Sentencia nº 01915 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 28 de Noviembre de 2007

Los apoderados judiciales de la parte accionante indicaron en su escrito, que fue publicado en la Gaceta Oficial N° 37.624 de fecha 4 de febrero de 2003, el Decreto N° 2.292 emanado del ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, en el cual se establecen entre otras, las siguientes disposiciones:

...a) Ordena que la República, Institutos Autónomos, organismos públicos en los cuales los entes mencionados anteriormente tengan una participación accionaria superior al 50% y Fundaciones del Estado (léase República) deberán enajenar al Instituto Nacional de Tierras (INTI) los terrenos -de su propiedad- que no les sean necesarios para el cumplimiento de sus fines y que tuvieren vocación agraria (Artículo 1°, encabezamiento). b) Tales tierras, enajenadas a favor del INTI y las de este órgano administrativo agrario serán colocadas en posesión de comunidades campesinas organizadas (Artículo 1°, primer aparte). c) El Instituto Nacional de Tierras emitirá las Cartas Agrarias, que acreditarán las tierras públicas que serán colocadas en posesión de las comunidades campesinas organizadas (Artículo 1°, in fine). d) Los entes públicos afectados por el Decreto deberán realizar un Inventario de tierras con vocación agrarias (sic). El lapso para ellos es de 30 días continuos, los cuales vencieron el 6 de marzo del corriente año (Artículo 2°). e) Vencido el lapso anterior la Comisión para la Enajenación de Bienes del Sector Público no Afectos a las Industrias Básicas, deberá informar sobre el contenido del inventario general en un lapso no mayor de 10 días continuos, los cuales vencieron el 17 de marzo del corriente año (Artículo 3°). f) El Decreto señala de manera especial que la enajenación y ocupación de las tierras sólo procederá sobre tierras agrarias incultas. (Artículo 4°) g) El Instituto Nacional de Tierras permitirá la ocupación de tales terrenos mientras se realizan los trámites para la adjudicación permanente a que se refiere la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (Artículo 5°, in fine) h) Se señala en forma expresa, que ninguna persona o autoridad podrá ejecutar actos que conlleven al desalojo de los beneficiarios de las Cartas Agrarias, que en caso de contravención a esta norma el beneficiario podrá recurrir al INTI en protección del derecho de permanencia previsto en el artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. (Artículo 9°) i) El Ministerio de Agricultura y Tierra es el encargado de hacer cumplir la ejecución del Decreto (Artículo 10°)...

. (negrillas del escrito).

Asimismo, en relación al otro acto impugnado (la Resolución N° 177 emanada del Presidente del Instituto Nacional de Tierras en fecha 11 de febrero de 2003, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.629), indicaron que dicho instrumento jurídico establece lo siguiente:

...a) Autoriza la ocupación de tierras públicas con vocación agrícola por parte de grupos campesinos -organizados o no- mediante el otorgamiento de las Cartas Agrarias, mientras se tramitan las adjudicaciones ‘provisionales’ previstas en la ley especial agraria (Artículo 1°). b) Señala las tierras públicas que pueden ser objeto de ocupación según el Decreto 2.292 (Artículo 2°). C) Especifica que las Cartas Agrarias, pueden ser otorgadas a ‘venezolanos organizados o no en agrupaciones campesinas (Artículo 3°) d) Señala los efectos jurídicos del otorgamiento de la Carta Agraria (...) e) Se señala, en forma expresa, que ninguna persona o autoridad podrá ejecutar actos que conlleven al desalojo de los beneficiarios de las Cartas Agrarias ni de impedirle ocupar el lote certificado en la carta agraria, que en caso de contravención a esta norma el beneficiario podrá solicitar la protección del derecho de permanencia previsto en el artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. (Artículo 7°)...

.(negrillas del escrito).

En fecha 7 de mayo de 2003, los apoderados judiciales de las accionantes interpusieron ante la Sala Constitucional recurso de nulidad, contra los referidos actos administrativos.

Por auto de fecha 17 de junio de 2003, la Sala Constitucional de este M.T., se declaró incompetente para conocer la causa, declinando la competencia en esta Sala, la cual mediante sentencia N° 01318 de fecha 27 de agosto de 2003, visto que el recurso de nulidad se había interpuesto contra dos actos de efectos generales (dictados por órganos distintos), aceptó la competencia que le fuera declinada en base a la siguiente fundamentación:

...el tribunal competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto por los recurrentes, contra el acto administrativo de efectos generales, dictado por la Presidencia del Instituto Nacional de Tierras, contenido en la Resolución Nº 177, sería el Tribunal Superior Agrario respectivo, no obstante la Sala ha reiterado la máxima jurisprudencia según la cual lo accesorio sigue la suerte de lo principal y siendo que en el presente caso, se ha interpuesto el recurso de nulidad contra los citados actos de efectos generales, emanados de órganos distintos, observa la Sala que el segundo, es decir, el acto emanado de la Presidencia del Instituto Nacional de Tierras, fue dictado con ocasión del Decreto Presidencial Nº 2.292 y por esta razón, el pronunciamiento que haga este M.T. acerca de la nulidad de este último, implica también la declaratoria de nulidad de la Resolución Nº 177, razón por la cual, atendiendo al criterio antes expuestos la Sala se declara competente para conocer del presente recurso de nulidad interpuesto...

. (negrillas de esta sentencia).

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

Denunció la parte accionante que los actos administrativos impugnados adolecen de los vicios de usurpación de funciones e incompetencia manifiesta, violación al principio constitucional de la separación de funciones de las ramas del Poder Público y de los derechos al debido proceso y a la defensa.

En relación al vicio de usurpación de funciones, indicó que el Presidente de la República incurre en el denunciado vicio, al ordenar al Instituto Nacional de Tierras, realizar actividades que deben ser acordadas y ejecutadas por el Directorio del referido instituto autónomo. En tal sentido, sostuvo que “...En efecto, los actos de administración tales como dar en posesión sus inmuebles de vocación agraria a comunidades campesinas organizadas; que permita la ocupación de aquéllas e incluso dictar normas sobre el modo como el Instituto Nacional de Tierras realizará los trámites para la ocupación de sus tierras agrarias y la expedición de las Cartas Agrarias, son funciones exclusivas del ente autónomo...”.

Respecto al señalado vicio también argumentó que “...Es obvio que las decisiones que toma el Ciudadano Presidente de la República en el instrumento impugnado y en relación con los bienes inmuebles de vocación agropecuaria, propiedad del instituto, se corresponden con disposiciones y labores propias de la administración del ente autónomo, específicamente de su Directorio. Las mismas son relativas a la utilización de las tierras agrarias del instituto por parte de las comunidades campesinas organizadas y constituyen una clara intromisión en las atribuciones y autonomía del órgano administrativo agrario...”.

Respecto al alegado vicio de incompetencia manifiesta, denunció que “...el Decreto N° 2.292 emanado del ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela en fecha 31 de enero de 2003 (sic) (...) es ilegal, por cuanto ha sido dictado por una autoridad manifiestamente incompetente para dictar normas sobre algunos aspectos contenidos en el mismo, por cuanto la materia es competencia exclusiva del Directorio del Instituto Nacional de Tierras. Concretamente lo siguientes: (sic) a) ordenar poner en posesión de las comunidades campesinas los bienes inmuebles agrarios del Instituto; b) ordenar al instituto la creación de las Cartas Agrarias como medio de certificación de la posesión escriturada de las asociaciones de marras; c) ordenar al instituto permitir el cultivo de sus tierras por parte de las comunidades campesinas organizadas...”.

