Sentencia nº 1147 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 6 de Agosto de 2012

De un estudio pormenorizado de las actas que conforman el presente expediente y del escrito de solicitud de revisión presentado por la apoderada judicial de la solicitante, se desprende lo siguiente:

El 18 de julio de 2002, los abogados B.J.E., M.A.G. y R.D.O., actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana Josbeth Barreto Editza del Carmen Briceño Salas, interpusieron ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, recurso contencioso de nulidad conjuntamente con amparo cautelar contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° CGEDA-015-2002 del 4 de febrero de 2002, dictada por la Contraloría General del Estado D.A..

El 21 de octubre de 2002, el referido Juzgado Superior admitió el recurso interpuesto y ordenó abrir cuaderno separado a fin de pronunciarse sobre la pretensión de amparo cautelar.

El 22 de octubre de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, declaró inadmisible el amparo cautelar por cuanto consideró que la restitución al cargo que desempeñaba la querellante podría ocasionarle a la Administración daños irreparables por la sentencia definitiva, toda vez que su relación se encuentra definitivamente terminada por actos válidos, en tanto que la no restitución al cargo por vía cautelar sí tendría una reparación en la sentencia definitiva del juicio principal.

El 5 de marzo de 2003, el Juzgado Superior declaró sin lugar la querella funcionarial.

El 28 de marzo de 2003, se recibió ante la Secretaría de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el Oficio Nº 269 del 14 del mismo mes y año, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del referido recurso contencioso de nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar, en virtud de la apelación ejercida por el abogado R.D.O., actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Josbeth Barreto Editza del Carmen Briceño Salas contra el fallo del 5 de marzo de 2003.

El 21 de agosto de 2003, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró: (i) con lugar el recurso de apelación ejercido contra la sentencia del 5 de marzo de 2003, emanada del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, que declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar por los apoderados judiciales de la ciudadana Josbeth Barreto Editza del Carmen Briceño Salas contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° CGEDA-015-2002 del 4 de febrero de 2002, dictada por la Contraloría General del Estado D.A.; (ii) anuló el fallo apelado y (iii) con lugar el recurso contencioso de nulidad.

El 17 de marzo de 2011, el ciudadano F.J.C., actuando en su condición de Contralor Interventor del Estado D.A., asistido por la abogada M.G.Y.s.l. revisión de la sentencia N° 2003-2771 dictada el 21 de agosto de 2003 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

II

FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN

El Contralor Interventor del Estado D.A., fundamentó la solicitud de revisión sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que “(e)l Contralor General de la República, con base en las atribuciones que le fueron conferidas en el artículo 37 del Decreto contentivo del Régimen Transitorio del Poder Público, dictado por la Asamblea Constituyente, mediante Resolución Número 01-00-012 de fecha 09-02-2000, destituyó al Contralor designado para el período 1999-2001, e intervino a la Contraloría del Estado D.A. (…), iniciándose en fecha 18-01-2002, un P.d.R.A., para lo cual procedió a estudiar la normativa legal aplicable, tanto estadal como nacional, así como la jurisprudencia, doctrina y lineamiento procedimental aplicable para estos casos, y con tal fundamento desarrolló el proceso (…)”.

Que la sentencia objeto de revisión incurrió en un error al interpretar el artículo 163 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ya que de la lectura de dicha norma se desprende que las Contralorías de los Estados tienen autonomía orgánica y funcional, que las mismas actuarán bajo la dirección y responsabilidad de un Contralor o Contralora y que la Ley que las rige les garantizará su independencia.

Que esta Sala Constitucional en la sentencia N° 1300 del 26 de junio de 2007, sostuvo que la intención del constituyente de otorgar a las Contralorías Estadales autonomía funcional y organizativa, abarca una libertad de funcionamiento y de no adscripción con respecto a las demás ramas del Poder Público, por lo cual resulta errado considerar que el proceso de restructuración iniciado por la Contraloría General del Estado D.A. debía contar con la aprobación del C.L.E..

Que bajo este fundamento constituye un error lo expresado en la sentencia sometida a revisión, de que conforme a lo previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, fuese necesaria la aprobación de un informe por parte del C.L.d.E.

Que la dirección y responsabilidad de las Contralorías Estadales estará a cargo de un Contralor o Contralora, quien podrá dictar actos administrativos relacionados con los procesos de restructuración o reorganización administrativa.

Que se evidencia de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo una distorsión en la interpretación del artículo 163 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al considerar que para llevarse a cabo el retiro de un funcionario público, por cambios en la organización administrativa, se necesita la aprobación de un informe por parte del C.L.d.E..

Que la actividad del órgano Contralor, estuvo encaminada a restablecer la estructura organizativa, mediante un proceso que permitiera simplificar y garantizar los niveles de eficiencia y productividad de la institución, la cual finalizó con la reducción de personal por la cual se encuentra afectada la querellante.

