Sentencia nº 281 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 13 de Marzo de 2012

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: A.D.R.

Expediente núm. 2010-0204

El 25 de febrero de 2010, los ciudadanos G.H., N.B. y FRAILÁN PERAZA, titulares de las cédulas de identidad números 3.397.019, 10.699.590 y 6.100.697, respectivamente, actuando con su carácter de vecinos y miembros de los Consejos Comunales del Municipio Guaicaipuro del Estado Bolivariano de Miranda, interpusieron recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad contra la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda para el Ejercicio Económico Financiero del año 2010.

En esa misma fecha, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente al Magistrado A.D.R..

El 1 de junio de 2010, los ciudadanos G.H., N.B. y Frailán Peraza, asistidos por la abogada M.R., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 47.565, actuando con el carácter Defensora Pública con Competencia para actuar ante este Tribunal Supremo de Justicia, interpusieron recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad contra la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda para el Ejercicio Económico Financiero del año 2010.

A través de la decisión N° 648 del 22 de junio de 2010, la Sala Constitucional se declaró competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto y acordó la remisión de la presente causa al Juzgado de Sustanciación, la cual fue recibida el 23 de junio de ese mismo año.

El 30 de septiembre de 2010, la abogada M.A.R.F., actuando en su carácter de Defensora Pública con Competencia para actuar ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, solicitó pronunciamiento sobre la admisión del recurso interpuesto.

Mediante auto del 17 de noviembre de 2010, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión de la presente causa a la Sala Constitucional con ocasión de la entrada en vigencia de la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. El 23 de noviembre de 2010, se recibió el expediente en la Sala Constitucional a los fines de emitir el pronunciamiento correspondiente.

El 9 de diciembre de 2010 se reconstituyó esta Sala Constitucional, en virtud de la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión especial celebrada el 7 del mismo mes y año, quedando integrada de la siguiente forma: Magistrada L.E.M. Lamuño, Presidenta; Magistrado F.A.C.L., Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas M.T.D.P., C.Z.d.M., A.D.R., J.J.M.J. y Gladys María Gutiérrez Alvarado.

A través de diligencias de los días 26 de enero, 6 de abril, 3 de mayo y 12 de julio de 2011; y 11 de enero de 2012, el abogado E.E.M.B., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 65.087, actuando con el carácter de Defensor Público Segundo (2°) con Competencia para actuar ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, solicitó pronunciamiento sobre la admisión del recurso interpuesto y ratificó su interés procesal en la presente causa.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

En su escrito del 25 de febrero del 2010 los demandantes esgrimieron como fundamento del presente recurso de nulidad, las siguientes razones de hecho y derecho:

Que “...con la aprobación de la ORDENANZA DE PRESUPUESTO ANUAL DE INGRESOS Y GASTOS PARA EL EJERCICIO FISCAL 2010 DEL MUNICIPIO BOLIVARIANO DE GUAICAIPURO DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA…”, se vulneraron los artículos 62, 70, 131, 137, 141, 167, 168, 169 184, cardinal 2; 311 y 315 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que, a través de la ordenanza impugnada, se impidió “…desarrollar los principios constitucionales y se viol(aron) los artículos 62 y 70 de la CRBV (sic) al no dar cumplimiento al artículo 231 de la ley orgánica del Poder Publico Municipal (sic)…”.

Que la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda para el Ejercicio Económico Financiero del año 2010 “…no cumplió en el proceso de discusión y aprobación de la precitada ordenanza de presupuesto (2010) impidiendo así la participación ciudadana en su elaboración…”, violando el artículo 131 de la Carta Magna, al no acatar los artículos 227, 229, 230, 231, 232, 238, 242, 244, 250, 270 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

Denunciaron la violación “…del artículo 167 de CRBV (sic) al no acatar los artículos 258, aparte 5, 265, 266, 268 entre otros de la LOPPM (sic). Incurriendo de nuevo en negación de la participación y protagonismo de la sociedad organizada como mandato constitucional…”.

