentivo de sus fundamentos y respaldo probatorio. En tal sentido, debe destacarse sucintamente el tratamiento que esta Sala le ha dado a esta potestad cautelar y los sujetos y actos contra los cuales se dirige su ejercicio a partir del criterio sentado en la sentencia N° 1 del 20 de enero de 2000, caso: “E.M.M.”, que estableció:

(...) el llamado amparo sobrevenido que se intente ante el mismo juez que dicte un fallo o un acto procesal, considera esta Sala que es inconveniente, porque no hay razón alguna para que el juez que dictó un fallo, donde ha debido ser cuidadoso en la aplicación de la Constitución, revoque su decisión, y en consecuencia trate de reparar un error, creando la mayor inseguridad jurídica y rompiendo así el principio, garante de tal seguridad jurídica, que establece que dictada una sentencia sujeta a apelación, ella no puede ser reformada o revocada por el Juez que la dictó, excepto para hacer las aclaraciones dentro del plazo legal y a petición de parte.

...omissis...

Las violaciones a la Constitución que cometan los jueces serán conocidas por los jueces de la apelación, a menos que sea necesario restablecer inmediatamente la situación jurídica infringida, caso en que el amparo lo conocerá otro juez competente superior a quien cometió la falta, diferente a quien sentenció u ordenó el acto que contiene la violación o infracción constitucional, en estos casos, los que apliquen los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Cuando las violaciones a derechos y garantías constitucionales surgen en el curso de un proceso debido a actuaciones de las partes, de terceros, de auxiliares de justicia o de funcionarios judiciales diferentes a los jueces, el amparo podrá interponerse ante el juez que esté conociendo la causa, quien lo sustanciará y decidirá en cuaderno separado

(Destacado de la Sala).

A partir de la sentencia citada, la Sala ha fijado que el amparo sobrevenido, como tutela cautelar, se dirige a atacar violaciones constitucionales derivadas de las partes, de terceros, de auxiliares de justicia o de funcionarios judiciales diferentes al juez. Asimismo, ha sostenido que no se trata de una acción de amparo sino de un procedimiento distinto de naturaleza cautelar que permite al juez que conoce del mismo, dictar una cautela extraordinaria cuando se alegue, con aparente fundamento, una infracción constitucional en el decurso de un juicio (Vid. Sentencias de la Sala N° 2.278 del 16 de noviembre de 2001, caso: “Jairo C.R.” y N° 1.525 del 4 de julio de 2002, caso: “Armando Castellucci”, ambas reiteradas por sentencia N° 899 del 25 de abril de 2003, caso: “Rosalino A.I.” ).

En el presente caso, esta Sala advierte que el a quo se limitó a mencionar en la motivación del fallo que la sociedad mercantil accionante había ejercido una “solicitud de amparo constitucional sobrevenido” para que se le amparara frente a la presunta intención del Instituto Nacional de Tierras de emitir cartas agrarias en los terrenos que forman parte del Hato El Milagro y que la misma había sido declarada inadmisible, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, toda vez que no había sido aportado medio de prueba alguno que hiciera presumir que la amenaza o lesión de derechos constitucionales era inmediata, posible y realizable.

Si bien la pretensión de tutela constitucional primigenia se declaró inadmisible en la segunda instancia constitucional, de conformidad con el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, lo cual hace inoficioso cualquier pronunciamiento sobre el amparo “sobrevenido”, ante la ausencia de argumentos y material probatorio que permita analizar las delaciones efectuadas por la accionante con ocasión al presunto amparo “sobrevenido” interpuesto en la audiencia oral y pública, debe advertirse a la instancia que, en próximas oportunidades, la tramitación y decisión de esta pretensión cautelar debe hacerlo en cuaderno separado, el cual contendrá una relación de los motivos y los elementos probatorios o hechos presuntos que dieron lugar al ejercicio de esa pretensión cautelar que en el presente caso no se efectuó, toda vez que ni del acta de la audiencia oral y pública (“Acta de lectura de sentencia” cursante a los folios 192 al 194 del expediente), ni de los motivos del fallo (folios 198 al 217), ni de las demás actas judiciales, se desprende que la primera instancia constitucional tramitara esa incidencia en la forma expuesta por esta Sala en su sentencia N° 1 del 20 de enero de 2000, supra citada, la cual, como criterio rector en la materia, tiene carácter vinculante para la actividad jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 335 del Texto Fundamental, por lo cual se exhorta al a quo acate el precedente supra expuesto.

VII

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la apelación ejercida por la abogada C.R.G., actuando en su carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil HATO EL MILAGRO, C.A., ya identificadas, contra el fallo dictado por el Juzgado Superior Segundo Agrario de los Estados Aragua, Carabobo y Cojedes el 7 de diciembre de 2005, que declaró improcedente el amparo incoado. Se REVOCA el fallo dictado el 7 de diciembre de 2005 por el Juzgado Superior Segundo Agrario de los Estados Aragua, Carabobo y Cojedes y, en consecuencia, se declara INADMISIBLE, la acción de amparo constitucional interpuesta por los abogados H.G.A., A.Z.R. y J.J.F., actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil HATO EL MILAGRO, C.A., ya identificados, contra el Instituto Nacional de Tierras (INTI), de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Publíquese y regístrese. Remítase al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 20 días del mes de marzo del año dos mil seis (2006). Años: 195º de la Independencia y 147º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

LUIS VELÁZQUEZ ALVARAY

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº 06-0123

LEML/i.-