En el mismo orden de ideas señaló: “...Ninguna norma jurídica le confiere competencia al ciudadano Presidente de la República de Venezuela para dictar normas sobre ocupación de tierras del instituto y el modo como el Instituto Nacional de Tierras permitirá tal ocupación...”.

Por otra parte, en el escrito contentivo del recurso, la parte actora también denunció que el referido Decreto 2.292 dictado por el ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, el 4 de febrero de 2003, viola el principio constitucional de la separación de funciones de las ramas del Poder Público.

En relación al mencionado vicio, argumentó que el Decreto impugnado vulnera el ejercicio de la función jurisdiccional como rama autónoma del Poder Público, en virtud de que el artículo 9 del referido instrumento jurídico establece que ninguna persona o autoridad podrá ejecutar actos que conlleven al desalojo de los beneficiarios de las Cartas Agrarias. En tal sentido expuso que “...ninguna persona o funcionario público puede recurrir por ante los órganos de la administración de justicia para que su conflicto de intereses con otra persona o con el Estado sobre la propiedad, la posesión u ocupación de un predio rústico sea resuelto por la rama jurisdiccional. Bastará con el otorgamiento de la Carta Agraria para fijar los derechos de los beneficiarios sin que aquellos puedan ser sometidos al conocimiento controversial ante los órganos de la administración de justicia...”.

Denunció que el acto impugnado viola el derecho a la defensa y al debido proceso, ya que en virtud de su ejecución se impide al administrado que estima afectados sus derechos posesorios o petitorios, el derecho a exponer, con tiempo y medios adecuados a sus defensas; “...mucho menos se les oiría, ni permitiría formular alegatos en torno a la razón o sin razón de los planteamientos de la Administración ...”.

Al respecto expresó, “...De esta manera se viola el derecho al debido proceso, establecido en el artículo 49 constitucional, concretamente en sus numerales 1° y 3°, que conceden la garantía del auditare, con las seguridades y dentro de un plazo razonable que le permita explicitar sus defensas. (...) Se hace evidente pues que la norma denunciada, contenida dentro del Decreto 2.292, violenta el principio constitucional del debido proceso y como tal debe ser declarada nula por esta Sala por transgresión a la norma constitucional...”.

En concreto, respecto al derecho a la defensa refirió que “...cuando a los sujetos (...) se les niega el derecho de alegar y probar contra una decisión administrativa bajo el alegato que el beneficio no puede ser afectado por ninguna persona, se violenta el derecho a la defensa al impedírsele al propietario su intervención -en el proceso- para el debido ejercicio de sus derechos e intereses...”.

Finalmente, de conformidad con lo expuesto solicitó se declare la nulidad absoluta del Decreto N° 2.292 de fecha 4 de febrero de 2003, “...por incurrir el funcionario que lo dictó en usurpación de funciones, incompetencia para dictar el acto y violación al principio constitucional de la separación de las funciones de las diversas ramas del poder público y a los derechos al debido proceso y a la defensa...”. Asimismo, pide se declare, por vía de consecuencia, la “nulidad derivativa” de la Resolución N° 177 emanada del Presidente del Instituto Nacional de Tierras en fecha 11 de febrero de 2003.

III

INFORME DE LA PROCURADURÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

En la oportunidad de presentar informes, la representación de la Procuraduría General de la República, luego de hacer un resumen de los antecedentes y de los alegatos expuestos por la parte accionante, señaló lo siguiente:

En relación al vicio de usurpación de funciones denunciado, indicó que “...en el caso que nos ocupa, los recurrentes denuncian el vicio de incompetencia manifiesta del funcionario, respecto a una supuesta usurpación de funciones, al considerar erradamente, que el Presidente de la República usurpó las funciones propias del Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI), al dictar normas sobre ocupación de tierras propiedad del referido Instituto Autónomo...”.

Respecto a la misma denuncia también señaló que “...los actos administrativos impugnados emanan de un órgano que pertenece : I) A la Administración Pública Central, esto es, el Despacho de la Presidencia de la República; y II) De la Administración Pública Descentralizada: el Instituto Nacional de Tierras (INTI), en virtud de su carácter de instituto autónomo, siendo oportuno señalar que el primero es el representante del Poder Ejecutivo Nacional, con función de Administración y Gobierno; y el segundo está adscrito al Ministerio de Agricultura y Tierra, en consecuencia forma parte de la Administración Pública Nacional...”.

En el mismo orden de ideas agregó, que en el presente caso, “...es imposible la existencia del vicio de usurpación de funciones por cuanto la Presidencia de la República y el Instituto Nacional de Tierras (INTI), no forman parte de ramas distintas del Poder Público Nacional, ya que se trata de dos (2) órganos de la Administración Pública Nacional, donde el Poder Ejecutivo, insisto, en modo alguno ha invadido la competencia propia de otra rama del Poder Público, con lo cual el argumento de usurpación de funciones formulado por la parte recurrente resulta inconsistente y carece de todo fundamento. Y así solicitamos sea declarado...”.

A efectos de precisar lo anterior, indicó que “...si analizamos la actuación del Primer Mandatario al momento de dictar el Decreto hoy impugnado, la misma encuadra en lo establecido en el artículo 41 de la Ley Orgánica de la Administración Pública (...) De lo anterior se desprende que el ciudadano Presidente de la República al dictar el Decreto N° 2.292, actuó apegado a la normativa legal parcialmente transcrita (...), por cuanto, lo motivó una razón de índole social, como es el aprovechamiento de tierras con vocación agraria y la aplicación del principio de seguridad agroalimentaria de la población. En consecuencia, ciudadanos Magistrados, el primer grupo de normas establece expresamente la competencia del ciudadano Presidente de la República, en C. deM., para señalar los organismos que procederán a enajenar al Instituto Nacional de Tierras (INTI); las tierras de su propiedad que no fueren necesarias para el cumplimiento de sus fines. Pero no se trata de la enajenación de todas las tierras, sino de aquellas con vocación agraria, y que estén incultas..”.

En relación a la supuesta violación del derecho al debido proceso y derecho a la defensa denunciado, al considerar las recurrentes que en virtud del artículo 9 del Decreto impugnado, se excluyó de la rama jurisdiccional, el conocimiento de los conflictos de intereses con motivo de la ocupación y posesión de tierras refirió que “...Ante tal desacertado argumento, esta representación de la República en fecha 12 de julio de 2004, habilitado el tiempo necesario procedió a consignar escrito de promoción de pruebas, con el cual se trajo a los autos, la relación de cierto número de causas que se ventilan ante la Sala Constitucional, Sala Político Administrativa y Sala de Casación Social en su Sala Especial Agraria del Tribunal Supremo de Justicia, así como las que se han intentado ante los Juzgados Superiores Agrarios de las diversas circunscripciones judiciales del país, todas interpuestas contra los actos administrativos contentivas de las denominadas cartas agrarias emanadas del Instituto Nacional de Tierras (INTI), a través de las cuales se les confirió a un grupo de campesinos temporalmente porciones de tierras públicas, para que las exploten y no se mantengan incultas...”.

Expuso también que: “...Por ello debemos interpretar al artículo 9 del Decreto impugnado, dentro de la intención con que fue creado, un alto valor de solidaridad y justicia social, en consecuencia, se manifiesta la necesidad de regular la condición de los beneficiarios de las cartas agrarias, quienes no podrán ser objeto de ‘actos’ que perturben su posesión temporal, de lo contrario, podrán solicitar protección ante el ente competente, vale decir el Instituto Nacional de Tierras. Empero, tal escenario, no debe entenderse como una negatoria de derechos de otros particulares quienes podrán acudir a la sede administrativa como a la jurisdiccional para ejercer los recursos pertinentes en defensa de posibles derechos subjetivos lesionados...”.

