Sentencia nº 1254 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 7 de Octubre de 2014

Magistrada Ponente: G.M.G.A.

El 19 de mayo de 2014, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia recibió del Juzgado Superior Primero Agrario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas con competencia en los estados Miranda y Vargas el Oficio JSPA-185-2014 de la misma fecha, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la acción de a.c. ejercida por la sociedad mercantil G.F., C.A., inscrita en el Registro Mercantil de Puerto Ordaz, y representada por el abogado C.M.D.E., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n.° 90.037, contra la actuación efectuada por la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenajes y Depósitos Agrícolas (SADA), quien suspendió los códigos electrónicos de operación comercial que permiten obtener las guías de movilización y comercialización de azúcar final, los cuales resultaban esenciales para la consecución de los actos de comercio inherentes a la venta del rubro de azúcar refinada.

Dicha remisión se efectuó en virtud del conflicto de competencia que planteó el referido Juzgado Superior mediante decisión del 15 de mayo de 2014, al declararse incompetente funcional, material y territorialmente para conocer de la acción de amparo, previa declaratoria de incompetencia a su vez del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante decisión del 8 de mayo de 2014.

El 21 de mayo de 2014, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DE LA ACCIÓN DE A.C.

La presunta agraviada planteó la pretensión de a.c. en los siguientes términos:

Es el caso ciudadano Juez que en fecha 11 de Febrero del año 2014, mi representada empresa (sic) la empresa ‘GOMEZ (sic) FLORES C.A.’, fue inspeccionada por la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE); quien interpone acta de medida preventiva bajo el fiscal actuante J.C.S.M. (…), alegando el artículo 39 de la Ley Orgánica de Precios Justos la cual estable: (sic) ‘si durante la inspección o fiscalización, la funcionaria o el funcionario, actuante detectan indicio de incumplimiento de las obligaciones previstas en la presente ley, y existieren elementos que permitan presumir que se puedan causar lesiones graves o de difícil reparación a la colectividad; podrá adoptar y ejecutar en el mismo acto medidas preventivas destinadas a impedir que se continúe quebrantando las normas que regulan la materia; dichas medidas podrán consistir en: (omissis)…6. Todas aquellas que sean necesarias para impedir la vulneración de los derechos de las ciudadanas y ciudadanos protegidos por la presente ley. Cuando se dicte la ocupación temporal, tal medida se materializara (sic) mediante la posesión inmediata, la puesta en operatividad y el aprovechamiento del establecimiento, local, vehículo, nave o aeronave, por parte del Órgano o entes competentes; y el uso inmediato de los bienes necesario (sic) para la continuidad de las actividades de producción o comercialización de bienes o la prestación de los servicios, garantizando el abastecimiento y la disponibilidad de estos mediante el curso del procedimiento …(Omisis)…’ La mención de la presente normativa es con el fin de solicitar ante su despacho garantice los derechos económicos de mi representada; causado a que el SADA sin argumento procedimental suspende los códigos o la emisión de guías alegando ‘ordenes de arriba’.

Esto quiere decir, si el titular de la acción en este caso, el SUNDEE, por medio de su representante envía un oficio al SADA en el cual, bajo lineamiento de la ministra A.T. (sic), solicita el reinicio de operaciones para poder terminar la medida y hacer las ventas supervisadas (anexo C), el cual estuvo activo desde el 14 de Marzo hasta el 18 de Abril del presente año; y luego suspendido por el SADA sin procedimiento alguno, y más aún; en oficio numero Nº 07-2C-DC-F15-000429-2014 emitido por el Fiscal Décimo Quinto de Puerto Ordaz, deja muy claro al SUNDEE que la mercancía ya paso (sic) por su procedimiento de investigación, para la fecha, la mercancía (en este caso azúcar) debe ser vendida lo más pronto posible.

El punto radica en que el SADA desconoce la potestad procesal del SUNDEE y del Ministerio Publico (sic); consecuencia de que ordeno (sic) él (sic) SADA a bloquear los códigos de mi representada, violentando el principio jurídico del debido proceso[.]

(…Omissis…)

La procedencia para que opere la acción de A.C., está enmarcada en el artículo 5 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales el cual establece: Articulo 5 ‘La acción de amparo, procede contra todo acto administrativo, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o una garantía constitucional, cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional…(omisis)…’

En sentencia de Sala Constitucional S.n. 2369 del 23 de Noviembre del año 2011. Caso Parabólicas Service Maracay C.A. Exp n. 1581; establece ‘…Si se alega violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucional, la acción será admisible, caso en que el Juez deberá acogerse al procedimiento y los lapsos previstos en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de A.S.d. y garantías Constitucionales (…omisis..)’; para lo cual establezco como el derecho violado el articulo 26 y 49 del Texto Constitucional; y avalo la presente acción en el artículo 26, 27 y 51 ejusdem.

(…Omissis…).

III

De La Solicitud

Primero: Con Fundamento a lo antes señalado comparezco ante su competente autoridad a los fines de solicitar A.C., a los fines de que el agraviante restituya el Código 99574 del SADA; el cual ha sido suspendido sin procedimiento alguno y sin notificación alguna de los motivos de sus suspensión y, comenzar la operatividad de la empresa en apoyo a las ventas supervisadas que está en disposición de realizarse por el SUNDEE.