Señalaron el quebrantamiento del “…artículo 167 de la CRBV (sic) al no considerar el cincuenta por ciento 50% para Gastos de Inversión de los recursos provenientes del situado constitucional…”.

Adujeron la transgresión del artículo 315 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “…al no establecer de manera clara el objetivo específico a que están dirigidos los recursos (Proyectos) (…) provenientes de FIDES (sic) al igual sucede (…) con los recursos provenientes del LAEE (sic) (…) contenidas en la ordenanza de Presupuesto de Ingreso y Gasto del ejercicio fiscal 2010…”.

Que “…la ordenanza al mismo tiempo contiene un documento suscrito por los miembros del CLPP (sic) donde se hace prácticamente una reforma del presupuesto 2009 en referencia a los recursos a ser usados para la ejecución de obras, en la cual se elimina el financiamiento por presupuesto Ordinario (sic) y se plantea ser financiados por FIDES (sic) y LAEE (sic) 2009, incurriendo en violación del artículo 167 de la CRBV (sic)….”.

Que para sus comunidades no se ha considerado“…dentro de es(e) presupuesto 2010 una sola obra y por ello que nos preocupa el destino de Bs. 15.928.831 que por constitución (sic) artículo 167 de la CRBV (sic). Debe ser asignado para inversión de obras y servicios, mas (sic) 4.198.169 (sic) provenientes del LAEE (sic), 9.635.875,08 (sic) provenientes del FIDES (sic) para un total de 29.762.875,08 (sic) que deberían ser destinados para obras y servicios, es decir inversión…”.

Por último, solicitaron que “…para la corrección de esta ordenanza antes identificada se procure ir a los detalles, para que se ciña al marco constitucional en primer termino (sic) a las leyes orgánicas (LOPPM, LOAFSP, [sic] entre otras) y en general a todas las normas que guían la formulación de los presupuestos de municipios (instructivo 21, emanado de la ONAPRE (sic) y las resoluciones y recomendaciones emanadas por esta Oficina Nacional de Presupuesto y la Oficina Nacional de Contabilidad…”.

Posteriormente, el 1 de febrero de 2010, los ciudadanos G.H., N.B. y Frailán Peraza, asistidos por la abogada M.R., actuando con el carácter de Defensora Pública con Competencia para actuar ante este Tribunal Supremo de Justicia, presentaron un nuevo escrito de nulidad fundamentado en las siguientes razones de hecho y derecho:

En primer término, adujeron que la Ordenanza impugnada vulneró lo previsto en el artículo 315 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “…al omitir establecer en la formulación del presupuesto la especificidad de hacia donde están dirigidos los recursos…”.

Que “…también se obvió el principio transversal que informa la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a saber, la Participación (sic) protagónica del pueblo y, con ello se violentó el contenido del artículo 234 de la Ley Orgánica del Poder Municipal…”.

Indicaron que “…tal señalamiento fue materializado, cuando al efectuarse el proceso de discusión y aprobación de la Ordenanza objeto de nulidad, se impidió la participación ciudadana en su elaboración, incluso no fue entregado al C.L.d.P.P. (sic) el Proyecto de presupuesto del año 2010, conforme lo establece el artículo 231 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal…”.

Que “…se omitió dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 230 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en cuanto a la asignación del 50 % del presupuesto anual para gastos de inversión…”.

Que “…en la elaboración de la ordenanza impugnada, se presume la ausencia total de la participación del C.L.d.P.P., vulnerándose la previsión contenida en los artículos 182 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 231 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal…”.

Que la Ordenanza de presupuesto sancionada para el referido ejercicio económico financiero, no establece un monto que sea igual y mucho menos que supere lo establecido en el artículo 230 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, “… ya que se evidencia de la ordenanza bajo estudio que (sic) en lo que se refiere a la Partida 404.00.00, que el total estipulado para dichos gastos es de 606.122, 29 y considerando que el total del presupuesto aprobado es por la cantidad de ciento sesenta y un millón (sic) trescientos sesenta y un mil cuatrocientos cuarenta y un bolívar con ochenta y nueve céntimos (Bs. 161.361.441,89), es evidente que no se cumplió con lo previsto en el artículo 230 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal…”.