Con respecto a la presunta usurpación de funciones en la que incurrió el Presidente del Instituto Nacional de Tierras al dictar la Resolución N° 177 de fecha 11 de febrero de 2003, señaló que “...son aplicables a este punto los fundamentos (...) tanto legal, jurisprudencial y doctrinario (sic) que determina la legalidad de la actuación del ciudadano Presidente de la República al momento de dictar el Decreto N° 2.292 (...). En este contexto debemos añadir, que no existe usurpación de funciones, por cuanto al igual que el ciudadano Presidente de la República, el Presidente del Instituto Nacional de Tierras, actuó apegado a las facultades que le concede el Directorio del Instituto como se evidencia de Acta Nro. 01-03, Sesión Nro. 01-03 de fecha 4 de febrero de 2003 (...) mediante la cual se aprobó la propuesta de la Resolución que contempla la creación e implementación de la Carta Agraria, con la finalidad de asegurar la ocupación legal provisional de tierras con vocación agraria...”. (negrillas del informe).

Con base en lo anterior, la representación de la Procuraduría General de la República solicitó se declare sin lugar el recurso interpuesto.

IV

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

El 13 de junio de 2006 la abogada E.M.T.C., inscrita en el INPREABOGADO bajo el número 39.288, en su carácter de representante del Ministerio Público, consignó ante esta Sala escrito de opinión en los siguientes términos:

En primer lugar, en relación a la usurpación de funciones y presunta incompetencia en la que supuestamente incurrió el Presidente de la República al dictar el Decreto N° 2.292, señaló, conforme lo dispone el artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que “...dentro de las atribuciones conferidas al Presidente de la República, está la de dictar actos administrativos que atiendan la administración de la Hacienda Pública Nacional, tal potestad le está conferida en forma expresa. En este caso particular, el acto administrativo contenido en el Decreto 2.292 objeto de la acción de nulidad, contiene una orden emitida por el Presidente de la República dirigida a todos los entes de la organización administrativa que se detallan en el Decreto, de vender las tierras con vocación agrícola (con la limitación de que esto no afecte el desarrollo normal de su actividad) al Instituto Nacional de Tierras, ello con un fin determinado, que se encuentra establecido en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, esto es, distribuir a través de Cartas Agrarias la tenencia de estas tierras públicas a campesinos organizados o no...”.

Indicó además que “...el Decreto fue dictado por el Presidente de la República en C. deM., lo cual atiende a los principios organizativos de la Administración Pública, de acuerdo a la jerarquía, por cuanto fue dictado por dos órganos superiores, especialmente el órgano del Presidente de la República, en su carácter de Jefe del Poder Ejecutivo Nacional...”.

En el mismo orden de ideas agregó que “...el Presidente de la República al dictar el Decreto N° 2.292, en ejercicio de la atribución conferida en el numeral 11 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 1° de la Ley Orgánica que Regula la Enajenación del (sic) Bienes del Sector Público no afectos a las Industrias Básicas, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 305, 306, y 307 de la Carta Magna y 1°, 2°, 3°, 8°, 36 y 123, numeral 1 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en C. deM., actuó de acuerdo a los lineamientos y principios generales que informan a la organización administrativa, conforme a lo cual el Ministerio Público, considera que el alegato referido a la violación de los principios consagrados en los artículos 136, 137 y 138 del Texto Fundamental, debe ser desestimado...”.

Por otra parte, en relación a la denuncia relativa a la presunta violación de la garantía al debido proceso consagrada en el artículo 49 y la potestad de administrar justicia conferida al Poder Judicial en el artículo 253 de la Carta Magna, sostuvo que “...la orden contenida en el acto administrativo analizado, responde justamente a los principios establecidos en los artículos 305, 306 y 307 del Texto Fundamental, que sirvieron de fundamento al precitado Decreto, razón por la cual no encuentra el Ministerio Público verificada la violación a las normas constitucionales alegadas, lo que nos conduce a desechar tal alegato...”.

Con base en los argumentos indicados, solicitó se declare sin lugar el recurso contencioso administrativo interpuesto.

V

DE LA SOLICITUD DE LOS TERCEROS DE HACERSE PARTE

Antes de entrar a conocer del fondo del asunto, esta Sala observa que el 6 de octubre de 2005, el abogado Johbing R.Á.A. ya identificado, actuando con el carácter de Procurador Agrario Auxiliar con Competencia Nacional, “...facultado para la representación y defensa de los sujetos beneficiarios del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, de conformidad con la Providencia N° J.A.P.A.N. Nro. 028-05 de fecha 28 de febrero de 2005, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.220 de la misma fecha (...) actuando en representación de la universalidad de Beneficiarios de las Cartas Agrarias a nivel nacional...”, considerando que sus representados tienen un interés personal, legítimo y directo para intervenir como terceros opositores en el presente caso, de conformidad con lo establecido en los artículos 18 y 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, “...a los fines de ejercer los legítimos derechos de [sus] representados, garantizados en los artículos 27, 305, 306 y 308, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los artículos 1, 13, 17, 24, 275 (...) y especialmente en la disposición contenida en el artículo 167 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario...”, consignó escrito mediante el cual rechaza, niega y contradice las razones de hecho y de derecho en las que se fundamenta el recurso interpuesto.

Alegó que en el caso que se analiza, la esfera de derechos reconocidos a la universalidad de campesinos beneficiarios a nivel nacional, puede verse afectada por la declaratoria con lugar del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, razón por la que asegura que sus representados ostentan la legitimación requerida para actuar en este juicio.

Asimismo, agregó que “...En el supuesto y a todo evento negado (sic) que esta Sala considere no admitir la intervención de [sus] representados como litis consortes necesarios, en virtud de ser beneficiarios del acto administrativo de efectos particulares recurrido en el caso de autos, respetuosamente solicito, se admita mi intervención en nombre de los campesinos requirentes-beneficiarios, de conformidad con lo dispuesto por esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 01973 de fecha 19 de septiembre de 2001 (...) en la cual, se estableció, que la legitimación para solicitar la nulidad de los actos de efectos generales, en especial de los actos dictados por el Poder Ejecutivo Nacional, corresponde a cualquier ciudadano que se considere afectado en sus derechos e intereses...”.

Finalmente indicó “...La solicitud anterior la formulo en base al problema social en el campo que podría traer la negada nulidad (sic) de las Cartas Agrarias, toda vez, que a la presente fecha, el Instituto Nacional de Tierras, ha otorgado un promedio de setenta mil (70.000) cartas agrarias, repartidas en una extensión aproximada de dos millones de hectáreas (2.000.000 ha), y el hecho de una negada nulidad, podría provocar un estallido social en el campo venezolano...”.

Respecto de la figura de la intervención de terceros, debe observarse que vista la falta de regulación expresa sobre esta materia en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, de conformidad con lo establecido en el primer aparte del artículo 19 eiusdem, resultan aplicables al proceso contencioso administrativo de nulidad los principios y las reglas que respecto de la intervención de terceros se encuentran contenidos en el Código de Procedimiento Civil. En tal sentido, debe la Sala atender a lo dispuesto en el artículo 370 del Código de Procedimiento Civil, que establece:

Artículo 370: Los terceros podrán intervenir, o ser llamados a la causa pendiente entre otras personas en los casos siguientes:

1° Cuando el tercero pretenda tener un derecho preferente al del demandante, o concurrir con éste en el derecho alegado, fundándose en el mismo título; o que son suyos los bienes demandados o embargados, o sometidos a secuestro o a una prohibición de enajenar y gravar, o que tiene derecho a ellos.