Segundo: Sea amparado de manera inmediata y restablecimiento nuestro derecho al libre ejercicio económico y el debido proceso adecuado a lo dispuesto en los artículos 26, 49, 51 y 112 del texto Constitucional.

Tercero: Se envié (sic) copia del presente amparo a las autoridades competentes que defienden el orden público, a los fines de que la sentencia garantice en el tiempo y espacio cualquier otra reincidencia del agraviante…

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II

DE LA SENTENCIA DICTADA POR EL JUZGADO SUPERIOR CUARTO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

El 8 de mayo de 2014, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, se declaró incompetente para conocer la demanda interpuesta, previo a lo cual expuso:

Ante este contexto, destaca este Tribunal que de las documentales presentadas, específicamente de las comunicaciones de fecha doce (12) y veinte (20) de marzo de 2014, suscritas por el Ministerio Público y por la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos, así como de la comunicación de fecha cuatro (4) de abril de 2014, suscrita por el Presidente de la quejosa, se infiere que el giro de la actividad económica desplegada por dicha sociedad de comercio se circunscribe a la recepción, almacenaje, empaquetado y distribución de azúcar refinada.

Pues bien, para proceder al establecimiento de la competencia para juzgar en el caso concreto, debe considerarse en primer lugar cuál es la misión y visión de la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (SADA), hoy denunciada como agraviante, quien según lo expresado suspendió los códigos de operación de la hoy quejosa.

Al respecto, esta autoridad administrativa fue creada en la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos, modificada en Gaceta Oficial No.38.419 de fecha 18 de abril de 2006, a tenor de cuyo artículo 9 se le consagra como un ente administrativo desconcentrado, con competencia en materia de administración, operación y explotación de silos, adscrito al Ministerio del Poder Popular con competencia para la administración de silos, hoy Ministerio del Poder Popular para la Alimentación.

Entre sus competencias tenemos la de administrar, operar, explotar, inspeccionar, vigilar, fiscalizar y sancionar el incumplimiento de la normativa en materia de almacenamiento, acondicionamiento y demás actividades conexas desplegadas en los silos, almacenes y depósitos agrícolas, siendo evidente que tal como lo expresa el artículo 1 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas es deber del ente rector en esta materia no solo regular lo relativo al almacenamiento de productos agrícolas, sino adicionalmente ‘(…) fomentará el desarrollo de la producción agropecuaria interna y la seguridad agroalimentaria(…)’, fines estos que se fijan como objeto de la ley.

Así, resulta evidente entonces que en el caso concreto, al tratarse de una discusión sobre la constitucionalidad del procedimiento implementado o no por la aludida Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, para proceder a la suspensión de los códigos que permiten a la sociedad mercantil G.F. C.A., ya identificada, obtener las guías de movilización del azúcar que comercializa, sin lugar a dudas se está ante el ejercicio de una potestad administrativa que tiene injerencia directa sobre aspectos que trastocan la garantía de seguridad agroalimentaria, consagrada en el artículo 305 del texto constitucional.

De allí que no le cabe duda a este Sentenciador, que en el caso concreto la naturaleza de los intereses que al fondo persigue el ente denunciado como agraviado, es agraria, pues su misión y visión trastocan aspectos de esta naturaleza, por lo que la decisión que se dicte en la presente causa deberá considerar los intereses y principios generales que rigen el despliegue de estas particulares potestades administrativas.

En este punto, debe quien decide traer a colación el criterio proferido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia de fecha catorce (14) de diciembre de 2004, exp. N° 04-1483, con ponencia del Magistrado Rafael Rondón Haaz, estableció:

(…omissis…)

De donde con claridad meridiana, se evidencia que aún cuando la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario al establecer la regulación de los entes agrarios limita ésta al Instituto Nacional de Tierras, al hoy Fondo Nacional de Desarrollo A.S. (FONDAS), al Instituto Nacional de Desarrollo Rural (INDER), al Instituto Nacional de Tierras (INTI) y a la Corporación Venezolana Agraria (CVA), dichos entes no son los únicos que tienen la naturaleza de ente agrario, pues esa condición debe entenderse generada en función de la esencia de los bienes jurídicos tutelados por su norma creadora. De allí que, en criterio de quien decide, en el caso concreto la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (SADA), por su naturaleza protectora de aspectos relacionados con la garantía de seguridad agroalimentaria, debe entenderse como un ente agrario, lo que hace aplicables en materia de competencia las disposiciones previstas en los artículos 156 y 157 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario que expresan:

Artículo 156. Son competentes para conocer de los recursos que se intenten contra cualquiera de los actos administrativos agrarios:

1. Los Tribunales Superiores Regionales Agrarios competentes por la ubicación del inmueble, como Tribunales de Primera Instancia.

2. La Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, como Tribunal de Segunda Instancia.

Artículo 157. Las competencias atribuidas de conformidad con el artículo anterior comprenden el conocimiento de todas las acciones que por cualquier causa, sean intentadas con ocasión a la actividad u omisión de los órganos administrativos en materia agraria, incluyendo el régimen de los contratos administrativos, el régimen de las expropiaciones, las demandas patrimoniales y demás acciones con arreglo al derecho común que sean interpuestas contra cualesquiera de los órganos ó los entes agrarios.