Solicita, se declare la nulidad de la sentencia objeto de revisión, por violar el artículo 163 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

III DE LA SENTENCIA CUYA REVISIÓN SE SOLICITA El fallo objeto de la presente revisión fue dictado el 21 de agosto de 2003, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en el cual se declaró con lugar el recurso de apelación ejercido contra la sentencia del 5 de marzo de 2003, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, que declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar por los apoderados judiciales de la ciudadana Josbeth Barreto Editza del Carmen Briceño Salas contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° CGEDA-015-2002 del 4 de febrero de 2002, dictada por la Contraloría General del Estado D.A., anuló el fallo apelado y con lugar el recurso contencioso de nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar, sobre la base de las siguientes consideraciones:

Que “(d)enunció el apoderado judicial de la querellante, en su Escrito de Fundamentación de la Apelación, que la sentencia recurrida adolece del vicio de inmotivación, toda vez que -según afirmó- de la revisión de la misma no se desprende fundamento de derecho alguno.

Asimismo, señaló, que el fallo apelado incurrió en el vicio de ultrapetita, por cuanto el Juez solo (sic) se pronunció en lo atinente al pago de las prestaciones sociales y no en relación a la solicitud de nulidad del acto administrativo impugnado.

Al respecto, este Órgano jurisdiccional estima oportuno indicar que de conformidad con el ordinal 4º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, la motivación de la sentencia es una obligación legal a cargo del Juez, que implica la expresión en la sentencia de la perfecta concatenación entre una situación fáctica jurídicamente relevante probada en el expediente, y la previsión abstracta contenida en la Ley, es decir, dicho requisito comprende la subsunción de los supuestos de hecho en la norma que resulte aplicable al caso concreto. Su inobservancia da lugar al vicio denominado por la jurisprudencia y la doctrina, como ‘inmotivación’ referido, básicamente a la carencia de fundamentos en la sentencia, pero que jamás debe confundirse con la escasez, brevedad o exigüidad de la motivación, que en tal caso es válida siempre y cuando dichos fundamentos (legales y fácticos) puedan ser apreciados de manera inequívoca.

En tal sentido, existe falta de fundamentos en la decisión; en primer lugar, cuando los motivos del fallo, por ser impertinentes o contradictorios, o integralmente vagos o inocuos, no le proporcionan sustento alguno al dispositivo de la sentencia, que es la finalidad esencial de la motivación; y en segundo lugar, cuando es palpable la ausencia de los fundamentos fácticos y jurídicos que ha utilizado el Juez para subsumir los hechos que le han sido planteados dentro del derecho aplicable al caso específico.

En atención a lo anterior, esta Alzada estima conveniente advertir en primer lugar, que la doctrina pacífica ha sido conteste en señalar que el juez no está sujeto u obligado a citar en la sentencia los textos legales para indicar los motivos de derecho, bastando que en la misma exprese sus razonamientos jurídicos en base a la doctrina, a la jurisprudencia o a la normativa legal.

Así, esta Corte observa, que en el caso sub iudice si bien es cierto que el A quo no abundó en sus consideraciones jurídicas, no lo es menos que del texto de la sentencia recurrida se desprende inequívocamente los motivos de hecho y de derecho en los cuales el Sentenciador de Instancia fundamentó su decisión, de tal modo que resulta claro que aún cuando éste no hizo mención a un artículo en particular, sin embargo se basó en la Ley Orgánica del Trabajo para concluir que las prestaciones sociales se cancelan con ocasión a la terminación de la relación laboral, por lo que debe esta Corte desestimar el alegato en referencia. Así se decide.

En cuanto al segundo vicio denunciado, esto es, el de ultrapetita, el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil expresa lo que de seguidas se transcribe:

(…)

Sobre el alcance e interpretación del la norma parcialmente transcrita, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia Nro. 1.627 de fecha 7 de diciembre de 2000, caso: M.T.A.V.. Ministerio de Energía y Minas, sostuvo lo siguiente:

(…)

Ahora bien, por cuanto en la denuncia que se examina, el apoderado actor señaló, que la sentencia recurrida adolecía del vicio de ‘ultrapetita’, resulta necesario traer a colación el criterio sostenido reiteradamente por la jurisprudencia de nuestro más Alto Tribunal y de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, según la cual la incongruencia adopta de manera esencial dos modalidades y tres aspectos a saber:

La modalidad denominada incongruencia positiva, que se produce cuando el juez extiende su decisión más allá de los límites del problema judicial que fue sometido a su consideración; en la cual se incluyen como aspectos de la misma, a los vicios de ultrapetita, esto es, cuando se concede más de lo pedido, o se pronuncia sobre una cosa no demandada; y de extrapetita, cuando se otorga algo distinto de lo pedido. En lo que atañe a la otra modalidad, denominada incongruencia negativa, debe señalarse que la misma supone la omisión por parte del juez, del debido pronunciamiento sobre algunos de los términos del problema judicial, teniendo como aspecto fundamental el supuesto de citrapetita, es decir, cuando se deja de resolver algo pedido u excepcionado.

Asentado lo anterior, y en atención a los criterios Jurisprudenciales antes citados, esta Corte pasa a determinar si en el caso sub examine el Juzgado A quo al dictar el fallo apelado incurrió o no en el vicio de incongruencia positiva de la sentencia y con ello en el vicio de ultrapetita y, en tal sentido observa que:

El Juzgador de Primera Instancia declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, fundamentándose en que ‘aceptadas por la recurrente tales prestaciones (sociales) e indemnizaciones, se entenderá que igualmente aceptó el acto de retiro dictado por la administración y como dicho acto obra única y exclusivamente para la recurrente tal aceptación hace improcedente cualquier acción de nulidad posterior que conlleve a la reincorporación al cargo’.