Que “…el Alcalde remitió el proyecto de presupuesto al Concejo Municipal sin observar el lapso previsto en el artículo 232 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que establece que esa presentación deberá realizarse antes del 1° de noviembre del año anterior a su vigencia…”.

Solicitaron, como medida de amparo cautelar, de conformidad con lo previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la suspensión de los efectos de la ordenanza impugnada.

En el caso de ser desechada la anterior medida, subsidiariamente solicitaron de conformidad con lo establecido en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, medida cautelar innominada a través de la cual se impida la ejecución de la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda para el Ejercicio Económico Financiero del año 2010.

En atención a las anteriores consideraciones, solicitaron que la presente acción de nulidad fuese admitida, sustanciada y declarada con lugar en la sentencia definitiva.

II

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Aprecia esta Sala que en el caso de autos los accionantes denunciaron la inconstitucionalidad de la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda para el Ejercicio Económico Financiero del año 2010, la cual estimaron violatoria de los derechos constitucionales previstos en los artículos 62, 70, 131, 137, 141, 167, 168, 169 184, cardinal 2; 311 y 315 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

La Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda para el Ejercicio Económico Financiero del año 2010, como toda ley de presupuesto, tiene una duración predeterminada de un año, al cabo del cual, salvo excepciones establecidas en la legislación respectiva, debe ser sustituida por otra. Ello debido a que las leyes presupuestarias son autorizaciones para realizar gastos durante el referido período, con base en unas estimaciones de ingresos que deben realizarse para ese mismo lapso.

En realidad, la importancia de una ley de presupuesto está en los créditos que se aprueban, exigencia del principio de legalidad, pero éstos deben tener su fundamento en unos ingresos al menos estimados, pues sin ellos sería impensable comprometer al Estado. La estimación, en todo caso, no es una parte de contenido verdaderamente jurídico, por cuanto los ingresos tienen sus fuentes en textos propios y lo único que hace la ley presupuestaria es recogerlos para servir de base a los créditos aprobados.

Cada año debe hacerse una nueva estimación de ingresos para sufragar los gastos que se autorizarán, por lo que las leyes de años anteriores carecen de eficacia financiera: no puede imputarse gasto alguno a unas partidas ya vencidas, sin perjuicio de determinadas previsiones de excepción que se incorporan en esos textos, a fin de prever la situación de aquellos casos en los que las operaciones comenzaron durante la vigencia de la ley, pero el gasto debe realizarse o continuarse luego de perder dicha vigencia.

En el caso de autos, se ha impugnado la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda para el Ejercicio Económico Financiero del año 2010, para ser aplicada en el Ejercicio Fiscal del año 2011, el cual ya no se encuentra vigente. Si bien el recurso se intentó durante el tiempo que estuvo en vigencia, lo cierto es que en este momento esa situación ha variado.

La jurisprudencia de esta Sala admite que, en dos casos, persiste el interés en declarar la inconstitucionalidad de un texto derogado: 1) cuando la norma impugnada se trasladó a un nuevo texto, que sí esté vigente; y 2) cuando, aun sin ese traslado, la disposición recurrida mantiene sus efectos en el tiempo.

Así, en principio, no es necesario pronunciarse sobre un recurso dirigido contra un texto legal derogado, pues ya el mismo ha desaparecido del ordenamiento jurídico, con lo que la decisión judicial sería innecesaria. Sólo en los dos casos mencionados existe necesidad del fallo: en el primero, porque en realidad la norma impugnada se eliminó, pero lo dispuesto en ella aún integra el ordenamiento; en el segundo, porque es necesario analizar si es procedente declarar el vicio de la norma -no su anulación, que sería inútil- cuando el demandante ha planteado una situación en la que subsiste un interés concreto en relación con el pronunciamiento.