En consecuencia, dada la naturaleza agraria del ente denunciado como agraviante y la disposición contenida en el artículo 11 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, que expresa como sede de dicho ente la ciudad de Caracas, este Tribunal en resguardo de la garantía del juez natural declara que la competencia por la materia corresponde a la Jurisdicción Agraria, razón por la cual la declina específicamente su conocimiento al JUZGADO SUPERIOR PRIMERO AGRARIO CON COMPETENCIA EN LOS ESTADOS AMAZONAS, MIRANDA Y VARGAS.

Es por ello, que este Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital se declara incompetente para conocer, tramitar y decidir la acción de a.c. interpuesto y ordena remitir las actuaciones que conforman el presente expediente de forma inmediata al Juzgado Superior Primero Agrario con competencia en los Estados Amazonas, Miranda y Vargas, con sede en la ciudad de Caracas. Y así se decide…

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III

DEL CONFLICTO DE COMPETENCIA

El Juzgado Superior Primero Agrario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas con competencia en los estados Miranda y Vargas, mediante sentencia del 15 de mayo de 2014, declaró su incompetencia funcional, material y territorial para conocer de la acción de a.c. ejercida, y planteó el conflicto negativo de competencia ante la Sala, argumentando lo siguiente:

“Resulta claro, que la competencia es el límite de la jurisdicción, vale decir, llega hasta donde alcanza los poderes del Juez en razón a la materia que se discute, por ello, no duda este sentenciador en afirmar que la competencia en materia agraria tiene en principio, un interés social y humanista, pues se encuentra en un alto grado direccionada a proteger los principios constitucionales relativos a la soberanía y seguridad agroalimentaria.

En tal sentido, y en este mismo orden de ideas, vale decir, a los fines de determinar el régimen competencial aplicable al caso de marras, resulta muy conveniente tener en cuenta la llamada ‘autonomía del Derecho Agrario’ respecto a otras áreas del derecho común, tal y como fue concebida por el maestro I.G.B., considerado por muchos el padre de la escuela clásica del Derecho Agrario, este insigne jurista pregonaba, la existencia y autonomía del Derecho Agrario como un derecho distinto al derecho civil, ello ante la presencia de rasgos específicos que lo particularizan y lo distinguen de las normas que sistematizan al derecho privado; esta tesis clásica de autonomía fue complementada con posterioridad, pero desde una perspectiva distinta por el maestro A.C., conocido como el padre de la escuela moderna del Derecho Agrario, quien planteó la tesis de la autonomía del Derecho Agrario, fundamentada esencialmente desde los denominados ‘institutos’ y la teoría de la ‘agrariedad’, la cual estaba basada en el ciclo biológico, vale decir, se encontraba fundamentada en la concepción cíclica de los procesos naturales biológicos que conforman lo que algunos autores han dado por llamar como la ‘agrogénesis’.

Aconsejaba entonces el gran maestro italiano un cambio de método, pues la autonomía ya no se fundamentaría en la identificación de principios sino en la existencia de institutos propios agrarios; mediante la agrupación de un denominador común de estas instituciones, pues con ello se lograría la autonomía o la especialidad de esta rama del derecho. En ese sentido el maestro CARROZA, impulsó el tema de su autonomía, en la existencia de institutos propios que lo llevaron a definir el Derecho Agrario como el complejo ordenado y sistematizado de los institutos típicos que regulan la materia de la agricultura.

De esta autonomía del Derecho Agrario, reconocida por el Estado venezolano en diversas disposiciones matrices contempladas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y desarrolladas en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, se habla de la especialidad agraria que a su vez se traduce en la concepción del denominado ‘orden público procesal agrario’.

Es así, que la competencia en materia agraria no esta únicamente sujeta al acto del uso del bien o derecho si éste no ésta destinado a la producción de alimentos, sino que también deviene por todos aquellos actos realizados directamente por el hombre orientado al ejercicio permanente de la actividad agrícola, vale decir, el trabajo in situ de las tierras y de sus productos derivados, los cuales pueden ser considerados materias primas de origen agropecuario y forestal, que por su destino propio pueden sufrir un conjunto de procesos de transformación a través de la agroindustria que puede abarcar desde su beneficio hasta una primera agregación de valor, este sistema de agroindustria primario, puede ser considerado como un sistema dinámico que implica la combinación de dos procesos productivos, en primer lugar el agrícola y en segundo lugar el industrial, entendido este último únicamente en su fase primaria, ello con el fin de transformar en una primera etapa, de manera rentable los productos provenientes del campo, cuyo objetivo final será satisfacer el consumo tanto del titular del derecho como el de su familia, generando protección tanto a la actividad como a este proceso de transformación primaria, surgiendo con ello, un principio de preeminencia de la actividad social sobre las demás ramas del derecho común, que busca resguardar el interés social y colectivo en preeminencia a los intereses particulares, o lo que es igual, su interés se encuentra dirigido a proteger esencialmente la ‘producción y actividad primaria de garantía alimentaria’, en la cual pudiesen eventualmente, entre otros, surgir conflictos entre los particulares y la administración con ocasión a esta actividad agraria, tal y como se establece en el procedimiento contencioso especial agrario y/o el procedimiento especial de a.c. llevado en sede constitucional por acciones u omisiones de la administración previsto en la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales este último, y en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario el primero de los nombrados.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa, para determinar su incompetencia material y consecuencialmente la presunta competencia de este Juzgado Superior Primero Agrario para conocer de la presente acción de a.c., el juzgador declinante, se centró en la misión y visión orgánica de la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenajes, y Depósitos Agrícolas (SADA), ente descentralizado administrativo adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Alimentación, quien según lo expresado en el escrito recursivo, suspendió los códigos electrónicos de operación comercial de la quejosa, los cuales resultaban esenciales para la consecución de los actos de comercio inherentes a la venta del rubro de azúcar refinada final.