2° Cuando practicado el embargo sobre bienes que sean propiedad de un tercero, éste se opusiere al mismo de acuerdo a lo previsto en el artículo 546.

Si el tercero, sólo es un poseedor precario, a nombre del ejecutado, o si sólo tiene un derecho exigible sobre la cosa embargada, podrá también hacer la oposición, a los fines previstos en el aparte único del artículo 546.

3° Cuando el tercero tenga un interés jurídico actual en sostener las razones de alguna de las partes y pretenda ayudarla a vencer en el proceso.

4° Cuando alguna de las partes pida la intervención del tercero por ser común a éste la causa pendiente.

5° Cuando alguna de las partes pretenda un derecho de saneamiento o de garantía respecto del tercero y pida su intervención en la causa.

.

Conforme a la previsión transcrita, suele diferenciarse la forma de intervención de los terceros en los procesos ya iniciados para oponerse a las pretensiones de las partes o para coadyuvar en la defensa y sostener las razones litigiosas de una de ellas, atendiendo a la voluntariedad de dicha intervención o a su carácter forzoso. Así, en anteriores oportunidades la Sala se ha pronunciado sobre el tema, señalando que:

…En efecto, los terceros pueden intervenir en los procesos pendientes entre otras personas, en unos casos voluntariamente, pretendiendo, total o parcialmente, la cosa o derecho litigioso (intervención excluyente: tercería y oposición a medidas de embargo; ordinales 1° y 2°, artículo 370 eiusdem); en otros forzadamente llamados por la parte o por el juez (ordinales 4° y 5° del citado artículo 370 y 661 eiusdem); y por último, entre otros supuestos, espontáneamente (intervención adhesiva), para sostener las razones de algunas de las partes, por ‘un interés jurídico actual’, para ayudarla a vencer en el proceso (ordinal 3° artículo 370, ya mencionado).

(Sentencia de fecha 26 de septiembre de 1991, caso: R.V.).

Tal distinción resulta necesaria, ya que de su precisión podrá determinarse cuándo tal intervención es a título de verdadera parte y cuándo lo es a título de tercero adhesivo simple, visto que dichas intervenciones poseen efectos distintos dentro del proceso. Sobre el referido particular, en la decisión antes citada, la Sala expresó:

Ciertamente que por la índole del procedimiento de anulación, las intervenciones excluyentes y forzadas, no son aplicables, limitándose entonces, el interés de la distinción entre los terceros que concurren a dicho procedimiento espontáneamente, porque en algunos supuestos son verdaderas partes y en otros simples terceros. En efecto, en estos casos, de intervención espontánea, el interviniente no introduce una pretensión incompatible con la que se discute en el proceso pendiente, sino que se limita a ayudar a una de las partes, y por esta razón, genéricamente, cabe calificar a este tipo de intervención de adhesiva. Sin embargo, es ésta, según que el tercero alegue o no un derecho propio, o un simple interés, será o no una verdadera parte, o un tercero adhesivo. Esta distinción aparece en el artículo 381 del Código de Procedimiento Civil, cuando advierte que en los casos de intervenciones adhesivas de terceros, si la sentencia firme del proceso principal ha de ‘producir efectos en la relación jurídica del interviniente adhesivo con la parte contraria (eficacia directa), el interviniente adhesivo será considerado litis consorte de la parte principal, a tenor de lo dispuesto en el artículo 147’. En otras palabras, que éste último interviniente es parte y no simple tercero, y si de parte se trata, ha de reconocérsele el derecho de comparecer como tal en cualquier estado y grado del juicio (artículo 137 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), claro está sometido al principio preclusivo de las oportunidades defensivas (artículos 206, 361 y 380 del Código de Procedimiento Civil, y 126 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia)

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Ahora bien, además de analizar, teniendo en consideración los criterios jurisprudenciales antes expuestos, si la intervención de los terceros es a título de verdadera parte o a título de tercero adhesivo simple, se observa que, en el caso que se analiza, los actos administrativos cuya nulidad se debate son de efectos generales, motivo por el cual resulta necesario atender a la disposición normativa que rige los procesos de nulidad ejercidos contra dichos actos, contenida en el aparte 8 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aplicable en concordancia con el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, (Vid. Sent de la SPA N° 03673 del 2 de junio de 2005, caso: PROVEA vs. Ministerio de Educación), de cuyo texto se desprende que la legitimación activa para incoar dichos juicios, corresponde a cualquier persona plenamente capaz, sea ésta natural o jurídica, que resulte afectada o lesionada en sus derechos e intereses; en tal sentido, le bastará demostrar su interés a quien ejerza o pretenda ejercer la acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad contra un acto administrativo de efectos generales, sea éste directo o indirecto, individual o colectivo, sin tener que comprobar que le asiste un derecho subjetivo o un interés personal, legítimo y directo para impugnar el acto demandado.

Una vez advertida la cualidad que tiene toda persona (natural o jurídica) legalmente capaz, que se vea afectada en sus derechos e intereses de forma directa o indirecta, de solicitar la nulidad de un acto administrativo de efectos generales y vista la pluralidad de formas de intervención de los terceros en juicio, en el presente caso, debe precisarse bajo cuál de los supuestos descritos en el artículo 370 del Código de Procedimiento Civil, puede configurarse la solicitud efectuada por el abogado Johbing R.Á.A., actuando con el carácter de Procurador Agrario Auxiliar con Competencia Nacional y en consecuencia, en representación de la universalidad de beneficiarios de las Cartas Agrarias a nivel nacional

En el caso concreto, esta Sala advierte que la solicitud de hacerse parte en el juicio de nulidad interpuesto contra el Decreto Nº 2.292 emanado del ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 4 de febrero de 2003 y contra la Resolución Nº 177 emanada de la Presidencia del Instituto Nacional de Tierras, en fecha 11 de febrero de 2003, se subsume en el supuesto establecido en el ordinal 3° del artículo 370 supra indicado, que regula aquella intervención en la cual el tercero alega un interés jurídico actual en sostener las razones de una de las partes, en virtud de los efectos que pudiera extender la cosa juzgada entre los intervinientes en el proceso, respecto de las relaciones jurídicas del tercero con el adversario de la parte en cuya victoria se está interesado.

En efecto, este M.T., al examinar el contenido de la solicitud del Procurador Agrario Auxiliar con Competencia Nacional, de hacerse parte en representación de la universalidad de campesinos beneficiarios a nivel nacional, observa que en dicho escrito se sostiene el interés jurídico actual que tienen dichas personas en preservar la legalidad de los dos actos impugnados antes referidos, por ser éstos los beneficiarios directos del Decreto N° 1.546 con Rango y Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

Así, habiéndose solicitado la nulidad de los mencionados actos de efectos generales, para lo cual resulta legitimada cualquier persona capaz, que considere vulnerado sus derechos e intereses, conforme a la norma contenida en el aparte 8 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y no configurándose ninguna de las causales de inadmisibilidad a las que hace referencia el aparte 5 del artículo 19 eiusdem, esta Sala admite la intervención de la Procuraduría Agraria Nacional en representación de la universalidad de los campesinos beneficiarios de Cartas Agrarias a Nivel Nacional, pues examinados sus requerimientos se aprecia la existencia de derechos e intereses subjetivos que pudiesen verse afectados con la declaratoria con lugar del recurso de nulidad interpuesto. Así se decide.

