Sentencia nº 35 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Plena de 29 de Julio de 2010

En fecha 19 de mayo de 2009, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, dictó sentencia mediante la cual se declaró incompetente para conocer del recurso y declinó la competencia en los Juzgados de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Nuevo Régimen Procesal del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Trujillo, que resultare competente, luego de la respectiva distribución.

En fecha 27 de mayo de 2009, el abogado D.J.G., antes identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana Y.D.C. VILORIA LINARES, apeló de la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, “…por cuanto la misma se fundamenta en un ente totalmente distinto al señalado en la querella…”.

Mediante auto de fecha 02 de junio de 2009, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró improcedente la apelación “…por cuanto el recurso que procede contra la decisión que se declare el Juez incompetente, es el Recurso de Regulación de Competencia, tal como lo establece el artículo 69 del Código de Procedimiento Civil, y así se declara…”.

En fecha 22 de junio de 2009, el Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Trujillo, al cual le correspondió conocer por distribución, dictó sentencia declarándose igualmente incompetente y, siendo el segundo Tribunal en declarar su incompetencia, solicitó de oficio la regulación de competencia ante la Sala Plena.

II

ALEGATOS DE LA SOLICITANTE

En su escrito de fecha 13 de mayo de 2009, el apoderado judicial de la ciudadana Y.D.C. VILORIA LINARES expuso que, en fecha 11 de julio de 2006, su representada ingresó a la FUNDACIÓN TRUJILLANA DE LA SALUD (FUNDASALUD) como contratada, para ocupar el cargo de Intendente en el Hospital Tipo I de Sabana de Mendoza.

Continuó exponiendo que, en fecha 14 de junio de 2008, el Ministerio del Poder Popular para la Salud llamó a concurso público para ocupar sesenta y siete (67) cargos vacantes, entre los cuales se encontraba el cargo de Analista de Presupuesto I, para el cual su representada concursó en fecha 22 de septiembre de 2008, obteniendo una puntuación de 569 puntos, lo que le permitió ser seleccionada (por ingreso), para ocupar el mencionado cargo a partir del 16 de noviembre de 2008, tal como se evidencia de su nombramiento contenido en el oficio de fecha 14 de noviembre del mismo año, suscrito por la Lic. Paula Sarmiento de Lara, Directora de Recursos Humanos de FUNDASALUD y refrendado por la Dra. E.V.P., Presidenta de dicha Fundación.

Prosiguió relatando que, posteriormente, mediante el oficio número 250 de fecha 19 de marzo de 2009, la Lic. Maryeli González, Directora General (E) de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular para la Salud, actuando por delegación del Ministro, le informó al Director Regional de Salud del estado Trujillo que se dejaba sin efecto el concurso público realizado en FUNDASALUD entre los meses de junio y noviembre de 2009, debido a que en la fase de revisión, análisis y evaluación del mismo “…se dictaminó que en la mayoría de las fases del mencionado proceso, existieron deficiencias e irregularidades a nivel procedimental, que alteran y distorsionan la normativa y lineamientos implementados por el Ministerio del Poder Popular para la Salud”, agregando que “…[a] fin de garantizar un proceso de ingreso eficiente y ajustado a la normativa regular, se deberá llevar a cabo un nuevo concurso público, permitiendo que las personas que habían concursado, puedan volver a hacerlo, acorde a los requisitos mínimos de Educación y Experiencia Laboral que los cargos exigen de conformidad a las bases y baremos vigentes…” (resaltado del original).

Adujo, que “…al dictar un acto administrativo en el que se deja sin efecto una serie de concursos públicos sin mediar un procedimiento administrativo previo, donde se le garantice a los interesados, entre los cuales se encuentra [su] representada (…), su derecho a la defensa y al debido proceso…” (corchetes de la Sala), la delegada del Ministerio del Poder Popular para la Salud violó lo establecido en el artículo 49 constitucional.