En tal sentido, a su juicio, al tratarse de una discusión sobre la constitucionalidad de una presunta vía de hecho atribuida a la aludida Superintendecia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (SADA), la cual generó la suspensión de los códigos electrónicos que permiten a la sociedad mercantil G.F. C.A., obtener las guías de movilización y comercialización de azúcar final, vale decir, de azúcar cristalizada, granulada, refinada y empaquetada en presentación comercial de veinte (20) kilogramos, fue a juicio del sentenciador declinante, razón suficiente para concluir que desde el punto de vista del órgano de quien emana la presunta conducta lesiva, quedaba en evidencia el ejercicio de una actuación administrativa que podría trastocar de manera indirecta el principio constitucional de seguridad agroalimentaria, por lo que a su juicio, quedaba clara la naturaleza agraria del caso en concreto, ello, como se advirtió ut supra, por emanar el hecho presuntamente lesivo, de un órgano de naturaleza eminentemente agraria, pues la misión y visión del ente presuntamente agraviante (SADA), reviste claros y determinantes aspectos de agrariedad.

En tal sentido quien decide observa, que en el caso de marras la accionante en amparo manifiesta que se ve limitada en el ejercicio de su actividad económica previsto y sancionado en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela por la suspensión de los códigos electrónicos para movilizar el rubro de azúcar cristalizada, granulada, refinada y empaquetada en presentación comercial de veinte (20) kilogramos, situación esta presuntamente provocada por acción de la Superintendecia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (SADA), situación que a juicio de quien aquí decide, no pertenece necesariamente al fuero especial de atracción del Derecho Agrario, pues el simple hecho que el agravio provenga orgánicamente de actuaciones u omisiones de un órgano descentralizado agrario, como efectivamente entiende este sentenciador a la Superintendecia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (SADA), no significa, que por ese único elemento, vale decir, por ese elemento orgánico, toda actuación u omisión emanada de dicho ente deba ser conocida por la jurisdicción especial agraria, pues como resulta evidente, no toda actuación emanada de un ente especial descentralizado agrario será forzosamente de naturaleza agraria, pues ello dependerá casuísticamente de la relación que se trate, pues si esta relación es de naturaleza delictual serán competentes los órganos de la jurisdicción penal; si lo es de derecho común, será competente la jurisdicción civil ordinaria; si por el contrario el vínculo de esa relación fuese de naturaleza laboral, a tales juzgados corresponderá el conocimiento de la acción constitucional; y si se produjere con ocasión a la prestación de un servicio público, o a la relación existente entre un administrado y la respectiva Administración, corresponderá su sustanciación a la jurisdicción contencioso-administrativa, general o especial, según el caso, por lo que debe concluirse, que a los fines de determinar el régimen competencial aplicable a las acciones constitucionales de amparo donde el presunto agravio corresponda a acciones u omisiones de los entes especiales agrarios descentralizados, será necesario determinar no solo la naturaleza del ente que materializa la conducta denunciada como lesiva a la esfera de derechos constitucionales del recurrente, sino, además de ello, será necesario determinar la naturaleza del bien jurídico constitucional tutelado y protegido en el texto constitucional, vale decir, el bien jurídico declarado como transgredido por el recurrente en el a.c., pues de tales precisiones corresponderá en gran medida, la determinación de los tribunales que se encuentren más acordes por su competencia funcional, material y territorial con los derechos o garantías constitucionales que sean denunciados como conculcados, ello en estricta salvaguarda a las garantías constitucionales al derecho a la defensa, al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y sobre todo, en estricta observancia y salvaguarda a la garantía constitucional al juez natural, todas previstas y consagradas en los artículos 49 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ante esa realidad se vuelve pertinente realizar una mención sobre lo que nuestra máxima garante de la constitucionalidad ha definido con relación a la interposición de Amparos Constitucionales en materia agraria cuando estén gravitando otros derechos que igualmente puedan ser objeto de tutela por órganos jurisdiccionales de diferentes competencias, y al respecto la Sentencia dictada el 09 de diciembre de 2010 por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en el Expediente N° AA50-T-2010-0885 con ponencia de la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, estableció lo siguiente:

(…omissis…)

Ahora bien, del texto jurisprudencial parcialmente trascrito, se deviene que la determinación exacta del régimen competencial aplicable al caso concreto persigue, como máximo deseable, que la acción de a.c. que se intente sea conocido, sustanciado y decidido por el órgano jurisdiccional que contenga la mayor concordancia con los derechos y garantías constitucionales que sean denunciados como violados, ello en virtud de su competencia, idoneidad y en estricta observancia a la garantía constitucional juez natural.

Aunado a lo anterior y continuando con la determinación exacta del régimen competencial aplicable al caso sub induce, nos corresponde determinar con exactitud la naturaleza jurídica de la actividad que corresponde al acopio, almacén y distribución de bienes alimentarios, actividad esta sobre la cual, al presuntamente suspenderse el uso de los precitados códigos electrónicos generaron la presunta lesión constitucional.