El primer supuesto es sencillo; no así el segundo, el cual requiere cierta precisión, y al respecto observa la Sala:

Si se parte de la idea de que todo texto legal produce efectos -o al menos es esa su vocación- siempre habría efectos que considerar, aunque la Sala desconozca cuáles puedan ser exactamente. De entenderse así, en realidad no habría posibilidad de rechazar recursos contra leyes derogadas, cuando lo cierto es que el principio general es el contrario. Por ello, dado que los dos supuestos que ha reconocido la jurisprudencia son excepcionales y su interpretación ha de ser restrictiva, lo correcto es entender que no es cualquier efecto jurídico el que justifica la resolución de las demandas dirigidas contra leyes que perdieron su vigencia durante el juicio, lo cual debe ser analizado en cada caso concreto.

En casos análogos, en los que la Ley ha desaparecido del ordenamiento jurídico, ha sido este el criterio sostenido por esta Sala, desde su sentencia del 8 de junio de 2000 (caso: Enrique Agüero Gorrín y Otros), posteriormente ratificado en sentencias No. 1.396 del 21 de noviembre de 2000 (caso: Cámara de Fabricantes Venezolanos de Productos Automotores) y 2.256 del 11 de noviembre de 2001 (caso: E.S. y otros), entre otras, oportunidad en la que se señaló:

(...) en sentencia dictada en fecha 20 de enero de 1996 la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa sostuvo el mismo criterio, al precisar que entre las circunstancias determinantes de la relación procesal en el recurso de inconstitucionalidad, ‘tiene especial relieve la existencia misma del acto impugnado por inconstitucionalidad, cuya validez o nulidad viene a constituirse precisamente, en la materia u objeto del proceso’, por lo que al solicitarse la nulidad de un acto que ya ha cesado en su vigencia, el recurso, carece de objeto. Por otra parte, mediante sentencia de 6 de diciembre de 1973, con motivo de la impugnación de un Acuerdo del Concejo Municipal del Distrito Federal, derogado posteriormente por una Ordenanza, la Corte Suprema de Justicia ratificó el criterio señalado en los siguientes términos:

‘Ahora bien, por efecto de la promulgación de la citada Ordenanza, el recurso interpuesto en este procedimiento carece, para el momento, de toda finalidad y objeto, en virtud de que el Acuerdo impugnado de nulidad fue derogado y sustituido por la Ordenanza en vigor. En este mismo orden de razones, cualquier vicio o defecto que pudiera haber padecido el mencionado Acuerdo, habría quedado remediado por el nuevo estatuto, sancionado y promulgado conforme a la ley y el cual vendría a ser el instrumento cuestionable, si se objetara nuevamente la personalidad jurídica de la ‘Fundación Caracas’. En consecuencia, el presente recurso de nulidad carece de objeto, y por tal motivo, resulta inútil la decisión que se pronuncie sobre sus planteamientos’.

Como se puede apreciar, este ha sido el criterio asumido por la entonces Corte Suprema de Justicia en Sala Plena respecto de la leyes derogadas en cuanto a su impugnabilidad por la vía del recurso de inconstitucionalidad, aplicado también a las leyes de carácter temporal.

Así, en sentencia de fecha 25 de noviembre de 1995 en Sala Plena, razonó la Corte de la siguiente manera:

‘(...), que no tiene materia sobre la cual decidir en el presente caso por cuanto ambos Decretos (241 y 285) han dejado de surtir sus efectos; el primero por haber sido revocado por el Congreso de la República en ejercicio de sus facultades de control y, el segundo el propio Presidente de la República al considerar cesadas las causas que motivaron la suspensión de las garantías constitucionales.

En tal virtud, y siguiendo jurisprudencia reiterada de esta Corte, en el sentido de que no es posible conocer acciones de nulidad contra actos que no se encuentren vigentes, por no haber nada que anular, se declara la terminación de este juicio’.