VI

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala pronunciarse acerca del recurso contencioso administrativo de nulidad, ejercido por los ciudadanos J.L.B., actuando con el carácter de Presidente de la Federación Nacional de Ganaderos de Venezuela (FEDENAGA) y F.R., en su carácter de Presidente de la Asociación Civil de Ganaderos de Machiques (GADEMA), asistidos por los abogados E.D.N.A. y Ligmar Landaeta de Gilly, todos identificados, contra el “...Decreto Nº 2.292 emanado del ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, ciudadano H.R.C.F., en fecha 31 de enero de 2003 (sic), publicado en la Gaceta Oficial 37.624 del día martes 4 de febrero de 2003, así como de la Resolución Nº 177 emanada de la Presidencia del Instituto Nacional de Tierras, en fecha 11 de febrero de 2003, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.629 del día martes 11 de febrero de 2003...”.

La parte accionante alegó en su escrito que el referido Decreto Nº 2.292 emanado del ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 4 de febrero de 2003, adolece de los vicios de usurpación de funciones, incompetencia manifiesta, violación al principio constitucional de separación de funciones de las ramas del Poder Público y violación a los derechos al debido proceso y a la defensa. Asimismo, en relación a la Resolución Nº 177 emanada de la Presidencia del Instituto Nacional de Tierras, en fecha 11 de febrero de 2003, denunció que dicho instrumento jurídico “...posee los mismos vicios de inconstitucionalidad que se le atribuyen al Decreto 2.292...”, por cuanto la Resolución del ciudadano Presidente del Instituto Nacional de Tierras (INTI), según expone, funda su existencia en el referido Decreto y consecuencialmente por ello debería declararse igualmente la nulidad absoluta de dicha resolución.

En concreto, la parte recurrente realizó las denuncias siguientes:

1. -Que el Decreto 2.292 de fecha 31 de enero de 2003, se encuentra viciado por usurpación de funciones en virtud que el Presidente de la República mediante el referido decreto, ordena al Instituto Nacional de Tierras (INTI) realizar actividades que deben ser acordadas y ejecutadas sólo por su Directorio, como son las relativas a la utilización de las tierras del instituto en mención por parte de las comunidades campesinas organizadas, cuestión ésta que en su criterio, constituye una clara intromisión en las atribuciones y en la autonomía de dicho órgano administrativo agrario.

   Específicamente alegó en su escrito recursivo que el primer aparte y el último del artículo 1°, así como la parte final del artículo 5 del decreto impugnado, además de encontrarse viciados por usurpación de funciones, también deben ser declarados nulos por incompetencia manifiesta del órgano que los dictó, porque “...Ninguna norma jurídica le confiere competencia al ciudadano Presidente de la República de Venezuela para dictar normas sobre ocupación de tierras del instituto y el modo como el Instituto Nacional de Tierras permitirá tal ocupación...”. (negritas del libelo).

   En relación a los denunciados vicios de usurpación de funciones e incompetencia manifiesta, la Sala ha establecido en su jurisprudencia lo siguiente:

   “...En efecto, en forma constante la Sala ha señalado, que el vicio de incompetencia se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un auto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe precisarse de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico. La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.

   Tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.

   La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto.

   Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes, según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra parte, que sólo la Ley define las atribuciones del Poder Público, y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.

   Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa. (Sent. N° 02765 de fecha 30 de noviembre de 2006). (Destacado de esta decisión).

   Al respecto, observa la Sala, que el Decreto N° 2.290 impugnado (el cual sirvió de base a la Resolución N° 177 también impugnada), fue dictado por el ciudadano Presidente de la República el 4 de febrero de 2003, fundamentalmente, en ejercicio de la atribución prevista en el numeral 11 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con las disposiciones establecidas en los artículos 305, 306 y 307 eiusdem.

   En tal sentido, tal y como indicó la representación del Ministerio Público, el Presidente de la República tiene conferida en forma expresa entre sus atribuciones la de administrar la Hacienda Pública Nacional conforme el enunciado del referido numeral 11 del artículo 236 eiusdem, y en ejercicio de dicha atribución, debe velar por el mejor aprovechamiento y mejora de los bienes nacionales. De allí, que no escapa de la esfera de sus competencias la orden dirigida a todos los entes de la organización administrativa que se detallan en el mencionado decreto, de vender las tierras con vocación agrícola (con la limitación de que esto no afecte el desarrollo normal de su actividad), con la finalidad de alcanzar los objetivos previstos en el Decreto N° 1.546 con Rango y Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario publicado en la Gaceta Oficial N° 37.323 de fecha 13 de enero de 2001, (actualmente desarrollados en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.771 de fecha 18 de mayo de 2005), dirigidos a profundizar el desarrollo rural integral y sustentable a fin de garantizar el desarrollo humano y el crecimiento económico.

   Asimismo, se observa que la referida atribución constitucional fue ejercida por el máximo representante del Ejecutivo Nacional, al dictar el decreto impugnado, en concordancia con los artículos 305, 306 y 307 de la Carta Fundamental, los cuales son el fundamento para el desarrollo rural integral con la finalidad de garantizar la seguridad alimentaria de la población a nivel nacional.

   Concretamente, el mencionado artículo 305 eiusdem establece parcialmente lo siguiente:

   ...El Estado promoverá la agricultura sustentable como base estratégica del desarrollo rural integral a fin de garantizar la seguridad alimentaria de la población, entendida como la disponibilidad suficiente y estable en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor. La seguridad alimentaria se alcanzará desarrollando y privilegiando la producción agropecuaria interna, entendiéndose como tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. La producción de alimentos es de interés nacional y fundamental para el desarrollo económico y social de la Nación. A tales fines, el Estado dictará las medidas de orden financiero, comercial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infrainstructura, capacitación de mano de obra y otras que fueren necesarias para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento. Además, promoverá las acciones en el marco de la economía nacional e internacional para compensar las desventajas propias de la actividad agrícola...

   . (Subrayado de esta sentencia).

   En el mismo orden de ideas, los artículos 306 y 307 del Texto Fundamental establecen:

   ...306. El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina un nivel adecuado de bienestar, así como su incorporación al desarrollo nacional. Igualmente fomentará la actividad agrícola y el uso óptimo de la tierra mediante la dotación de las obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica...

   .

   ...307. El régimen latifundista es contrario al interés social. La ley dispondrá lo conducente en materia tributaria para gravar las tierras ociosos y establecerá las medidas necesarias para su transformación en unidades económicas productivas, rescatando igualmente las tierras de vocación agrícola. Los campesinos o campesinas y demás productores agropecuarios tiene derecho a la propiedad de la tierra , en los casos y formas especificados en la ley respectiva. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y particulares de propiedad para garantizar la producción agrícola. El Estado velará por la ordenación sustentable de las tierras de vocación agrícola para asegurar su potencial agroalimentario.(...)

   . (Subrayados de esta sentencia).

   Como se indicó anteriormente, en el contexto del decreto impugnado, los citados artículos constituyen el fundamento esencial para el ejercicio de la atribución conferida al Presidente de la República en el mencionado artículo 236, numeral 11 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

   Ahora bien, para una mejor comprensión de la materia que se analiza, este M.T. debe destacar que en el marco de las atribuciones conferidas al Presidente de la República destaca la actividad de fomento, entendida como aquella técnica de intervención administrativa dirigida fundamentalmente, a incentivar y promocionar la acción de los particulares hacia fines de interés público o general.

   Al respecto, resulta pertinente señalar que dicha actividad administrativa es una de la principales manifestaciones del Estado Social establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ya que este particular modelo de Estado se expresa mediante el desarrollo de políticas interesadas en el bienestar general y en la conducción prioritaria de los intereses colectivos y la consecución de tales fines exige que la Administración se esfuerce en la construcción de las condiciones indispensables para asegurar a todos los habitantes una vida digna.

   De allí, que este modelo de Estado Social consagrado en el artículo 2 del Texto Fundamental se proyecta como uno de los fines esenciales que tiene el Estado, establecidos en el artículo 3 eiusdem, al disponer entre otros de igual trascendencia, la promoción de la prosperidad y el bienestar del pueblo.