En tal sentido resulta pertinente observar lo establecido en el artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que al referirse a la seguridad alimentaria de la población dispuso:

…El Estado promoverá la agricultura sustentable como base estratégica del desarrollo rural integral, y en consecuencia garantizará la seguridad alimentaria de la población; entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor. La seguridad alimentaria se alcanzará desarrollando y privilegiando la producción agropecuaria interna, entendiéndose como tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. La producción de alimentos es de interés nacional y fundamental al desarrollo económico y social de la Nación. A tales fines, el Estado dictará las medidas de orden financiero, comercial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitación de mano de obra y otras que fueran necesarias para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento. Además, promoverá las acciones en el marco de la economía nacional e internacional para compensar las desventajas propias de la actividad agrícola…(omissis)…

Por su parte el artículo 259 del texto fundamental le atribuye a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa las siguientes competencias, a saber:

La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.” (Cursivas, negritas y subrayado añadido).

Así las cosas, es importante traer a colación, lo dispuesto en el fallo emanado de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo de fecha 22 de febrero de 2011, expediente AP42-N-2010, sentencia Nº 2011-0249, en el cual, y entre otras consideraciones de interés, dejó sentado que los asuntos derivados de comercialización de alimentos se corresponde con la noción constitucional de servicio público, al señalar:

(…omissis…)

Así pues, coincide este sentenciador con el criterio adoptado parcialmente citado, pues entiende que las actividades de acopio, almacén y principalmente de distribución de rubros alimentarios terminados, muy especialmente de aquellos catalogados como de “primera necesidad” pertenecientes a la “cesta básica” establecida por el Banco Central de Venezuela, se configuran como verdaderos servicios públicos, por cuanto tales actividades, se encuentran dirigidas a satisfacer directa e indirectamente las necesidades alimenticias de una colectividad indeterminada, razón por la cual el interés general que les caracteriza obliga al Estado a garantizar la seguridad alimentaria de esa población, facultándolo consecuencialmente, para tomar las medidas necesarias para alcanzar niveles óptimos de abastecimiento en todo el territorio nacional, verificándose de esa manera, todos los elementos que configuran al servicio público, vale decir, la naturaleza y trascendencia de las necesidades colectivas alimentarias que satisface; la regularidad y periodicidad en la prestación del servicio de acceso a los alimentos en cantidades y calidades suficientes; la dirección directa e inmediata a satisfacer una necesidad prioritaria del público y la prestación del servicio ejecutada sin distinción de sectores poblacionales.

Es por ello, que este sentenciador, en virtud de entender que al señalar la quejosa que el bien jurídico constitucional violentado por la presunta agraviada, es precisamente el aludido a la libertad económica y de empresas (artículo 112 constitucional) y a la imposibilidad de ejecutar actos de comercio a través de los códigos electrónicos bajo el control de la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (SADA) sobre el rubro de azúcar terminada, vale decir, actos de comercio referidos al almacenamiento, transporte y comercialización del rubro de azúcar cristalizada, granulada, refinada y empaquetada en presentación comercial de veinte (20) kilogramos, la misma, vale decir, la acción de a.c. pretendida, no puede entenderse dentro del marco competencial del fuero especial agrario, pues como se preciso in extenso, tal pretensión, por su naturaleza y objeto, se suscitó en el marco de la prestación del transporte y comercialización de alimentos procesados y terminados (noción de servicio público), donde no se encuentra en juego la actividad de producción primaria de alimentos, sino por ante la jurisdicción contenciosa administrativa ordinaria, desechando consecuencialmente este sentenciador, el criterio orgánico señalado por el juzgador contencioso administrativo declinante, vale decir, aquel referido a que el simple hecho que el agravio provenga orgánicamente de actuaciones u omisiones de un órgano descentralizado agrario, como efectivamente se reputa a la Superintendecia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (SADA), resulta razón suficiente para abstraer del conocimiento competencial del juzgado natural contencioso administrativo, sobre el cual recae la responsabilidad y competencia del conocimiento de controversias que se susciten en torno al tratamiento de los servicios públicos, la competencia y discernimiento de la acción de amparo propuesta.

En consecuencia, y en virtud a los razonamientos constitucionales, legales, doctrinales y jurisprudenciales expuestos, es por [lo] que este Juzgado Superior Primero Agrario declara su incompetencia funcional, material y territorial para conocer de la acción de a.c. interpuesto por el abogado C.M.D.E., venezolano, mayor de edad, titular de la cédula Nº 13.880.740, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 90.037, actuando en su carácter de apoderado judicial de la empresa ‘GOMEZ FLORES C.A.’, sociedad mercantil inscrita por ante el Registro Mercantil de Puerto Ordaz, inserto bajo el Nº 16, Tomo 59-A, de fecha 21 de mayo del año 2012, domiciliada en la Avenida Transversal ‘C’, Manzana 11, número 2, Zona Industrial UD-321. Puerto Ordaz. Estado Bolívar, contra la suspensión de código electrónico de venta Nº 99574, presuntamente materializada por la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (SADA), originalmente interpuesto por ante el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 29 de abril de 2.014, declinado en su competencia, a favor de este Juzgado Superior Primero Agrario, según sentencia interlocutoria dictada en fecha 08 de mayo de 2014 por dicho juzgado, por lo que, consecuencialmente queda generado de hecho y de derecho el presente conflicto negativo de conocer, el cual deberá, de manera oficiosa, ser elevado al conocimiento de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, por no existir superior común entre el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y este Juzgado Superior Primero Agrario, ambos declarados incompetentes para conocer de la acción incoada, tal y como efectivamente se hará en la parte dispositiva del presente fallo. Y así se decide.”.