En orden a lo antes indicado, cabe destacar que el hecho de que el Juez contencioso no pueda modificar los hechos planteados en la litis, no es óbice para que pueda analizar cuáles son las normas de derecho aplicables a estos supuestos de hecho y subsumirlos en las mismas, lo cual no implica que en la determinación de tales normas deba ceñirse concretamente a aquellas que las partes alegan.

En el presente caso, se observa que a los folios 65 al 68 del expediente judicial corre inserto el Escrito de Contestación del recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por la parte querellante, mediante el cual el Órgano querellado alegó que la recurrente cobró la totalidad de sus prestaciones sociales, con lo cual terminó la ‘relación de prestación del servicio’.

De lo precedentemente señalado se desprende claramente que en el caso sub iudice el Sentenciador de Primera Instancia al declarar sin lugar la querella interpuesta, realizó la valoración de lo alegado y probado por las partes en el proceso, es decir, que lo decidido en el fallo guarda estrecha relación con la pretensión planteada por el actor y las excepciones o defensas expuestas por el Órgano querellado, toda vez que dicho Juzgador consideró que demostrado el pago de las prestaciones sociales, no podía la recurrente ser reincorporada a su antiguo cargo por cuanto -a decir del A quo- el recibo del aludido pago implicaba una renuncia a tal pretensión; razón por la cual esta Corte debe concluir que en caso bajo análisis no se configuró el vicio de incongruencia positiva alegado por la parte apelante y, así se decide.

Desechados como han sido los vicios argüidos por el apoderado judicial de la parte apelante, estima este Órgano Jurisdiccional necesario reflexionar en relación al objeto de la apelación, cual es la disconformidad con la sentencia apelada, motivo por el cual pasa esta Corte a revisar la conformidad con el derecho del fallo recurrido, y al respecto observa:

La sentencia apelada se fundamentó básicamente en el hecho de que la accionante al haber recibido el pago de sus prestaciones sociales, acepto (sic) el acto administrativo de retiro del cual fue objeto por parte del Órgano Contralor, lo que -a juicio del A quo-, traía consigo la imposibilidad de reincorporar a la recurrente al cargo que desempañaba para el momento de la separación del mismo, por haber terminado (con dicha aceptación) la relación laboral que la unía con la Administración, ‘tal como lo dispone la Ley Orgánica del Trabajo’.

Ante tal decisión, esta Corte en atención al principio iura novit curia, estima pertinente determinar si el Sentenciador de Primera Instancia al dictar la sentencia impugnada incurrió en el vicio de falso supuesto y, al efecto debe señalarse que:

El falso supuesto afecta el principio que agrupa a todos los elementos de fondo del acto administrativo, denominado Teoría Integral de la Causa, la cual está constituida por las razones de hecho que, sistematizadas por el procedimiento, se enmarcan dentro de la normativa legal aplicable al caso en concreto, atribuyéndole a tales hechos una consecuencia jurídica acorde con el fin de la misma, de manera que el vicio en referencia puede constituirse de modo general, desde el punto de vista de los hechos como del derecho, diferenciándose por ello el falso supuesto de hecho del falso supuesto de derecho.

El primero se presenta, esencialmente, de tres formas, a saber: a) Cuando se asume como cierto un hecho que no ocurrió; b) Cuando se aprecian erróneamente los hechos; c) Cuando se valoran equivocadamente los mismos. El segundo por su parte se verifica cuando se incurre en una errónea aplicación del derecho o de una norma, o bien en una falsa valoración de la misma (aplicándose al supuesto bajo análisis una consecuencia jurídicamente distinta a la norma que lo regula), y se ha fundamentado en sede jurisdiccional, de forma analógica, en el artículo 313 ordinal 2° del Código de Procedimiento Civil, pues a pesar de haberse discutido la posibilidad de que en sede administrativa se declare la nulidad absoluta del acto por razones distintas a las previstas en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, si le es dable al juez contencioso administrativo, atendiendo al principio de legalidad y a sus amplios poderes declarar la nulidad de un acto administrativo sobre la base de tal disposición.

Expuestos como ha quedado los casos en que debe entenderse configurado el prenombrado vicio, considera esta Corte indispensable aclarar que las prestaciones sociales son un derecho consagrado en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que de conformidad con el numeral 2 del artículo 89 eiusdem es irrenunciable, razón por la cual la aceptación de su pago por parte de la querellante no conlleva necesariamente a la convalidación del acto administrativo mediante el cual ésta fue retirada, es decir, no implica un consentimiento tácito ni mucho menos expreso de su retiro, por lo que al tratarse de una funcionaria de carrera el pago en referencia representa un anticipo o adelanto por este concepto, y así se decide. El anterior criterio ha sido expresado en fallos anteriores de esta Corte, verbigracia Sentencias Nros. 1973 y 1741 ambas de fecha 21 de diciembre de 2000.