Alegó, que su representada ingresó a la Administración Pública por haber ganado un concurso público, y éste no puede ser revocado o dejado sin efecto sin que se haya abierto un procedimiento administrativo de nulidad, y que en virtud de “…haber superado el período de prueba, adquirió un derecho subjetivo y un interés legítimo, personal y directo que no es susceptible de ser revocado…”.

Arguyó, que si la Administración consideró que en la mayoría de las fases del concurso se habían presentado deficiencias e irregularidades, ha debido abrir un procedimiento administrativo de nulidad a todos los ganadores del concurso, previa la notificación a cada uno de ellos, y al haber omitido éste, se vulneró “…la garantía constitucional del debido proceso en sede administrativa lo que conlleva a la nulidad absoluta del referido acto administrativo…”.

Agregó, que el referido acto administrativo se encuadra en “…la causal señalada en el artículo 19, ordinal 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que dispone que: ‘Los actos administrativos serán absolutamente nulos en los siguientes casos: 4.-Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido” (resaltado del original) por lo que consideró que el mismo “…es nulo de nulidad absoluta…” y así solicitó al Tribunal lo declare.

Adicionalmente, pidió la declaratoria de nulidad de los subsiguientes actos administrativos dictados con ocasión a la emisión del acto administrativo recurrido, tales como la Circular número DERH-09 de fecha 20 de abril de 2009, dirigida a los Directores y Jefes de Personal de las Dependencias adscritas a la Fundación Trujillana de la Salud por el Director Estadal de Recursos Humanos de la misma, y la Circular número 94 del 28 de abril de 2009 suscrita por el Presidente de FUNDASALUD.

Fundamentó la solicitud de declaratoria de nulidad del mencionado acto administrativo y los subsiguientes dictados con ocasión del mismo, en los artículos 49, numeral 1 y 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como el parágrafo único del articulo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales en concordancia con los artículos 19, párrafo 11 y 21, párrafo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

Solicitó, que se decrete de manera inmediata la suspensión de los efectos del mencionado acto administrativo y de los actos derivados del mismo, “…en vista que la Fundación Trujillana de la salud a través de la Circular Nº 94, del 28 de abril del presente año, (…), pasó a los sesenta y siete (67) funcionarios que ganaron el concurso correspondiente al período junio-noviembre de 2008, de la nómina fija a recibo anexo a partir del 01 de mayo del presente año, después de haber pertenecido a la nómina fija durante cinco (5) meses y quince (25) días, desde que fueron nombrados como Funcionarios Públicos…”.

Finalmente, solicitó se “…declare Con Lugar la condenatoria al pago de CIEN MIL BOLÍVARES FUERTES (Bs.f.100,000), de conformidad con lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil” ( mayúsculas del original).

III

DEL CONFLICTO DE COMPETENCIA

Mediante sentencia de fecha 19 de mayo de 2009, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, decidió que no era competente para conocer de la solicitud planteada y declinó su conocimiento en los Juzgados de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Nuevo Régimen Procesal del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Trujillo, con base en lo siguiente:

“(…)

En sentencia vinculante de fecha 14 de julio de 2008, de Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia de la Magistrada L.E.M. LAMUÑO, Expediente N° 08-0579, caso Querella Funcionarial interpuesta por M.H.C.V. contra la Fundación de S. delE.M. (FUNDASALUD), (…) estableció la competencia de los órganos jurisdiccionales laborales para conocer de las demandas incoadas por los empleados de las fundaciones del Estado, contra éstas en su condición de patrono. (...).