IV

COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala Constitucional determinar su competencia para conocer el conflicto negativo de competencia planteado entre el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y el Juzgado Superior Primero Agrario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas con competencia en los Estados Miranda y Vargas, con ocasión de la acción de a.c. ejercida por la sociedad mercantil G.F., C.A., contra la actuación efectuada por la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenajes y Depósitos Agrícolas (SADA).

A tal efecto, el artículo 12 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales establece que los conflictos sobre competencia que se susciten en materia de amparo entre Tribunales de Primera Instancia serán decididos por el Superior respectivo; sin embargo, no prevé dicha normativa la competencia del órgano jurisdiccional llamado a conocer cuando se suscite un conflicto de competencia negativo en materia de amparo, en el que no exista un juzgado jerárquicamente superior y común a los juzgados que plantearon el conflicto, como ocurre en el caso de autos.

Por su parte, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 266, cardinal 7, establece:

Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:

(omissis)

7. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal común a ellos en el orden jerárquico

.

Igualmente, el artículo 31, cardinal 4, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece:

Son competencias comunes de cada Sala del Tribunal Supremo de Justicia:

(omissis)

4. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico

.

Asimismo, esta Sala en sentencia n.° 1062 del 13 de junio de 2001 (caso: “Alexander Ulacio Díaz”), estableció que:

…esta Sala observa que, aunque el artículo 12 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, no prevé el supuesto concreto de conflicto de competencia en materia de a.c. que se presente entre Juzgados de Primera Instancia y Superiores, considera que, en aplicación de la regla general contenida en el Código de Procedimiento Civil, y en atención a lo dispuesto en el artículo 266, numeral 7 de la Constitución, debe entenderse que el Tribunal Supremo de Justicia será el competente para conocer de aquellos conflictos de competencia planteados entre los Juzgados de Primera Instancia y Superiores, por lo que esta Sala, en atención a la materia de la cual conoce, resulta competente para decidir el conflicto negativo de competencia planteado, así como otros que eventualmente puedan suscitarse en materia de a.c.…

(vid. sentencias n.° 2311 del 29 de septiembre de 2004, n.° 1092 del 19 de mayo de 2006 y n.° 350 del 7 de marzo de 2008, entre otras).

Por tanto, habiéndose planteado el conflicto de competencia entre el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y el Juzgado Superior Primero Agrario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas con competencia en los Estados Miranda y Vargas; y no existiendo un tribunal superior común a ambos, esta Sala, en atención a las disposiciones antes señaladas y congruente con su propia jurisprudencia, se declara competente para conocer y decidir el presente conflicto negativo de competencia. Así se declara.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Precisado lo anterior y asumida la competencia para conocer el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y el Juzgado Superior Primero Agrario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas con competencia en los estados Miranda y Vargas, con ocasión de la acción de a.c. ejercida por la sociedad mercantil G.F., C.A., contra la actuación efectuada por la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenajes y Depósitos Agrícolas (SADA), esta Sala observa lo siguiente:

El Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, fundó su declinatoria de competencia en las siguientes razones:

…en criterio de quien decide, en el caso concreto la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (SADA), por su naturaleza protectora de aspectos relacionados con la garantía de seguridad agroalimentaria, debe entenderse como un ente agrario, lo que hace aplicables en materia de competencia las disposiciones previstas en los artículos 156 y 157 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (…) En consecuencia, dada la naturaleza agraria del ente denunciado como agraviante y la disposición contenida en el artículo 11 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, que expresa como sede de dicho ente la ciudad de Caracas, este Tribunal en resguardo de la garantía del juez natural declara que la competencia por la materia corresponde a la Jurisdicción Agraria…

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Por su parte, el Juzgado Superior Primero Agrario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas con competencia en los estados Miranda y Vargas, basó su declinatoria en los siguientes fundamentos:

…en virtud de entender que al señalar la quejosa que el bien jurídico constitucional violentado por la presunta agraviada, es precisamente el aludido a la libertad económica y de empresas (artículo 112 constitucional) y a la imposibilidad de ejecutar actos de comercio a través de los códigos electrónicos bajo el control de la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (SADA) sobre el rubro de azúcar terminada, vale decir, actos de comercio referidos al almacenamiento, transporte y comercialización del rubro de azúcar cristalizada, granulada, refinada y empaquetada en presentación comercial de veinte (20) kilogramos, la misma, vale decir, la acción de a.c. pretendida, no puede entenderse dentro del marco competencial del fuero especial agrario, pues como se preciso in extenso, tal pretensión, por su naturaleza y objeto, se suscitó en el marco de la prestación del transporte y comercialización de alimentos procesados y terminados (noción de servicio público), donde no se encuentra en juego la actividad de producción primaria de alimentos, sino por ante la jurisdicción contenciosa administrativa ordinaria…

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Ahora bien, la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, en su artículo 7, determina cuál es el tribunal competente para conocer de las acciones de a.c., al ser del siguiente tenor:

Artículo 7: Son competentes para conocer de la acción de amparo, los Tribunales de Primera Instancia que lo sean en la materia afín con la naturaleza del derecho o de la garantía constitucionales violados o amenazados de violación, en la jurisdicción correspondiente al lugar donde ocurrieren el hecho, acto u omisión que motivaren la solicitud de amparo.