   En el mismo orden de ideas, se debe indicar que la proyección del Estado Social, según las previsiones del referido artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, compromete no sólo la responsabilidad del Estado en la satisfacción de las necesidades primigenias de la comunidad, sino que adicionalmente compromete la responsabilidad de los particulares en virtud del principio de solidaridad que dirige su actuación hacia la consecución de un fin público.

   Dicho principio de solidaridad rige asimismo el régimen socioeconómico consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuyas características se encuentran establecidas en el artículo 299 en los términos siguientes:

   ...El régimen socieconómico de la República Bolivariana de Venezuela se fundamenta en los principios de justicia social, democracia, eficiencia, libre competencia, protección del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad. El Estado, conjuntamente con la iniciativa privada, promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, para lograr una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica democrática, participativa y de consulta abierta...

   .

   Por consiguiente, conforme al citado artículo del Texto Fundamental, la actuación e intervención del Estado en la economía nacional tiene por finalidad asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad, ello como resultado del referido modelo de Estado Social. De allí, que en el mismo Capítulo I (Del régimen socieconómico y de la función del Estado en la Economía) del Título VI (DEL SISTEMA SOCIECONÓMICO), de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se disponga un entramado de normas tendentes a obtener la efectividad del referido sistema, a través de la promoción y el fomento de diversas actividades de los particulares a fin de elevar el nivel de vida de la población y por ende, el desarrollo humano integral.

   En consecuencia, las disposiciones contenidas en los referidos artículos 305, 306 y 307 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales como se ha indicado, constituyen el fundamento del decreto presidencial impugnado, establecen diversas medidas por parte del Estado y en tal sentido, por parte del Presidente de la República, de orden financiero, comercial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infrainstructura, capacitación de mano de obra y cualquier otra que fuere necesaria para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento. (artículo 305 eiusdem).

   Esta serie de medidas o técnicas de intervención de la Administración, son una clara manifestación de la actividad de fomento, actividad administrativa ésta, que en sentido amplio, puede provenir de actos de rango legal o infralegal, expresados en determinadas normas de comportamiento que en el caso particular que nos ocupa, fueron dictadas por el Presidente de la República, quien es la máxima autoridad administrativa, a fin de garantizar la seguridad alimentaria, pues el decreto que se recurre fue dictado en el marco de un eventual desabastecimiento e inestabilidad económica. De allí que en éste se estipule entre sus considerandos, lo siguiente:

   ...CONSIDERANDO

   Que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra el deber del Estado de proveer la agricultura sustentable como base estratégica del desarrollo rural integral, que garantiza la seguridad agroalimentaria, entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en todo el territorio nacional,

   CONSIDERANDO

   Que el Estado venezolano como consecuencia de las maniobras desestabilizadoras protagonizadas por grupos que pretenden sumir el país en un estado de inestabilidad económica, propiciando el desabastecimiento y atacando el aparato productivo del país, se ha visto en la necesidad de importar rubros alimenticios que tradicionalmente han sido de producción nacional,

   CONSIDERANDO

   Que la seguridad agroalimentaria constituye un elemento esencial a fin de preservar la salud y el bienestar general del colectivo y que ambos elementos forman parte de la concepción de Soberanía Nacional,

   CONSIDERANDO

   Que la República y sus entes descentralizados funcionalmente poseen extensas porciones de tierra que en la actualidad se encuentran incultas y no están destinadas al cumplimiento de un fin específico...

   .

   De la lectura anterior del Decreto N° 2.292, se evidencian las condiciones bajo las cuales dicho instrumento fue dictado y que a su vez justifican el ejercicio de las atribuciones constitucionales conferidas al Presidente de la República en el contexto y desarrollo de los mencionados artículos 305, 306 y 307 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conforme también con las finalidades perseguidas en el entonces vigente Decreto N° 1546 con Rango y Fuerza de Tierras y Desarrollo Agrario.

   Así, se advierte que al disponer el ciudadano Presidente de la República en C. deM., en el artículo 1° del decreto en referencia (impugnado), que las tierras pertenecientes a los institutos autónomos, empresas del Estado, las de las demás personas en las que los entes mencionados, tengan una participación superior al 50% del capital social y las fundaciones del Estado, deben ser enajenadas al Instituto Nacional de Tierras, no se invade la esfera de competencia de ningún otro órgano o autoridad establecida en el ordenamiento jurídico y tampoco se están usurpando las funciones acordadas al Directorio del instituto autónomo en referencia.

   Ahora bien, se debe destacar que conforme lo establece el propio decreto impugnado, las enajenaciones previstas al Instituto Nacional de Tierras de los referidos terrenos, sólo tienen lugar cuando se cumpla con las dos condiciones allí establecidas, esto es: la primera, que dichas tierras no sean necesarias para el cumplimiento de los fines de las personas jurídico públicas mencionadas en el citado artículo 1° del referido decreto presidencial y la segunda, que se trate de tierras incultas.

   En tal sentido se observa, que tanto el Decreto N° 1.546 con Rango y Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, como la vigente Ley de Tierras de fecha 18 de mayo de 2005, establece entre las atribuciones del Directorio en cuestión, la de acordar la intervención de tierras ociosas o incultas de manera preventiva en los casos previstos en la Ley.

   No obstante lo anterior, lo expuesto no significa que se haya invadido la esfera de competencias atribuidas al Directorio en mención, ya como se indicó anteriormente, el mismo artículo 1° en su último aparte consagra que sólo el Instituto Nacional de Tierras es el órgano encargado de proceder a la emisión de Cartas Agrarias, bajo el entendido de que éstas constituyen “...actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Tierras, conforme los cuales se confieren-provisionalmente, y hasta tanto se efectúe la adjudicación definitiva, según lo previsto en los artículos 62 y siguientes de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario- derechos de ocupación y explotación agrícola sobre fundos incultos propiedad de las personas jurídico públicas nacionales indicadas en el artículo 1º del Decreto N° 2.292, a favor de las agrupaciones campesinas que -de forma previa- hayan manifestado su voluntad de desarrollar una actividad productiva en el predio de que se trate...” (Sent. de SC-TSJ N° 404 de fecha 5 de abril de 2005).

   En criterio de la Sala, lo indicado deja en evidencia que la finalidad perseguida en el decreto impugnado, con la emisión de las Cartas Agrarias, realmente se corresponde con los objetivos previstos originalmente en el entonces vigente Decreto N° 1.546 con Rango y Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario ya citado, (actualmente prevista en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario), así como también, guarda la debida correspondencia con los referidos artículos 305, 306 y 307 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales constituyen como se señaló anteriormente, el fundamento no sólo de los referidos instrumentos jurídicos, sino también del Decreto N° 2.292.

   Lo expuesto, cobra particular importancia a efectos de desechar la denunciada incompetencia manifiesta del Presidente de la República por usurpación de funciones, ya que en criterio de este M.T., el acto de naturaleza normativa y por ende, de efectos generales impugnado, dictado por el mencionado funcionario no desborda los límites materiales de la constitucionalidad y la legalidad, ya que el fin perseguido con dicho instrumento, es el de garantizar la seguridad agroalimentaria a nivel nacional, cuestión que constituye una manifestación de la actividad de fomento dirigida a materializar el modelo de Estado Social y por ende, a promocionar la prosperidad y el bienestar del pueblo, como fin esencial del dicho modelo de Estado (Artículo 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

   En consecuencia, con la entrada en vigencia del Decreto N° 2.292 y con ello, el otorgamiento de las Cartas Agrarias por parte del Instituto Nacional de Tierras a agrupaciones campesinas para la ocupación y cultivo de tierras incultas propiedad de las personas jurídico públicas ya referidas, no se usurparon las funciones del Directorio del mencionado Instituto y tampoco se incurrió en el vicio de incompetencia manifiesta denunciado.