Adicionalmente, este Órgano Jurisdiccional debe resaltar que de conformidad con la Ley de Carrera Administrativa, aplicable supletoriamente ratione temporis al caso de autos, las causales de retiro son las siguientes: renuncia, reducción de personal, invalidez, jubilación y destitución; (artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa y no el artículo 62 como erróneamente lo señaló el A quo al folio 98 del expediente judicial) de las cuales sólo en la renuncia y en ciertos casos la jubilación se encuentra involucrado el elemento volitivo de parte del funcionario, de manera que mal puede simbolizar una aceptación del retiro la acción de recibir el pago de las prestaciones sociales, cuando no partió de la recurrente la iniciativa de concluir su relación funcionarial con la Contraloría General del Estado D.A. y máxime al tratarse de un derecho de exigibilidad inmediata al cual no se puede renunciar con el único propósito de ejercer los medios legales de impugnación.

Por lo antes expresado, debe concluirse que la sentencia recurrida adolece del vicio de falso supuesto de derecho, razón por la cual resulta forzoso para esta Corte anular dicho fallo. Así se decide.

Anulada como ha sido la sentencia impugnada, este Órgano Jurisdiccional pasa a conocer el fondo del asunto planteado, a tenor de lo pautado en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil y, al respecto observa:

Del texto del acto administrativo impugnado (Resolución Nro. CGEDA- 015-2002 de fecha 4 de febrero de 2002, mediante la cual se removió a la querellante del cargo que venía desempeñando en la Contraloría General del Estado D.A.) y de la Resolución CGEDA-007-2002 de fecha 8 de enero de 2002, se desprende, que la remoción del cargo que venía desempeñando la querellante en dicha Órgano Contralor, fue motivada por un p.d.r. organizativa y administrativa a los fines de adecuar el funcionamiento del aludido Ente ‘a las previsiones legales contenidazas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal’.

Siendo ello así, resulta preciso destacar que en materia funcionarial, la legislación aplicable rationae temporis al presente caso, dispone en forma taxativa cuales son las causales por las que procede el retiro de un funcionario público del seno de la Administración.

Así tenemos que dentro de estas se encuentra el retiro por reducción de personal, la cual no constituye una causal genérica, pudiendo tener su origen en distintos motivos como limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios y cambios en la organización administrativa, siendo los dos primeros objetivos, cuya legalidad se comprueba una vez que son acordados por el Ejecutivo Nacional y aprobada la reducción de personal en C.d.M., requiriéndose sólo en los dos últimos casos la justificación de la medida y la comprobación de los respectivos Informes, además de la aprobación en C.d.M., lo que a nivel Municipal se lleva a cabo a través de sus Órganos equivalentes.

En el caso bajo análisis, de los citados documentos claramente se evidencia que la remoción objetada se produjo con ocasión a la modificación de la organización administrativa de Contraloría General del Estado D.A., para lo cual era imperiosa la señalada justificación de la medida y comprobación de los Informes Técnicos, y así se declara.

En efecto, ha sostenido la jurisprudencia que el retiro de un funcionario público, fundamentado en la reducción de personal por las referidas causas, es un procedimiento administrativo integrado por una serie de actos, como la elaboración de Informes co-ligados justificatorios, opinión de la Oficina Técnica, presentación de la solicitud, aprobación por parte del Órgano competente que, en el caso de los Municipios, será el Concejo Municipal, y la remoción y retiro. Es decir, que aunque la Cámara Municipal introduzca modificaciones presupuestarias y financieras o acuerden la modificación de los servicios o cambio en la organización administrativa, para que los retiros sean válidos no pueden apoyarse únicamente en las autorizaciones legislativas o en los decretos ejecutivos, sino que en cada caso debe cumplirse con el procedimiento establecido en la normativa aplicable.

Considera esta Corte, igualmente, la necesidad de individualizar el cargo o cargos a eliminar y de los funcionarios que los desempeñan, en el sentido de que el Organismo está en la obligación de señalar el por qué ese cargo y no otro es el que se va eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios de carrera, se vea afectado por un listado que contenga simplemente los cargos a suprimir, sin ningún tipo de motivación; toda vez que los requisitos de un proceso tan delicado y de consecuencias tan dramáticas para los funcionarios no pueden convertirse en meras formalidades.

Por otra parte, los Órganos Jurisdiccionales no conocen el mérito de las razones en que se fundamenta la reducción de personal, ya que esto sólo le corresponde al ámbito interno de la política administrativa.

Si a través del control jurisdiccional los tribunales opinasen, por ejemplo, en cuáles partidas la Administración debió aplicar los reajustes presupuestarios para salvaguardar la partida correspondiente a los gastos de personal, o si pudiesen indicar si es conveniente una reestructuración administrativa o en que (sic) forma debió reestructurarse un organismo público, a fin de no afectar la situación de los funcionarios públicos, estaríamos en presencia de una usurpación en las funciones de la administración, a quien corresponde en forma exclusiva el establecer los criterios de su disciplina fiscal, así como la estructura de su organización.

Por tanto, el control realizado por los tribunales contencioso funcionariales se limita a la revisión de la legalidad del procedimiento administrativo reducción de personal, esto es, si en dicho procedimiento se cumplieron o no los extremos exigidos por la Ordenanza sobre Carrera Administrativa que, de no existir, se aplicaría lo previsto en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, por lo que en ningún momento se juzgan las razones de oportunidad y conveniencia involucradas en las causales que fundamentan la medida.