En caso de duda, se observarán, en lo pertinente, las normas sobre competencia en razón de la materia.

Si un Juez se considerare incompetente, remitirá las actuaciones inmediatamente al que tenga competencia.

Del amparo de la libertad y seguridad personales conocerán los Tribunales de Primera Instancia en lo Penal, conforme al procedimiento establecido en esta Ley

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A.e.c.d. la norma transcrita, se desprende que en la misma se establece un criterio -de forma general- atributivo de competencia en amparo en razón de (i) el grado de la jurisdicción (Tribunal de Primera Instancia), (ii) la materia (afín con la naturaleza del derecho o la garantía constitucional violados o amenazados), y (iii) el territorio (el lugar donde hubiere ocurrido el acto, actuación u omisión inconstitucional).

Para dilucidar la afinidad de la naturaleza del derecho violado o amenazado de violación, la Sala ha reseñado en fallos anteriores -vid. Sentencia Nº 1.159/2001- que el Juzgador ha de revisar la particular esfera en la cual la misma se generó o pudiera producirse; revisar, pues, la situación jurídica que ostenta el presunto agraviado frente al agente lesivo, entendiendo por situación jurídica el «estado fáctico que surge del derecho subjetivo, [y] que se verá desmejorado por la transgresión constitucional de los derechos y garantías de quien en él se encuentra» -vid. Sentencia n.º 1.555/2000-. Así, si tal relación tiene una naturaleza delictual, serán competentes los órganos de la jurisdicción penal; si lo es de derecho común, corresponderá a los tribunales civiles la resolución del conflicto. Si el vínculo, en cambio, fuese dado con ocasión de una relación laboral, a tales juzgados corresponderá el conocimiento de esta acción constitucional; o si se produjere con ocasión de la relación existente entre un administrado y la respectiva Administración, corresponderá su sustanciación a la jurisdicción contencioso-administrativa, general o especial, según el caso; etcétera.

Del análisis del mencionado artículo se impone colocar en relación de afinidad o proximidad dos elementos: la materia de competencia del tribunal, especial u ordinaria, y, la naturaleza del derecho o de la garantía constitucional violada o amenazada de violación; en otras palabras, se trata de atribuirle la competencia de las acciones de amparo a los Tribunales que se encuentren más familiarizados por su competencia con los derechos o garantías constitucionales que sean denunciados -vid. Sentencia de esta Sala n.° 2.583 del 12 de noviembre de 2004-.

En el presente caso, el hecho presuntamente lesivo se deriva de la supuesta actuación efectuada por la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenajes y Depósitos Agrícolas (SADA), quien suspendió los códigos electrónicos de operación comercial que permiten obtener las guías de movilización y comercialización de azúcar final, los cuales resultaban esenciales para la consecución de los actos de comercio inherentes a la venta del rubro de azúcar refinada, por lo que la actividad en la cual se desarrolla el presunto hecho que atenta contra los derechos y garantías constitucionales abarca la garantía a la seguridad agroalimentaria, consagrada en el artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En tal virtud, la presunta situación lesiva de los derechos constitucionales no devino con ocasión a la producción, cosecha o comercialización de la producción primaria agraria (ejemplo: caña de azúcar) sino en el ámbito de la comercialización de productos agroindustrialmente procesados y químicamente manipulados como resulta, -en el caso de marras- la azúcar blanca refinada, y de la relación de la agroindustria con empresas que resultan intermediarias con el consumidor final.

De allí la importancia de tomar en consideración, que si bien es cierto nos encontramos frente a la actuación material presuntamente lesiva de un ente de naturaleza agraria, como lo es la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenajes y Depósitos Agrícolas (SADA), ente adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Alimentación, ello, en principio, no determina per se la competencia por la materia de los tribunales agrarios para el conocimiento, tramitación y resolución de la presente acción de a.c..

En tal virtud, las relaciones jurídicas controvertidas en la relación existente entre un administrado y la respectiva Administración, y en el presente caso asociadas a temas de comercialización de alimentos de origen vegetal procesados, fueron instituidos por el legislador en la parte in fine del artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y la competencia para la anulación de los actos administrativos según el texto constitucional, competen a los órganos que conforman la jurisdicción contencioso administrativa.

Garantizar los principios de Seguridad y Soberanía Alimentaría, bajo una visión integral, no resulta exclusivo de los tribunales que conforman la competencia agraria, de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, o de la Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Alimentaria, entre otras; sino de todas las dependencias y entidades que conforman la Administración Pública, lo que permite adoptar, dentro de los márgenes y competencias previstos por las leyes (principio de legalidad), las medidas correctivas que considera convenientes en salvaguarda del interés general.

En efecto, esta Sala Constitucional, mediante sentencia n.° 262 del 16 de marzo de 2005 caso: “Valle plateado”, estableció que necesariamente, los órganos de la administración agraria, eventualmente pueden mediante sus acciones u omisiones afectar “relaciones fácticas de sustrato agrario”. Por lo que el caso contrario, sería el de autos.

En este mismo orden de ideas, es importante traer a colación la sentencia n.° 1265 del 9 de diciembre de 2010 caso: “Procesadora y Empacadora de Frutas Nirgua”, (Conflicto de Competencia) donde esta Sala declaró competente al Juzgado Segundo de Primera Instancia Agraria de los Municipios A.B., J.A.P., Nirgua, Bruzual, Urachiche y Peña de la Circunscripción Judicial del Estado Yaracuy, al estar en presencia de una planta que si bien es cierto procesaba jugos y leche, también era enfriadora de leche y almacenadora de naranja de los productores de la localidad.

Así pues, sólo si los derechos constitucionales que se dicen vulnerados caben plenamente en la relación existente entre un administrado y la respectiva Administración, el conocimiento de la acción de amparo corresponderá a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, marcando así una notable diferencia con la competencia para el conocimiento de conflictos en la comercialización de productos agrarios primarios y perecederos no transformados por la agroindustria, cuya competencia efectivamente resultaría agraria, por lo que no se debe observar la competencia en materia agraria, estrictamente de manera orgánica, (es decir, delimitada por el ente agrario), ya que se debe analizar el caso en concreto (si estamos en presencia de productos primarios, o por el contrario de productos procesados para comercializar) razón por la cual, se deben determinar estos elementos para delimitar la competencia en la situación fáctica presentada.

Al respecto, observa esta Sala que con respecto a la distribución competencial en a.c. contra actos administrativos, esta Sala, en sentencia n.° 1700 del 7 de agosto de 2007, (caso: “Carla Mariela Colmenares Ereú”), estableció como criterio vinculante, lo siguiente:

…Por ende, esta Sala determina que el criterio residual no regirá en materia de amparo, por lo que en aquellos supuestos donde el contencioso administrativo general le asigne la competencia a las Cortes para el control de los actos, ese criterio no será aplicable para las acciones de amparo autónomo, aplicándose, en razón del acceso a la justicia, la competencia de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo con competencia territorial donde se ubique el ente descentralizado funcionalmente (Vg. Universidades Nacionales) o se encuentre la dependencia desconcentrada de la Administración Central, que, por su jerarquía, no conozca esta Sala Constitucional.

En igual sentido, y para armonizar criterio, lo mismo ocurrirá si el amparo autónomo se interpone contra un ente u órgano de estas características que, con su actividad o inactividad, haya generado una lesión que haya acontecido en la ciudad de Caracas: en este caso la competencia recaerá en los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.

Por último, en caso de apelación, la competencia en este supuesto sí corresponderá a las Cortes, quienes decidirán en segunda y última instancia en materia de amparo…

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Conforme al criterio citado, esta Sala determinó que aquellos entes u órganos que se encuentren descentralizados territorial o funcionalmente, o comprendan dependencias desconcentradas de la Administración Central, quedan sometidos, en virtud del régimen de competencias determinados en la referida sentencia n.° 1.700 del 7 de agosto de 2007, al control de los Juzgados Superiores Civiles y Contencioso Administrativos de la Región en que se encuentre el ente, órgano o dependencia administrativa; sin embargo, con ocasión a la reinterpretación a que fue sometido dicho precedente en la sentencia n.° 1.659 del 1° de diciembre de 2009, se señaló que en los casos en que esté “…atribuida la competencia por ley para conocer de los recursos de nulidad contra los actos administrativos, la competencia para conocer de los amparos constitucionales, le corresponden a dichos órganos jurisdiccionales…”.

De ello resulta pues, que esta Sala Constitucional de conformidad con lo señalado en el precedente recaído en la sentencia n.° 1.700 del 7 de agosto de 2007, (caso: “Carla Mariela Colmenares Ereú”) en concordancia con la citada sentencia n.° 1.659 del 1° de diciembre de 2009, advierte que la presente acción fue interpuesta contra un ente descentralizado funcionalmente con forma de derecho público de la Administración Pública Nacional, respecto del cual el ordenamiento jurídico estatutario vigente, no establece un régimen jurisdiccional especial para el conocimiento de las acciones de amparo en su contra, por lo que declara que el tribunal competente para conocer de la acción de a.c. interpuesta por la sociedad mercantil G.F., C.A., contra la actuación efectuada por la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenajes y Depósitos Agrícolas (SADA), quien suspendió los códigos electrónicos de operación comercial que permiten obtener las guías de movilización y comercialización de azúcar final, los cuales resultaban esenciales para la consecución de los actos de comercio inherentes a la venta del rubro de azúcar refinada, es el Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, al cual deberá remitirse el original del expediente. Así se declara.

VI

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, se declara:

1.- COMPETENTE para conocer del conflicto negativo de competencia planteado entre el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y el Juzgado Superior Primero Agrario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas con competencia en los Estados Miranda y Vargas.

2. Se DECLARA COMPETENTE al Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, para conocer de la acción de a.c. interpuesta por la sociedad mercantil G.F., C.A., representada por el abogado C.M.D.E., contra la actuación efectuada por la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenajes y Depósitos Agrícolas (SADA).

3. Se ORDENA remitir el expediente de la presente causa al Juzgado Superior Distribuidor en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.

Publíquese y regístrese. Remítase copia certificada del presente fallo al Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, y al Juzgado Superior Primero Agrario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas con competencia en los Estados Miranda y Vargas. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 07 días del mes de octubre de dos mil catorce (2014). Años: 204º de la Independencia y 155º de la Federación.

La Presidenta,

G.M.G.A.

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

L.E.M.L.

M.T. DUGARTE PADRÓN

…/

…/

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

J.J.M. JOVER

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

GMGA. Expediente n.° 14-0494