Ahora bien, tratándose el presente caso de un recurso de nulidad interpuesto contra la Fundación Trujillana de la Salud, el cual es un ente descentralizado funcionalmente, cuyas actividades son desarrolladas como personas jurídicas de Derecho Privado, no puede la demandante, en su condición de empleada activa de la Fundación Trujillana de la Salud, estar sujeta al régimen especial estatutario de Funcionario Público sino por el régimen ordinario de derecho común previsto en la Ley Orgánica del Trabajo. En consecuencia este Tribunal, a fin de garantizar la uniformidad en la interpretación de normas y principios constitucionales, así como el derecho que tiene toda persona de ser juzgado por el juez natural, debe como en efecto lo hace, declararse incompetente para tramitar y decidir la pretensión interpuesta, pues la querellante no ostenta la condición de funcionaria pública, siendo competentes por la materia los tribunales laborales para conocer del conflicto suscitado con ocasión del acto administrativo emanado del Director de Recurso Humanos de FUNDASALUD, donde informa que quedó sin efecto el referido concurso de los 67 cargos vacantes de empleados de esa Fundación Trujillana de la Salud y Dependencia adscritas a la misma, dependientes del Presupuesto Fijo del Ministerio del Poder Popular para la Salud y Protección Social, el personal que ocupaba dichos cargos hará efectivo su pago por recibo anexo a partir del 1 de mayo de 2009, dejando sin efecto el cargo de Analista de Prepuesto I (III) que ocupaba la ciudadana Y.D.C. VILORIA LINARES en la Fundación Trujillana de la Salud y por consiguiente declina la competencia al Juzgado de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Nuevo Régimen Procesal del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo que resulte competente según el sistema de distribución implantado en esa Coordinación del Trabajo y así se decide” (sic).

Por su parte, el Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Trujillo, mediante decisión de fecha 22 de junio de 2009, se declaró igualmente incompetente para conocer de este caso, y declinó la competencia en la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, con fundamento en lo que a continuación se señala:

“(…)

El artículo 5 del Código de Procedimiento Civil establece el carácter de orden público con el que están investidas las normas relativas a la competencia en los términos siguientes: ‘La competencia no puede derogarse por convenio de las partes, sino en los casos establecidos en este Código y en las leyes especiales’ El artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho. En el presente caso, se observa que la acción está dirigida contra el acto emanado de un funcionario público de una autoridad nacional concentrada y el hecho lesivo derivaría de su actuación como tal servidor público (Por Delegación del Ciudadano Ministro del Poder Popular para la Salud la Ciudadana: M.G., en su carácter de Directora General de Recursos Humanos y subsidiariamente al Dr. E.S.P. de la Fundación Trujillana de la Salud y al Abg. Y.C.D.E. deR.H.), por lo que debe prevalecer la competencia del juez natural, siendo que no se trata de un asunto contencioso del trabajo que se suscitan con ocasión de las relaciones laborales como hecho social, o de las estipulaciones del contrato de trabajo y de la seguridad social sino de la anulación de un acto administrativo y que, en este caso, corresponde al Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, Estado Lara, - En tal sentido, como quiera que la pretensión contenida en el recurso que da inicio al presente proceso es de ser un Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial con Solicitud de A.C. y Medida Cautelar de Suspensión de los Efectos del Acto Administrativo (…); fundamentándose, la interposición de tal recurso de nulidad en el ordinal 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,(…); este Tribunal se declara incompetente para el conocimiento del presente asunto, en virtud de que por el referido mandato constitucional la competencia la tiene atribuida la jurisdicción contencioso administrativa y no los tribunales laborales (…)”.

IV

COMPETENCIA DE LA SALA PLENA

Previo a cualquier otro pronunciamiento, la Sala Plena pasa a determinar su competencia para conocer del presente asunto y, a tal efecto, observa que de acuerdo con el numeral 51 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se remitirán a la Sala que sea afín con la materia y la naturaleza del asunto debatido, los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico.