En este orden de ideas, la reducción de personal que afecta a un gran número de funcionarios debe cumplir con el mínimo sentido de motivación y justificación probatoria, siendo ello un límite a la discrecionalidad del ente administrativo del que se trate. Así, encuentra esta Corte, que la distancia entre la “discrecionalidad” y la ‘arbitrariedad’ viene dada por la motivación o justificación de cualquier conducta, sobre todo, si dicha conducta afecta los intereses legítimos de los administrados. Además, no hay ningún acto administrativo absolutamente discrecional o absolutamente reglado por lo que, en consecuencia, siempre será susceptible de control jurisdiccional.

En este sentido, para que la Administración lleve a cabo una reducción de personal ésta deberá estar motivada y legalmente justificada. En el caso concreto aprecia esta Corte que si bien es cierto que cursan en las actas que conforman el expediente la Resolución CGEDA-007-2002 de fecha 8 de enero de 2002, suscrita por el Contralor General del Estado D.A., mediante la cual se declara al Órgano querellado en p.d.r. administrativa y organizativa, así como el “Informe Técnico Evaluativo del Proceso de Reestructuración” (folios 33 al 56 del expediente administrativo), en el cual se hace referencia a la justificación de la medida acordada y a los cargos a eliminar con el señalamiento expreso de los funcionarios que lo desempeñan, -requisitos éstos indispensables para que pueda llevarse a cabo el retiro de un funcionario público por cambios en la organización administrativa del Órgano Administrativo de que se trate-; no lo es menos que no corren insertos en los expedientes administrativos y judicial, la aprobación del aludido Informe por parte del C.L. del referido Estado, ni documento alguno del cual pueda derivarse que la accionante fue removida previamente al acto administrativo de retiro del cual fue objeto y que le haya sido concedido el mes disponibilidad de conformidad con lo previsto en el artículos 54 de la Ley de Carrera Administrativa y 84 siguientes de su Reglamento.

Evidenciado como ha quedado que el caso bajo análisis no existen pruebas suficientes que lleven a justificar o demostrar que, efectivamente, el Organismo querellado actuó apegado a la normativa legal que regula este tipo de acto, resulta forzoso para este Órgano Jurisdiccional anular el acto administrativo de retiro contenido en la Resolución Nro. CGEDA- 015-2002 de fecha 4 de febrero de 2002, dictada por la Contraloría General del Estado D.A.. Así se decide.

IV

DE LA COMPETENCIA

Debe previamente esta Sala determinar su competencia para conocer del presente caso y, a tal efecto, observa:

El artículo 336, numeral 10, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo previsto en el artículo 25.10 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece dentro de las competencias de esta Sala Constitucional la de revisar las sentencias definitivamente firmes que sean dictadas por los tribunales de la República, cuando hayan desconocido algún precedente dictado por la Sala Constitucional; efectuado una indebida aplicación de una norma o principio constitucional; o producido un error grave en su interpretación; o por falta de aplicación de algún principio o normas constitucionales.

De esta forma, visto que en el caso de autos se solicitó la revisión de la decisión definitivamente firme N° 2003-2771 dictada el 21 de agosto de 2003 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual declaró con lugar el recurso de apelación que ejerció el apoderado judicial de la accionante contra la sentencia que dictó el 5 de marzo de 2003 el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, esta Sala se considera competente para conocerla, y así lo declara.

V

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

La revisión a que hace referencia el artículo 336, numeral 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la ejerce de manera facultativa esta Sala Constitucional, siendo discrecional entrar al análisis de los fallos sometidos a su conocimiento. Ello es así, por cuanto la facultad de revisión no puede ser entendida como una nueva instancia, ya que la misma sólo procede en casos de sentencias que han agotado todos los grados jurisdiccionales establecidos por la Ley y, en tal razón, tienen la condición de definitivamente firmes. (Vid. sentencias del 2 de marzo de 2000 caso: F.J.R.A., del 13 de julio de 2000 caso: Asociación de Propietarios y Residentes de la Urbanización Miranda).

De tal manera, la Sala se encuentra en la obligación de considerar todos y cada uno de los fallos que son remitidos para su revisión, pero no de concederla y proceder a realizarla, por lo que su negativa no puede, en caso alguno, constituir violación del derecho a la defensa y al debido proceso de las partes.

Así, esta Sala en sentencia del 6 de febrero de 2001, (caso: Corporación de Turismo de Venezuela (Corpoturismo)), sostuvo que la revisión viene a incorporar una facultad estrictamente excepcional, restringida y extraordinaria para la Sala Constitucional, que debe cohesionarse con la garantía constitucional de la cosa juzgada judicial, cuya interpretación debe realizarse de una manera estrictamente limitada, por lo que “esta Sala posee una potestad discrecional de admitir o no admitir el recurso cuando así lo considere” incluso ‘sin motivación alguna, cuando en su criterio constate que la decisión que ha de revisarse, en nada contribuya a la uniformidad de la interpretación de normas y principios constitucionales’.

En el presente caso, se pretende la revisión de la sentencia definitivamente firme dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que al conocer el recurso de apelación ejercido por el apoderado judicial de la recurrente contra el fallo dictado el 5 de marzo de 2003, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, que declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar por los apoderados judiciales de la ciudadana Josbeth Barreto Editza del Carmen Briceño Salas contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° CGEDA-015-2002 del 4 de febrero de 2002, dictada por la Contraloría General del Estado D.A., anuló el fallo apelado y con lugar el recurso contencioso de nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar.

Para fundamentar la solicitud de revisión alega el solicitante que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo efectuó una errónea interpretación del artículo 163 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues en su criterio, dicha norma les otorga a las Contralorías de los Estados autonomía orgánica y funcional, lo cual abarca una libertad de funcionamiento y de no adscripción con respecto a las demás ramas del Poder Público, no siendo necesario contar con la aprobación de un informe por parte del C.L.d.E., tal como lo afirmó la sentencia cuya revisión se solicita.

Ahora bien, esta Sala Constitucional en la sentencia N° 1300 del 26 de junio 2007, a propósito de una solicitud de revisión efectuada por la ciudadana Gardelys Orta Rodríguez, actuando en su carácter de Contralora Interventora del Estado Monagas, consideró necesario apartarse de los criterios sostenidos en las sentencias números 2354 del 14 de diciembre de 2006 y 241 del 15 de febrero de 2007, casos que siendo planteados en idéntico sentido fueron declarados no ha lugar debido a que no se evidenció violación de principios jurídicos fundamentales ni de interpretaciones de normas constitucionales hechas por esta Sala del Tribunal Supremo de Justicia, por cuanto advirtió que se había interpretado erradamente el artículo 163 del texto constitucional, que hace nugatorio el régimen de autonomía de los Estados, reconocido constitucionalmente. Al efecto señaló lo siguiente:

La presente solicitud de revisión, es de idéntico contenido a la efectuada por la ciudadana Gardelys Orta Rodríguez, actuando en su carácter de Contralora Interventora del Estado Monagas, en los expedientes Nº 06-1604 y 06-1606 nomenclatura de esta Sala, pues como quedó advertido, con motivo del p.d.r. de la Contraloría del Estado Monagas, cursan ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo catorce (14) juicios iguales y, habiendo sido sentenciadas dos de ellas en contra de los intereses de la Contraloría del Estado Monagas, fueron solicitadas la revisión de las sentencias.

Ahora bien, en los anteriores fallos, la solicitud de revisión fue declarada no ha lugar, por considerarse que de la decisión emanada de la Corte de lo Contencioso Administrativo, no se evidenciaba violación de principios jurídicos fundamentales ni de interpretaciones de normas constitucionales hechas por esta Sala del Tribunal Supremo de Justicia.

Sin embargo esta Sala, no obstante tener en consideración el principio de la seguridad jurídica y confianza legítima, lo cual ha sido objeto de debate en otras oportunidades, ha considerado apartarse del criterio expuesto en sentencias anteriores (Nº 06-1604 y 06-1606), no sin antes efectuar las siguientes consideraciones:

El principio de seguridad jurídica, fue analizado por esta Sala Constitucional en sentencia No. 3180 del 15 de diciembre de 2004 (Caso: R.Á.T.B. y otros), en la que se dejó establecido, lo siguiente:

‘El principio de seguridad jurídica como tal no se encuentra establecido en la vigente Constitución.

Pero a pesar que el Texto Fundamental expresamente no lo define, el artículo 299 Constitucional, en lo relativo al sistema económico, señala: ‘(...) El Estado, conjuntamente con la iniciativa privada, promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, ...’.

La seguridad jurídica aparece ligada al fortalecimiento de la economía del país, pero considera la Sala, que ella obedece a un criterio más amplio, que se derivaría del propio Texto Constitucional y que se convierte en un principio constitucional.

Seguridad Jurídica se refiere a la cualidad del ordenamiento jurídico, que implica certeza de sus normas y consiguientemente la posibilidad de su aplicación. En ese sentido en Venezuela existe total seguridad jurídica desde el momento que la normativa vigente es la que se ha publicado, después de cumplir con los diversos pasos para su formación, en los órganos de publicidad oficiales, por lo que surge una ficción de conocimiento para todos los habitantes del país, y aún los del exterior, de cuál es el ordenamiento jurídico vigente, el cual no puede ser derogado sino por otra ley, que a su vez, tiene que cumplir con los requisitos de validez en su formación, y con los de publicidad.

Pero, a juicio de esta Sala, este no es sino un aspecto de la seguridad jurídica, ya que el principio lo que persigue es la existencia de confianza por parte de la población del país en el ordenamiento jurídico y en su aplicación, por lo que el principio abarca el que los derechos adquiridos por las personas no se vulneren arbitrariamente cuando se cambian o modifican las leyes; y porque la interpretación de la ley se hace en forma estable y reiterativa, creando en las personas confianza legítima de cuál es la interpretación de las normas jurídicas a la cual se acogerán.

Estos otros dos contenidos generales de la seguridad jurídica (a los cuales como contenido particular se añade el de la cosa juzgada), se encuentran garantizados constitucionalmente así: el primero, por la irretroactividad de la ley sustantiva, lo que incluye aspectos de las leyes procesales que generan derechos a las partes dentro del proceso (artículo 24 constitucional); y el segundo, en la garantía de que la justicia se administrará en forma imparcial, idónea, transparente y responsable (artículo 26 constitucional), lo que conduce a que la interpretación jurídica que hagan los Tribunales, en especial el Tribunal Supremo de Justicia, sea considerada idónea y responsable y no caprichosa, sujeta a los vaivenes de las diversas causas, lo que de ocurrir conduciría a un caos interpretativo, que afecta la transparencia y la imparcialidad.