Así las cosas, considera esta Sala Constitucional, que las leyes de la naturaleza como la impugnada pierden su vigencia al cumplir la finalidad para la cual fueron promulgadas, por lo que agotada como ha sido, la misma no puede ser objeto de un juicio de constitucionalidad respecto a la Constitución vigente para emitir pronunciamiento acerca de los presuntos vicios denunciados. Razón por la que esta Sala Constitucional considera que no habiendo actualmente acto susceptible de ser anulado declara que es inadmisible sobrevenidamente la acción de nulidad interpuesta contra los puntos 1 y 3 del artículo Único de la Ley que Autoriza al Presidente para dictar Medidas Extraordinarias en Materia Económica y Financiera, de 1998 y en consecuencia se da por terminado este juicio

.

En el caso de autos, los accionantes estaban legitimados para solicitar la anulación de la Ordenanza, pero sus denuncias demuestran que carecen de un interés concreto que justifique que esta Sala se pronuncie sobre la validez de ese texto, una vez sustituido por otro. La declaratoria de esta Sala sería absolutamente abstracta, sin relación con el actor.

Advierte la Sala que la abstracción en el control concentrado de constitucionalidad es una característica del sistema, marcadamente objetivo. Ahora bien, ello corresponde a la concepción venezolana del recurso por inconstitucionalidad de leyes, pero sólo es predicable respecto de los casos en que la norma esté vigente, toda vez que la generalidad y abstracción de las normas hacen que cualquier otra persona pueda en un futuro estar sometida a ella. En cambio, si la disposición ya no existe, de nada valen pronunciamientos que no guarden relación directa con el demandante, lo cual es un aspecto que debe analizar la Sala en cada caso concreto.

Es ello lo que sucede en el caso de autos, pues los recurrentes denuncian un conjunto de vicios, pero ninguno de ellos tiene relación con su propia situación jurídica, con la que una declaratoria de inconstitucionalidad sería para ellos, en este momento y a la luz de su propio escrito, meramente teórica: de nada le serviría para su situación jurídica concreta.

Al respecto esta Sala en el fallo N° 723 del 8 de abril de 2003 (caso: L.G.), se pronunció sobre la validez de una ley estadal de presupuesto cuya vigencia había concluido, en atención a que el demandante era el Gobernador de la entidad federal que la sancionó y, como tal, responsable por la ejecución presupuestaria. De hecho, en el caso concreto se había alegado y demostrado que el recurrente era objeto de una investigación por parte del C.L. de su Estado (Amazonas) con ocasión de la administración de las partidas contenidas en la ley impugnada. Su interés concreto era evidente, puesto que la desaparición de la ley no había hecho que cesaran para él sus efectos jurídicos.

Por lo expuesto, a la luz del precedente judicial antes referido y, teniendo en cuenta que la ordenanza impugnada no está vigente y sus efectos no se mantienen para los demandantes, esta Sala debe declarar que ningún interés puede haber en decidir el recurso de nulidad ejercido contra la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda para el Ejercicio Económico Financiero del año 2010, toda vez que la pérdida de vigencia en el ordenamiento jurídico y especialmente para los demandantes hace que la acción no tenga objeto.

En consecuencia, siendo ello así resulta forzoso para esta Sala declarar el decaimiento del objeto en relación con el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad ejercido por los ciudadanos G.H., N.B. y Frailán Peraza, contra la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda para el Ejercicio Económico Financiero del año 2010. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara el DECAIMIENTO DEL OBJETO en el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesto por los ciudadanos G.H., N.B. y Frailán Peraza, asistidos por la abogada M.R., ya identificados, contra la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda para el Ejercicio Económico Financiero del año 2010.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 13 días del mes de marzo de dos mil doce (2012). Años: 201º de la Independencia y 153º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. Lamuño

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

M.T.D.P.

Magistrado

C.Z.d.M.

Magistrada

A.D.R.

Magistrado-Ponente

J.J.M.J.

Magistrado

G.G. Alvarado

Magistrada

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. Nº 10-0204

ADR/