   En el mismo orden de ideas, siendo que la Resolución N° 177 emanada del Presidente del Instituto Nacional de Tierras el 11 de febrero de 2003, fue impugnada por las accionantes aduciendo que ésta incurrió en los mismos vicios que el referido Decreto N° 2.292, por cuanto éste último le sirve de fundamento, la Sala debe reproducir los argumentos utilizados para desechar las denuncias expuestas en contra de dicho decreto presidencial, pues como se indicó, este último no se encuentra viciado por incompetencia ya que no usurpó las funciones establecidas al Directorio del Instituto Nacional de Tierras. Así se declara.

   Por el contrario, de la lectura de la Resolución N° 177 se evidencia que es el propio Instituto, el que se encarga de autorizar y adjudicar las mencionadas Cartas Agrarias, cuestión que en modo alguno significa para la Sala que se han usurpado las funciones atribuidas a dicho organismo en el entonces vigente Decreto N° 1.546 con Rango y Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, (reproducidas también en la vigente Ley de Tierras y Desarrollo Agrario) y más trascendente aún, tampoco se ha desviado la finalidad perseguida en dicho instrumento jurídico.

   A su vez, se observa que la parte accionante también denunció en el escrito contentivo del recurso, que el decreto impugnado y por vía de consecuencia, la referida Resolución N° 177, viola el principio constitucional de la separación de funciones de las ramas del Poder Público.

   En criterio de la Sala la denuncia de violación al referido principio constitucional guarda estrecha relación con la de usurpación de funciones alegada por las accionantes y es por ello, que en su jurisprudencia al referirse al mencionado vicio ha señalado lo siguiente:

   ...se incurre en usurpación de funciones cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes, según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra parte, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio. De manera que al invadirse la esfera de atribuciones que es propia de otro órgano del Poder Público, se estaría incurriendo en una incompetencia manifiesta, lo cual se traduce necesariamente en la nulidad del acto impugnado...

   .

   (Sent. SPA N° 06589 de fecha 21 de diciembre de 2005, caso: Seguros Banvalor, C.A.)

   En orden a lo anterior, dado que esta Sala ha desvirtuado ya la denuncia de incompetencia por usurpación de funciones; consecuencialmente, se desestima cualquier violación al principio de separación de funciones de las ramas del Poder Público, ya que como se ha dejado en evidencia, la competencia ejercida por el Presidente de la República al dictar el decreto impugnado resulta del propio Texto Fundamental y del ejercicio de la actividad de fomento, la cual ha sido ejercida conjuntamente con el órgano competente a nivel nacional para autorizar y adjudicar las tierras para el desarrollo agrario, como máximo administrador agrario, es decir, el Instituto Nacional de Tierras (INTI), a fin de alcanzar mancomunadamente los objetivos previstos en el entonces vigente Decreto N° 1.546 con Rango y Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario y evitar así el eventual desabastecimiento que pudiese poner en riesgo la seguridad agroalimentaria.

   En orden a lo indicado adicionalmente se observa en el expediente, el escrito de conclusiones a los informes orales consignado por el apoderado judicial del Instituto Nacional de Tierras en fecha 6 de octubre de 2005, en el cual advierte que “...el Presidente del Instituto Nacional de Tierras procedió en el ejercicio de sus funciones, a ejecutar una decisión que fue tomada por el Directorio del mismo Instituto, mediante Acta de Directorio N° 01-03, en Sesión N° 01-03, de fecha 04-02-2003, (Anexo “A) y que se corresponde con funciones que (sic) propias del Directorio, de conformidad con el artículo 123 (119 de la Reforma) del Decreto con Fuerza de Ley y Desarrollo Agrario...”.

   Ciertamente observa la Sala que corre inserto en el expediente (sin foliar) copia del Acta de Directorio N° 01-03 de fecha 4 de febrero de 2003, en la cual fue presentada la propuesta de la Resolución que contempla la creación y/o implementación de la Carta Agraria, con la finalidad de asegurar la ocupación legal provisional de tierras públicas con vocación agraria, cuestión ésta, que en opinión de este M.T., denota que en modo alguno el Presidente del referido instituto procedió o dictó la Resolución N° 177 impugnada, sin la aprobación del Directorio en cuestión.

   A su vez, con respecto al alegato de violación del principio de separación de funciones de las ramas del Poder Público, la parte actora alegó que el decreto impugnado vulnera el ejercicio de la función jurisdiccional, en virtud de que el artículo 9 del referido instrumento jurídico establece que ninguna persona o autoridad podrá ejecutar actos que conlleven al desalojo de los beneficiarios de las Cartas Agrarias.

   Denunció en tal sentido que “...ninguna persona o funcionario público puede recurrir por ante los órganos de la administración de justicia para que su conflicto de intereses con otra persona o con el Estado sobre la propiedad, la posesión u ocupación de un predio rústico sea resuelto por la rama jurisdiccional. Bastará con el otorgamiento de la Carta Agraria para fijar los derechos de los beneficiarios sin que aquellos puedan ser sometidos al conocimiento controversial ante los órganos de la administración de justicia...”.

   Al respecto, se observa que el referido artículo establece lo siguiente:

   ...Artículo 9°, Ninguna persona o autoridad podrá ejecutar actos que conlleven al desalojo de los beneficiarios de las Cartas Agrarias expedidas por la Autoridad Agraria para el cultivo de tierras propiedad del Estado venezolano.

   En caso de contravención a esta norma, el afectado podrá, de conformidad con lo establecido en el artículo 17 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, solicitar la protección necesaria al Instituto Nacional de Tierras, que actuará en coordinación con los órganos de seguridad de la Nación...

   .

   En relación a este alegato se debe precisar que con el establecimiento del Estado de Justicia, resulta imposible suponer que exista un acto administrativo que escape del control jurisdiccional, pues uno de los logros trascendentales del Estado Democrático es precisamente, la consagración del control universal de los actos administrativos. En tal sentido, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consagra en el artículo 259 eiusdem que los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa son competentes para anular cualquier acto administrativo sea éste general o individual, si es contrario a Derecho, e incluso por desviación de poder, siendo errado en consecuencia, que en virtud de la disposición establecida en el citado artículo 9, pueda interpretarse que con el otorgamiento de las Cartas Agrarias el Instituto Nacional de Tierras dicta actos de naturaleza administrativa, cuya constitucionalidad y legalidad no pueda ser revisada por los órganos jurisdiccionales competentes.

   En este orden de ideas, la representación de la República también advirtió que “...debemos interpretar al artículo 9 del Decreto impugnado, dentro de la intención con que fue creado, un alto valor de solidaridad y justicia social, en consecuencia, se manifiesta la necesidad de regular la condición de los beneficiarios de las cartas agrarias, quienes no podrán ser objeto de ‘actos’ que perturben su posesión temporal, de lo contrario, podrán solicitar protección ante el ente competente, vale decir el Instituto Nacional de Tierras. Empero, tal escenario, no debe entenderse como una negatoria de derechos de otros particulares quienes podrán acudir a la sede administrativa como a la jurisdiccional para ejercer los recursos pertinentes en defensa de posibles derechos subjetivos lesionados...”. (subrayado de la Sala).

   Por las razones indicadas se desestima el alegato expuesto por las accionantes relativo a la violación del principio constitucional de separación de funciones de las ramas del Poder Público, ya que como se ha señalado, el contenido del Decreto recurrido no impide el ejercicio de la función jurisdiccional. Así se declara.