Corresponde al Tribunal Supremo de Justicia la mayor responsabilidad en la interpretación normativa, ya que es la estabilización de la interpretación lo que genera en la población y en los litigantes, la confianza sobre cuál sería el sentido que tiene la norma ante un determinado supuesto de hecho (a lo que se refiere la uniformidad de la jurisprudencia).

Tan ello es así, que las interpretaciones de la Sala Constitucional tienen carácter vinculante, en materia constitucional (artículo 335 constitucional); las de la Sala de Casación Civil, si bien es cierto que no son vinculantes, sin embargo los jueces de instancia procurarán acoger la doctrina de dicha Sala, para defender la integridad de la legislación y la uniformidad de la jurisprudencia, tal como lo exige el artículo 321 del Código de Procedimiento Civil; y durante la vigencia del derogado Código de Enjuiciamiento Criminal, un efecto análogo al de la Casación Civil, producía la sentencia de la Sala de Casación Penal cuando casaba en interés de la ley, ya que advertía a los jueces de instancia (sentenciadores) la infracción o infracciones cometidas, para que no vuelvan a incurrir en ellas (artículo 347), a lo que se aunaba la publicación del fallo (artículo 354 del derogado Código de Enjuiciamiento Criminal).

La uniformidad de la jurisprudencia es la base de la seguridad jurídica, como lo son los usos procesales o judiciales que practican los Tribunales y que crean expectativas entre los usuarios del sistema de justicia, de que las condiciones procesales sean siempre las mismas, sin que caprichosamente se estén modificando, sorprendiéndose así la buena fe de los usuarios del sistema’.

Dicho concepto, aun cuando constitucionalmente está ligado al fortalecimiento de la economía, por una interpretación extensiva, debe responder en todos los ámbitos, a que la interpretación jurídica que hagan los Tribunales, en especial el Tribunal Supremo de Justicia, sea considerada idónea y responsable y no caprichosa, sujeta a los vaivenes de las diversas causas, lo que de ocurrir conduciría a un caos interpretativo, que afecta la transparencia y la imparcialidad.

En el caso de autos, aun cuando esta Sala desechó las solicitudes de revisión efectuadas por la Contraloría del Estado Monagas en los expedientes Nº 06-1604 y 06-1606, lo hizo bajo la argumentación de que no se evidenciaba violación de principios jurídicos fundamentales ni de interpretaciones de normas constitucionales.

Sin embargo, efectuado como fue el análisis de la sentencia objeto de revisión, observa esta Sala que la conclusión a la cual arribó la mencionada Corte para declarar sin lugar la apelación interpuesta por la Contraloría del Estado Monagas -es decir, que era necesario que la reducción de personal fuera aprobada por el C.L.E.-, es el resultado de la interpretación errada efectuada al artículo 163 del texto constitucional, que hace nugatorio el régimen de autonomía de los Estados, reconocido constitucionalmente.

Así pues, según sostuvo la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, ante un p.d.R. de la Contraloría General del Estado Monagas, se aplican las disposiciones contenidas en el reglamento interno que al efecto dicte el Contralor General, atribución ésta que le otorga el artículo 16 numeral 11 del Reglamento Interno de la Contraloría General del Estado Monagas. No obstante, afirmó que como nada consagran las disposiciones normativas contenidas en la Ley de Contraloría General del Estado Monagas y su Reglamento y el Estatuto de Personal de la Contraloría General del Estado Monagas, en referencia al procedimiento a seguir para lograr la reducción de personal, es decir, ante la ausencia en la normativa especial que consagra el régimen de personal de un procedimiento para retirar a los funcionarios públicos de la Contraloría General del Estado Monagas, correspondía hacer uso de la Ley especial que rige la materia, que viene a ser -conforme al principio rationae temporis- la Ley del Estatuto de la Función Pública.

En tal sentido, sostuvo la Corte que en aplicación de tal normativa, las reducciones de personal que se llevaran a cabo debían cumplir entre otros requisitos con la ‘aprobación de la solicitud de reducción de personal por el C.L. Estadal’.

Ahora bien, el artículo 163 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone:

‘Artículo 163. Cada Estado tendrá una Contraloría que gozará de autonomía orgánica y funcional. La Contraloría del Estado ejercerá, conforme a esta Constitución y la ley, el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes estadales, sin menoscabo del alcance de las funciones de la Contraloría General de la República. Dicho órgano actuará bajo la dirección y responsabilidad de un Contralor o Contralora, cuyas condiciones para el ejercicio del cargo serán determinadas por la ley, la cual garantizará su idoneidad e independencia; así como la neutralidad en su designación, que será mediante concurso público’.

Dicha autonomía orgánica y funcional otorgada a las Contralorías de Estado, es producto a su vez del texto del artículo 159 ejusdem, que dispone:

Artículo 159. Los Estados son entidades autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica plena, y quedan obligados a mantener la independencia, soberanía e integridad nacional, y a cumplir y hacer cumplir esta Constitución y las leyes de la República.

De otro lado, el artículo 44 de la Ley de la Contraloría General de la república, dispone:

‘Artículo 44. Las Contralorías de los estados, de los distritos, distritos metropolitanos y de los municipios, ejercerán el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes de los órganos y entidades centralizados y descentralizados sujetos a su control, de conformidad con la Ley, y a tales fines gozarán de autonomía orgánica, funcional y administrativa’

No cabe duda pues, la intención del constituyente de otorgar a las Contralorías Estadales autonomía funcional y organizativa, que abarca una libertad de funcionamiento y de no adscripción con respecto a las demás ramas del Poder Público, pues resulta evidente la necesidad de que los órganos contralores (como las contralorías estadales) sean independientes de las demás ramas, entes y órganos que se encuentran enmarcados dentro del control fiscal, lo cual implica entre otras cosas que sus decisiones no están sujetas de ser aprobadas -en este caso- por órganos que no están insertos dentro de su estructura organizativa.

Ahora bien, la decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, fue el producto de haber concluido que en el p.d.R. de la Contraloría del Estado Monagas, debía aplicarse el procedimiento contenido en el Estatuto de la Función Pública; sin embargo tal afirmación no resulta cierta, toda vez que las contralorías estadales –como entes contralores- se encuentran sustraídos del ámbito de la Administración Pública y sujetos al Sistema Nacional de Control Fiscal; por tanto se deben observar las disposiciones que sobre el particular establece la propia Ley de la Contraloría General de la República, que en su artículo 19 establece:

‘Artículo 19. La administración de personal de la Contraloría General de la República se regirá por esta Ley, por el Estatuto de Personal y por las demás normas que a tal efecto dicte el Contralor General de la República.

En el Estatuto de Personal se establecerán los derechos y obligaciones de los funcionarios de la Contraloría General de la República, incluyendo lo relativo al ingreso, planificación de carrera, clasificación de cargos, capacitación, sistemas de evaluación y de remuneraciones, compensaciones y ascensos sobre la base de méritos, asistencia, traslados, licencias y régimen disciplinario, cese de funciones, estabilidad laboral, previsión y seguridad social. En ningún caso podrán desmejorarse los derechos y beneficios de que disfrutan los funcionarios de la Contraloría’.

Pero, aún en el caso (negado) de que el procedimiento aplicar fuera el contenido en el Estatuto de la Función Pública, tal requisito (aprobación de la solicitud de reducción de personal por el C.L.E.) debía obviarse a los fines de armonizar el procedimiento al texto constitucional, pues ello haría letra muerta la autonomía de la que éstos gozan por disposición constitucional. Así pues, erró la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, cuando afirmó que en el p.d.r. iniciado por la Contraloría General del Estado Monagas, debía contar con la aprobación del C.L.E., razones por las cuales al haberse efectuado una errada interpretación del texto constitucional, específicamente del artículo 163 la presente revisión debe ser declarada HA LUGAR.

En atención a lo antes expuesto, y dada la autonomía orgánica y funcional de la que gozan las Contralorías Estadales, que las faculta para dictar sus propias normas jurídicas en sujeción al ordenamiento jurídico general del Estado, deben ser observadas las disposiciones contenidas en la regulación especial expresa y vigente en materia de personal por ella dictada a los efectos de llevar a cabo el p.d.r. y, para el caso de que exista alguna laguna, la misma debe ser llenada por la normativa más próxima que en este caso es el Estatuto de Personal de la Contraloría General de la República, dada la similitud de las funciones desempeñadas y similitud de sistemas organizativos. Así se decide.

Cabe advertir, que en el presente caso, al tratarse de una revisión de sentencia que resolvió un asunto en el cual está comprendido el orden administrativo de un órgano (Contraloría Estadal), está involucrado el orden constitucional. En tal sentido, al no estar en juego derechos patrimoniales, las consecuencias del presente fallo -que se aparta del criterio que hasta la presente fecha sostuvo esta Sala para declarar no ha lugar las revisiones antes descritas- pueden aplicarse de manera inmediata, sin que ello constituya una violación de la seguridad jurídica y la confianza legítima de los justiciables. En razón de lo anterior, se anula el fallo objeto de revisión y así se decide

.

De esta forma, conforme al criterio expuesto, aprecia esta Sala que el fallo objeto de la presente solicitud de revisión, efectuó una errónea interpretación del artículo 163 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al someter la reestructuración organizativa llevada a cabo por la Contraloría del Estado D.A. a la aprobación de un informe por parte del C.L. de dicho Estado, cuando estos órganos están investidos de una autonomía orgánica, funcional y administrativa, que comprende la libertad de dirección, de estructura, de organización o asignación de atribuciones, de designación, de remoción, de la calificación del funcionario de confianza o alto nivel.

Por tanto, esta Sala estima procedente la revisión solicitada y anula dicha decisión. En consecuencia, se ordena a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dicte un nuevo pronunciamiento, en acatamiento a lo expuesto en este fallo. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara HA LUGAR a la solicitud de revisión interpuesta por el ciudadano F.J.C., actuando en su condición de CONTRALOR INTERVENTOR DEL ESTADO D.A., asistido por la abogada Marilena García Yánez, contra la revisión de la sentencia N° 2003-2771 dictada el 21 de agosto de 2003 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y se ANULA dicha decisión. En consecuencia, se ORDENA a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dicte un nuevo pronunciamiento, en acatamiento a lo expuesto en este fallo.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 06 días del mes de agosto de dos mil doce (2012). Años: 202º de la Independencia y 153º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

FRANCISCO A.C.L.

Los Magistrados,

M.T.D.P.

Ponente

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

JUAN J.M.J.

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. 11-0418