Ahora bien, a los fines de determinar a cuál de las Salas corresponde dirimir los conflictos de competencia suscitados entre tribunales que no tengan un superior común, en las sentencias números 24 de fecha 22 de septiembre de 2004, publicada el 26 de octubre del mismo año (caso: D.M.), y 1 de fecha 02 de noviembre de 2005, publicada el 17 de enero de 2006 (caso: J.M.Z.), la Sala Plena ha señalado que debe atenderse al criterio de afinidad entre la materia debatida y las competencias de cada Sala, a menos que los tribunales en conflicto pertenezcan a distintos ámbitos de competencia y no sea posible determinar cuál es la naturaleza del asunto debatido

Visto que en el presente caso el conflicto negativo de competencia se plantea entre el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental y el Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Trujillo, esto es, dos (2) tribunales que pertenecen a distintos ámbitos competenciales (uno laboral y otro contencioso administrativo), y no tienen un superior común, acogiendo el criterio jurisprudencial antes expuesto y reiterado, la Sala Plena asume la competencia para conocer del conflicto de competencia, y así se decide.

V

ANALISIS DE LA SITUACIÓN

Asumida la competencia, pasa esta Sala a determinar el órgano judicial competente para resolver el asunto de fondo, para lo cual se observa:

De las actas que integran el expediente se evidencia que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, se declaró incompetente para conocer del recurso de nulidad interpuesto, bajo el fundamento de que la Fundación Trujillana de la Salud “…es un ente descentralizado funcionalmente, cuyas actividades son desarrolladas como personas jurídicas de Derecho Privado…” y que como consecuencia de ello, la demandante, en su condición de empleada activa de dicha Fundación, no podía estar sujeta al régimen especial estatutario establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública sino al régimen ordinario de derecho común establecido en la Ley Orgánica del Trabajo.

Por su parte, el Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Trujillo se declaró incompetente apoyado en “…que la acción está dirigida contra el acto emanado de un funcionario público de una autoridad nacional concentrada y el hecho lesivo derivaría de su actuación como tal servidor público (…), por lo que debe prevalecer la competencia del juez natural, siendo que no se trata de un asunto contencioso del trabajo que se suscitan con ocasión de las relaciones laborales como hecho social, o de las estipulaciones del contrato de trabajo y de la seguridad social sino de la anulación de un acto administrativo...”.

Del libelo que dio inicio a esta causa se observa, que el apoderado judicial de la ciudadana Y.D.C. VILORIA LINARES, interpuso “recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo constitucional y subsidiariamente medida de suspensión de efectos” contra el acto administrativo signado con el número 250 de fecha 19 de marzo de 2009 dictado por el Ministerio del Poder Popular para la Salud, por medio del cual se dejó sin efecto el concurso público realizado en la FUNDACIÓN PARA LA SALUD DEL ESTADO TRUJILLO (FUNDASALUD), así como también de los subsiguientes actos administrativos derivados del mismo, por el consiguiente perjuicio que ello le ocasionaba a su representada, ya que la misma había participado en el referido concurso obteniendo una puntuación que le permitió ser seleccionada para ocupar el cargo de Analista de Presupuesto I.

Al respecto se aprecia que la Sala Político Administrativa, mediante decisión número 1.157 de fecha 4 de agosto de 2009, publicada el día 5 del mismo mes y año, asumió la competencia para conocer de un recurso contencioso administrativo de anulación incoado por otro ciudadano contra la misma Resolución impugnada en el caso de autos, explicando al efecto lo siguiente:

“Ahora bien, a propósito de que el acto impugnado emanó de una autoridad que actuó por delegación de firma del Ministro del Poder Popular para la Salud y Protección Social, advierte la Sala, que ha sido criterio pacífico y reiterado, que el jerarca es responsable de las actuaciones que por delegación de su firma lleven a cabo sus subalternos (Ver sentencia Nº 928 del 30 de marzo de 2005).

En este sentido, ha establecido la Sala que la delegación es una técnica organizativa mediante la cual un órgano con un ámbito competencial determinado, desvía algunas de sus atribuciones, ya sea a un órgano de inferior jerarquía o bien al funcionario que ostente la titularidad de dicho órgano; en este segundo supuesto, como es de suponer, la cesación en el cargo aparejaría el fin de la autorización. Esta técnica responde principalmente a criterios de eficiencia y especialización en la gestión de las potestades públicas, lo que la ha hecho de frecuente utilización por la administración pública venezolana.