2. Alegó igualmente la parte recurrente que el acto impugnado viola el derecho a la defensa y al debido proceso, ya que en virtud de su ejecución no se permite al administrado que estima afectados sus derechos posesorios o petitorios, el derecho a exponer, con tiempo y medios adecuados sus defensas; “...mucho menos se les oiría, ni permitiría formular alegatos en torno a la razón o sin razón de los planteamientos de la Administración...”.

   En su opinión “...De esta manera se viola el derecho al debido proceso, establecido en el artículo 49 constitucional, concretamente en sus numerales 1° y 3°, que conceden la garantía del auditare, con las seguridades y dentro de un plazo razonable que le permita explicitar sus defensas. (...) Se hace evidente pues que la norma denunciada, contenida dentro del Decreto 2.292, violenta el principio constitucional del debido proceso y como tal debe ser declarada nula por esta Sala por transgresión a la norma constitucional...”.

   En concreto, respecto al derecho a la defensa refirió que “...cuando a los sujetos (...) se les niega el derecho de alegar y probar contra una decisión administrativa bajo el alegato que el beneficio no puede ser afectado por ninguna persona, se violenta el derecho a la defensa al impedírsele al propietario su intervención -en el proceso- para el debido ejercicio de sus derechos e intereses...”.

   Al respecto, resulta pertinente referir lo expuesto por la representación de la República en su escrito de conclusiones consignado con posterioridad al acto de informes, en el cual indicó: “...Ante tal desacertado argumento, esta representación de la República en fecha 12 de julio de 2004, habilitado el tiempo necesario procedió a consignar escrito de promoción de pruebas, con el cual se trajo a los autos, la relación de cierto número de causas que se ventilan ante la Sala Constitucional, Sala Político Administrativa y Sala de Casación Social en su Sala Especial Agraria del Tribunal Supremo de Justicia, así como las que se han intentado ante los Juzgados Superiores Agrarios de las diversas circunscripciones judiciales del país, todas interpuestas contra los actos administrativos contentivas de las denominadas cartas agrarias emanadas del Instituto Nacional de Tierras (INTI), a través de las cuales se les confirió a un grupo de campesinos temporalmente porciones de tierras públicas, para que las exploten y no se mantengan incultas...”.

   En efecto, observa la Sala, que corre inserto a los folios 168 al 176 escrito de promoción de pruebas consignado por la representación de la República en fecha 12 de julio de 2004, acompañado de una relación detallada de varias de las causas que cursan ante diversos tribunales del país, interpuestas con ocasión al otorgamiento por parte del Instituto Nacional de Tierras de las mencionadas Cartas Agrarias a distintas agrupaciones campesinas (Folios 179 al 186).

   En tal sentido, considera este M.T., que son muchos los juicios iniciados en esta materia, a través de la interposición conjunta o autónoma de acciones de nulidad y amparo constitucional, los cuales constituyen expresión evidente de que cualquier violación a los derechos y a las garantías constitucionales de terceras personas que pudiesen verse afectados con el otorgamiento de determinadas Cartas Agrarias, puede restablecerse y subsanarse ante la jurisdicción correspondiente. Por consiguiente, la Sala no comparte lo expuesto por las recurrentes de que en virtud de la disposición contenida en el artículo 9 del decreto impugnado, se vulnera el derecho a la defensa y al debido proceso de los propietarios, puesto que, como se ha indicado, dichos juicios se encuentran ya instaurados, y en el transcurso de los mismos, se han cumplido las distintas fases o etapas del proceso, confiriendo igualdad de oportunidades a las partes involucradas para formular alegatos y defensas, así como controlar las pruebas que cada una promueva para demostrar sus argumentos o pretensiones. Se observa también que muchos de estos juicios se encuentran decididos y en todos, como en cualquier otro interpuesto ante algún tribunal de la República, como se ha indicado, deben garantizarse plenamente las garantías procesales consagradas en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

   A modo ilustrativo, se puede referir por ejemplo la decisión dictada por la Sala Constitucional de este M.T. confirmando el mandamiento de amparo constitucional decretado por el Juzgado Superior Octavo Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, ante la comprobada violación de los derechos al debido proceso y a la defensa de la recurrente, con ocasión del otorgamiento de una Carta Agraria por parte del Instituto Nacional de Tierras. En la referida decisión se estableció lo siguiente:

   ...En el caso de autos, la Sala constata que, efectivamente, el Instituto Nacional de Tierras no concluyó el procedimiento de rescate de tierras que instruía en relación con el fundo denominado «Hacienda Barranquilla» y, sin embargo, sobre ese predio otorgó al propio tiempo una carta agraria. Cabe acotar que, además, la presunta agraviada jamás fue notificada sobre la apertura de ambos procedimientos, en franco desmedro de sus derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso administrativo.

   Tal violación, resulta más que patente al verificar que la única notificación que le practicó el agraviante, tuvo como objeto hacer de su conocimiento que en el fundo en cuestión se iba a practicar una inspección judicial, a fin de determinar los linderos de la carta agraria otorgada sobre ese predio, hacía más de seis meses; lo que da cuenta de la arbitrariedad en la que incurrió el Instituto Nacional de Tierras. Ello, constituye elemento suficiente para declarar con lugar el presente amparo por la infracción constitucional señalada...

   .

   (Sent, SC-TSJ N° 404 de fecha 5 de abril de 2005, caso: Agropecuaria Villa Carmen, C.A. vs Instituto Nacional de Tierras).

   Por las razones señaladas, resulta infundada la denuncia expuesta por las accionantes en su libelo al sostener la violación del derecho al debido proceso y a la defensa, bajo el argumento de que en virtud del decreto impugnado ninguna persona o funcionario público puede recurrir ante los órganos jurisdiccionales para que su conflicto de intereses con otra persona o el Estado sobre la propiedad, la posesión de un predio rústico, sea resuelto. Así se declara.

   Finalmente, siendo que el Decreto N° 2.292 de fecha 4 de febrero de 2003, no adolece de los vicios denunciados por los apoderados judiciales de las accionantes y por vía de consecuencia, tampoco la Resolución N° 177 emanada del Presidente del Instituto Nacional de Tierras en fecha 11 de febrero de 2003, la Sala debe declarar sin lugar el recurso interpuesto. Así se decide.

   VII

   DECISIÓN

   En virtud de los razonamientos que anteceden, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara:

1. -SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto por los ciudadanos J.L.B., actuando con el carácter de Presidente de la Federación Nacional de Ganaderos de Venezuela (FEDENAGA) y F.R., en su carácter de Presidente de la Asociación Civil de Ganaderos de Machiques (GADEMA), ya identificados, contra el “...Decreto Nº 2.292 emanado del ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, ciudadano H.R.C.F., en fecha 31 de enero de 2003 (sic), publicado en la Gaceta Oficial 37.624 del día martes 4 de febrero de 2003, así como de la Resolución Nº 177 emanada de la Presidencia del Instituto Nacional de Tierras, en fecha 11 de febrero de 2003, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.629...”.

2. - FIRMES los actos administrativos impugnados.

   Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintisiete (27) días del mes de noviembre del año dos mil siete (2007). Años 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

   La Presidenta

   EVELYN MARRERO ORTÍZ

   La Vicepresidenta - Ponente

   Y.J.G.

   Los Magistrados,

   L.I.Z.

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

   E.G.R.

   La Secretaria,

   S.Y.G.

   En veintiocho (28) de noviembre del año dos mil siete, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01915, la cual no esta firmada por la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, por no estar presente en la discusión por motivos justificados.

   La Secretaria,

   S.Y.G.