Sentencia nº 3470 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 11 de Diciembre de 2003

Fecha de Resolución11 de Diciembre de 2003
EmisorSala Constitucional
PonenteJosé M. Delgado Ocando
ProcedimientoRecurso de Nulidad

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.M.D.O.

El 14 de mayo de 2003, el abogado E.L.F.V., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 12.792, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano E.M.C., venezolano y titular de la cédula de identidad n° 3.953.055, en su condición de GOBERNADOR DEL ESTADO GUÁRICO, interpuso ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia recurso de nulidad por motivos de inconstitucionalidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada contra la LEY DE DESCENTRALIZACIÓN Y TRANSFERENCIA DE RECURSOS A LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO GUÁRICO, sancionada por la Asamblea Legislativa de la referida entidad federal y publicada en la Gaceta Oficial del Estado Guárico n° 56, Extraordinaria, del 9 de septiembre de 1996, ello con base en los artículos 336.2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

Por auto del 21 de mayo de 2003, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional admitió el recurso de nulidad interpuesto y, a fin de proveer acerca de la solicitud de tutela cautelar formulada, según lo establecido en las sentencias de esta Sala números 88/2000, del 14.03, 2873/2002, 20.11 y 3185/2002, del 11.12, acordó abrir cuaderno separado en la presente causa y remitir el expediente a la Sala para que fuera dictada la decisión respecto de tal pedimento.

El 27 de mayo de 2003 se recibió en Sala el cuaderno separado, a fin del pronunciamiento sobre la medida cautelar requerida. En la misma oportunidad se designó ponente al Magistrado doctor J.M.D.O., quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

I DE LA COMPETENCIA

Estima esta Sala que, vista la materia objeto de discusión en la presente causa (régimen legal de la descentralización del Estado Guárico en relación con los Municipios que existen en dicha entidad federal), es necesario analizar los elementos que dieron lugar a la declaración de competencia contenida en el auto de admisión dictado por el Juzgado de Sustanciación el 21 de mayo del presente año; respecto de ello observa que el acto estatal contra el cual se dirige el presente recurso de nulidad por motivos de inconstitucionalidad es la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, es decir, contra un instrumento normativo con rango y fuerza de ley en el nivel político-territorial estadal.

En tal sentido, el artículo 336.2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela atribuye a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia la potestad de “Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella”, con el objeto de garantizar la supremacía de la N.C. en los ordenamientos jurídicos estadales y municipales, en los términos del artículo 7 eiusdem.

Por lo tanto, el control de constitucionalidad del acto cuestionado corresponde a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Así se declara.

II MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

  1. En el caso bajo examen, el abogado E.L.F.V., actuando en su carácter de apoderado judicial del Gobernador del Estado Guárico, ha solicitado la declaratoria de nulidad absoluta de la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Guárico n° 56, Extraordinaria, del 9 de septiembre de 1996, por considerar que dicha ley es contraria en su totalidad a diferentes disposiciones constitucionales que contienen los principios del régimen de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional al Poder Estadal.

    En concreto, el recurrente formuló las denuncias siguientes: a) que la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, mediante una técnica “paraconstitucional” creó un procedimiento para transferir a los Municipios competencias que la Constitución y las leyes atribuyen al Estado Guárico lo cual creó una situación de anarquía normativa en lo referido a los recursos destinados a financiar los servicios transferidos que se limitaban a la “construcción de obras”; b) que en la Ley impugnada se establece que el Estado Guárico debe transferir a los Municipios el veinte por ciento (20%) del monto que le corresponda por concepto de situado constitucional, lo cual es un monto adicional al veinte por ciento (20%) que les corresponde a cada uno según lo establecido en el artículo 14 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público; c) que el contenido de la Ley recurrida desborda lo previsto en la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público dictada con base en el artículo 137 de la Constitución de 1961, pues en ésta se limitó el proceso de descentralización de la República a los Estados sin incluir a los Municipios; d) que la normativa es en su totalidad contraria a lo establecido en el artículo 157 de la Constitución de 1999 ya que la única finalidad de la misma es transferir recursos del Estado Guárico a los Municipios sin hacer referencia a la transferencia de competencias o de servicios; e) que la previsión en la Constitución de 1999 de la descentralización de los Estados a los Municipios no elimina la inconstitucionalidad de la ley estadal cuestionada, ya que la norma contenida en el artículo 165 constitucional consagra el principio de la relación de causalidad entre la competencia o el servicio transferido y los recursos transferidos su financiamiento, que precisamente es el que resulta vulnerado por la Ley cuestionada; f) que la antigua Asamblea Legislativa invadió competencias de la reserva nacional al extender la descentralización de los Estados a los Municipios aun cuando la Ley nacional la limitó de la República a los Estados; g) que la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico es también inconstitucional en la medida que pretende transferir a los Municipios competencias que son exclusivas de los Estados según la Constitución de 1961 y la Constitución de 1999; h) que el articulado de la Ley recurrida contraría lo dispuesto por el artículo 165 de la Constitución de 1999 pues aquél contempla la transferencia de competencias exclusivas del Estado Guárico mientras la norma constitucional sólo

    contempla la transferencia de servicios en las áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder Público; i) que la Ley impugnada, por medio de una remisión expresa al artículo 4 Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, procura transferir a los Municipios aquellas competencias que la República haya transferido al Estado Guárico en fraude a los artículos 157 y 165 constitucionales; j) que para transferir competencias o servicios concurrentes de los Estados a los Municipios es necesario que se dicte una ley nacional, por lo que la normativa impugnada también invade por esta razón la reserva nacional; y k) que la sustracción que habilita la ley cuestionada del cuarenta por ciento (40%) de los recursos propios del Estado Guárico constituye una violación del artículo 167 y la Disposición Transitoria Décima de la Constitución de 1999.

    Las normas de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que supuestamente estarían siendo contrariadas por la Ley estadal recurrida disponen lo siguiente: a) que la Asamblea Nacional, por mayoría de sus integrantes, podrá atribuir a los Municipios o a los Estados determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización (artículo 157); b) que los Estados descentralizarán y transferirán a los Municipios los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad de prestar, así como la administración de los respectivos recursos, dentro de las áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder Público, y que dichos mecanismos de transferencia estarán regulados por el ordenamiento jurídico estadal (artículo 165, único aparte); c) que son ingresos de los Estados los recursos que les correspondan por concepto de situado constitucional, el cual es una partida equivalente a un máximo del veinte por ciento del total de los ingresos ordinarios estimados anualmente por el Fisco Nacional, la cual se distribuirá entre los Estados y el Distrito Capital (en la forma siguiente: un treinta por ciento de dicho porcentaje por partes iguales, y el setenta por ciento restante en proporción a la población de cada una de dichas entidades), que en cada ejercicio fiscal, los Estados destinarán a la inversión un mínimo del cincuenta por ciento (50%) del monto que les corresponda por concepto de situado, mientras que a los Municipios de cada Estado les corresponderá, en cada ejercicio fiscal, una participación no menor del veinte por ciento (20%) del situado constitucional y de los demás ingresos ordinarios del respectivo Estado (artículo 167.4).

    En relación con la petición cautelar formulada, consistente en la suspensión de los efectos de la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, con fundamento en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, el recurrente alegó que la vigencia de la Ley estadal mencionada ha generado conflictos entre la Gobernación del Estado Guárico y los (4) cuatro Concejos Municipales de dicha entidad federal; asimismo señaló que tal situación condujo a que las autoridades municipales interpusieran recursos ante los órganos judiciales que podrían resultar procedentes de mantener su vigencia la normativa impugnada; por ello solicitó la suspensión cautelar de la misma, con fundamento en la sentencia n° 1911/2002, del 13.08 de esta Sala, por considerar que el fumus boni iuris deriva de las denuncias de inconstitucionalidad que han sido esgrimidas, que el periculum in mora resulta de la imposibilidad de reparar los perjuicios que pueda sufrir la hacienda pública del Estado Guárico si se produce la transferencia de recursos a los Municipios en la forma prevista en la ley, pues una vez realizada la misma no será posible recuperarlos y que es posible, mientras se decide el presente recurso, que los Municipios causen daños patrimoniales al Estado Guárico si resultan favorecidos por un mandamiento de transferencia de servicios en los fallos que habrán de dictarse en los juicios iniciados contra el Estado Guárico por las autoridades municipales.

  2. Entra la Sala a proveer respecto de la petición cautelar de suspensión de efectos de la Ley estadal impugnada, planteada con base en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, aplicables al juicio de nulidad de actos legislativos de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, respecto de lo cual estima necesario advertir, como en forma reiterada lo ha hecho en su jurisprudencia (ver sentencia n° 2542/2003, del 17.09), que más allá del análisis de la presunción de buen derecho, del peligro en la demora o del peligro de los daños que puede producir la ejecución de la norma impugnada al recurrente, es necesario ponderar en cada caso los intereses colectivos que podrían resultar afectados por la suspensión temporal de la norma cuya nulidad es demandada, pues tal examen, previo a acordar o negar una solicitud cautelar innominada, es relevante no sólo para asegurar la idoneidad y proporcionalidad de la protección decretada, sino también para evitar daños o perjuicios al interés colectivo o al eficiente y eficaz desempeño de los órganos o entes administrativos encargados de prestar servicios públicos.

    Al hilo de dicho razonamiento, luego de ponderar los intereses en conflicto en el caso que se examina (de un lado, el mantenimiento de los recursos necesarios por parte del Estado Guárico para el ejercicio de las competencias y la prestación de los servicios públicos que la Constitución y las leyes le atribuyen a través de la suspensión provisional de la ley impugnada; y por otro, el interés de los Municipios que existen en la referida entidad federal en que se transfieran los recursos que la Ley recurrida traslada del Estado Guárico a dichos Municipios para la prestación de servicios), esta Sala considera que, de ser declarada la suspensión temporal de la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, se podrían generar descalabros en las finanzas públicas y en el eficiente funcionamiento de la Administración de los Municipios que existen en la mencionada entidad federal, ya que, vista la fecha en que fue publicada en Gaceta Oficial del Estado Guárico la ley estadal impugnada (9 de septiembre de 1996), es posible que, en ejecución de aquella, el Estado Guárico haya transferido a dichos Municipios servicios o competencias que originalmente tenía atribuidos, así como los recursos necesarios para su prestación o ejercicio efectivo, caso en el cual la suspensión de la ley recurrida, al comportar la suspensión de la entrega de dichos recursos, sí podría generar impedimentos o perjuicios a la prestación o ejercicio de tales atribuciones por parte de los Municipios.

    En virtud del razonamiento precedente, esta Sala, en ejercicio de su prudente arbitrio, declara que no ha lugar la petición de medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por el apoderado judicial del Gobernador del Estado Guárico respecto de la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico. Así se decide.

    III

    DECISIÓN

    Por las razones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara que NO HA LUGAR a la petición de medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por el apoderado judicial del Gobernador del Estado Guárico respecto de la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico.

    Publíquese y regístrese la presente decisión en el cuaderno separado del expediente n° 03-1236. Remítanse el mismo al Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional para que continúe la sustanciación del procedimiento principal.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 11 días del mes de diciembre dos mil tres. Años: 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

    El Presidente,

    IVÁN RINCÓN URDANETA

    El Vicepresidente,

    JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

    Los Magistrados,

    A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO Ponente

    P.R. RONDÓN HAAZ

    El Secretario,

    J.L. REQUENA CABELLO

    JMDO/ns

    Exp. n° 03-1236.

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