Particularmente la encontramos en los actos mediante los cuales son designados los funcionarios de mayor jerarquía de los entes públicos, en los cuales se incluyen, por esta vía, una larga lista de atribuciones, las que, en caso de sustitución del titular del cargo, vuelven a repetirse en el nuevo nombramiento sin cambio alguno.

Ahora bien, existen dos tipos de delegaciones: la delegación de atribuciones y la delegación de firmas. La delegación de atribuciones o facultades en un acto jurídico general o individual, por medio del cual un órgano administrativo transmite parte de sus poderes o facultades. Siendo, pues, a otro órgano que son transmitidas tanto la competencia como la responsabilidad que trae aparejada su ejercicio, los actos dictados se estiman emanados del funcionario inferior delegado y no del superior delegante. En consecuencia, tales actos son susceptibles de impugnación a través del recurso administrativo de reconsideración por ante el mismo funcionario que los emitió y, una vez agotado dicho recurso, el administrado tendrá a su disposición el recurso jerárquico ante el respectivo superior jerárquico.

La delegación de firma, en cambio, no es una transmisión de competencias en el sentido apuntado, ya que el inferior delegado se limita a suscribir los documentos o actos señalados en la delegación, conservando el superior delegante la competencia, la decisión y la responsabilidad sobre el acto en sí mismo considerado. Es por ello que, no siendo responsables los delegados de la ilegalidad de los actos, los recursos de reconsideración deben interponerse ante el propio superior delegante.

…omissis…

Queda claro entonces, atendiendo al criterio jurisprudencial contenido en las decisiones parcialmente transcritas supra, que no hay diferencia entre un acto suscrito por un Ministro, y otro que haya sido rubricado por un funcionario actuando por delegación de firma de aquél; en tal sentido, debe atenderse al dispositivo contenido en el aparte 30 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo dispuesto en el primer aparte de esa misma norma, que dispone que es competencia de esta Sala Político-Administrativa:

Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Poder Ejecutivo Nacional, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad (...)

Ahora bien, respecto a la citada norma, ha sido criterio interpretativo reiterado, que la competencia de esta Sala Político-Administrativa, para conocer de la nulidad de los actos administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional, queda circunscrita a los órganos de la Administración Central. Asimismo ha considerado la Sala, que en aras de la desconcentración de la actividad jurisdiccional de este M.T., su competencia, en esos casos, se limitará a los actos administrativos individuales emanados de los órganos superiores de la Administración Pública Central, que a tenor de lo pautado en el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Administración Pública son: el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, El C. deM., los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministras. Igualmente le corresponde conocer de los actos emanados de las máximas autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, que según la norma citada son: la Procuraduría General de la República, el C. deE., el C. deD. de la Nación, los gabinetes sectoriales y gabinetes ministeriales.

En tal virtud, dado que el acto impugnado se atribuye como emanado de una autoridad que actuó en representación de uno de los órganos superiores de la Administración Pública Central, cual es el Ministro del Poder Popular para la Salud y Protección Social, la competencia para conocer y decidir la presente causa corresponde a esta Sala Político-Administrativa. Así se declara.

Acogiendo el criterio jurisprudencial contenido en el fallo parcialmente transcrito, esta Sala sin más consideraciones declara que la competencia para conocer y decidir el presente recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar y solicitud de suspensión de efectos, por la ciudadana Y.D.C. VILORIA LINARES, asistida de abogado, contra el acto administrativo dictado por la Directora General (E) de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular para la Salud y Protección Social, hoy Ministerio del Poder Popular para la Salud, por delegación de firma del respectivo Ministro, contenido en la comunicación número 250 de fecha 19 de marzo de 2009, corresponde a la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

VI

DECISIÓN

Por los razonamientos antes expuestos la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara: