Sentencia nº 77 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 25 de Enero de 2006

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: F.A.C.L.

El 13 de abril de 2005, los abogados A.H.V., G.G.F. y J.I.H., titulares de las cédulas de identidad números 10.510.187, 6.867.497 y 11.554.371, respectivamente, e inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 49.144, 35.522 y 71.036, en el orden que se mencionan, actuando en su carácter de apoderados judiciales de las sociedades mercantiles F.D.A.S.., C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 4 de febrero de 1972, bajo el nº 39, tomo 12-A-Pro.; DISTRIBUIDORA DORTA MARGARITA, C.A., inscrita en el Registro Mercantil del la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta el 9 de septiembre de 1993, bajo el nº 600, tomo I-Adc. 11.; F.D.A.S.., C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta el 25 de febrero de 1999, bajo el nº 49, tomo 9-A; DISTRIBUIDORA DORTA ORIENTE, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Tercero de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui el 5 de octubre de 2000, bajo el nº 15. Tomo a-65; y COMERCIAL ANDALUZA VENEZOLANA, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero del Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 28 de abril de 1961, bajo el nº 86, tomo 5-A; interpusieron, ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, acción de nulidad por inconstitucionalidad de los clasificadores de actividades económicas contenidos en las ordenanzas municipales que se señalan a continuación: Código 4240 de la Ordenanza del Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar del Municipio Los Salias del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal nº 18 Extraordinaria, del 29 de octubre de 2001; Código 71 de la Ordenanza que Crea y Regula el Impuesto sobre Actividades Económicas del Municipio San F. delE.Z., publicada en la Gaceta Municipal nº 104 del 30 de octubre de 2002; Código 2-AB1 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar, la Ordenanza sobre Propaganda y Publicidad Comercial, la Ordenanza de Impuesto sobre Inmueble Urbano y la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículo, todas del Municipio Maneiro del Estado Nueva Esparta, publicadas en la Gaceta Municipal Extraordinaria nº 18, del 29 de octubre de 2004, y reimpresas el 2 de diciembre del mismo año; Sección II. Comercio. Código 7.16 de la Ordenanza de Reforma sobre Patente de Actividades Económicas, Industriales, Comerciales, de Servicios o de Naturaleza Similar del Municipio Carirubana del Estado Falcón, cuya última reforma fue publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria del 1º de diciembre de 2004; Código 79-70 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Financieras, de Servicios e Índole Similar del Municipio G. delE.N.E., publicada en la Gaceta Municipal nº 0339, del 16 de marzo de 1990; y Código 6100805 de la Ordenanza de Impuestos sobre Patentes de Industria y Comercio del Municipio B. delE.A., publicada en la Gaceta Municipal nº 58, del 29 de agosto de 2000.

En la misma fecha, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado doctor F.A.C.L.. Posteriormente, el 30 de junio de 2005, se designó ponente al Magistrado doctor P.R.R.H., y, el 13 de julio del mismo año, se reasignó la ponencia al Magistrado doctor F.A.C.L., quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Efectuado el estudio del caso, pasa esta Sala a pronunciarse en los términos siguientes:

I

DE LA ACCIÓN DE NULIDAD

Los apoderados judiciales de las accionantes fundamentaron su pretensión sobre la base de los argumentos que se resumen a continuación:

Que los clasificadores contenidos en la ordenanzas municipales impugnadas establecen que las actividades afines a la industria y comercio de bebidas alcohólicas, son gravadas por el impuesto sobre actividades económicas, a pesar que ya esta Sala Constitucional señaló que los municipios no pueden ejercer su potestad tributaria sobre esas actividades.

Que esta Sala Constitucional, en sentencia nº 1397 del 22 de julio de 2004, estableció que, conforme a la Constitución, la potestad tributaria municipal no puede ser ejercida sobre esas actividades.

Que en el fallo antes referido, esta Sala fijó el alcance de la potestad tributaria de los municipios respecto de actividades de industria y comercio del alcohol y de especies alcohólicas, para lo cual, interpretó el cardinal 12 del artículo 156, el cardinal 2 del artículo 179 y el artículo 180 de la Constitución, para establecer que ningún municipio puede crear impuestos relativos al ejercicio de la industria y el comercio sobre alcohol y especies alcohólicas, pues ello excedería el límite de su competencia concedida en el texto Fundamental.

Que la ratio decidendi del fallo antes referido, constituye el argumento en el cual sustenta la pretensión de nulidad incoada.

Que las normas impugnadas son materialmente iguales a aquellas cuya inconstitucionalidad, en abstracto, ya ha sido establecida por esta Sala Constitucional en sentencia nº 1397/2004, antes referida. Por ello, en el presente caso, es posible declarar la nulidad de los clasificadores contenidos en las ordenanzas cuestionadas sin necesidad de tramitar un proceso cognitivo y acordar la extensión de los efectos del fallo nº 1397/2004 a todas aquellas normas, sustantivamente idénticas, contenidas en otros instrumentos legales.

Con fundamento en lo anterior, solicitaron que se declare en la presente causa la extensión de los efectos del fallo nº 1397/2004, antes aludida. Subsidiariamente, requirieron que se declare la nulidad de las normas impugnadas y, como medida cautelar innominada, la suspensión de los efectos de los clasificadores contenidos en las ordenanzas cuestionadas.

II

DE LA COMPETENCIA

Siendo la oportunidad de pronunciarse respecto a la competencia para conocer del presente asunto, pasa esta Sala a hacerlo y, a tal efecto, observa:

El artículo 336.2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela señala como competencia de esta instancia constitucional, el conocimiento de los recursos intentados contra las leyes estadales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados, en los términos siguientes:

Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

(…omissis…)

2. Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella

.

Por su parte, el artículo 5, cardinal 7 y primer aparte, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, también consagra la aludida competencia, al establecer lo siguiente:

Artículo 5. Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República

(... omissis …)

7. Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados, Municipios y del Distrito Capital, dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que colidan con ella, mediante el ejercicio del control concentrado de la constitucionalidad. La sentencia que declare la nulidad total o parcial deberá publicarse en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y en la Gaceta Oficial Estadal o Municipal que corresponda, determinando expresamente sus efectos en el tiempo;

(… omissis …)

El Tribunal conocerá en Sala Plena los asuntos a que se refiere este artículo en sus numerales 1 al 2. En Sala Constitucional los asuntos previstos en los numerales 3 al 23. En Sala Político Administrativa los asuntos previstos en los numerales 24 al 37. En Sala de Casación Penal los asuntos previstos en los numerales 38 al 40. En Sala de Casación Civil el asunto previsto en los numerales 41 al 42. En Sala de Casación Social los asuntos previstos en los numerales 43 y 44. En Sala Electoral los asuntos previstos en los numerales 45 y 46. En los casos previstos en los numerales 47 al 52 su conocimiento corresponderá a la Sala afín con la materia debatida

.

Con base en las disposiciones transcritas, esta Sala resulta competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto. Así se declara.

III

DE LA LEGITIMACIÓN ACTIVA Y EL INTERÉS PROCESAL

Pasa esta Sala a examinar la legitimación de los accionantes para incoar la acción de nulidad por inconstitucionalidad, para lo cual observa lo siguiente:

Los accionantes han interpuesto su pretensión contra las normas contenidas en las ordenanzas municipales que se mencionan a continuación:

1) Código 4240 de la Ordenanza del Impuesto sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar del Municipio Los Salias del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal nº 18 Extraordinaria, del 29 de octubre de 2001.

2) Código 71 de la Ordenanza que Crea y Regula el Impuestos sobre Actividades Económicas del Municipio San F. delE.Z., publicada en la Gaceta Municipal nº 104 del 30 de octubre de 2002.

3) Código 2-AB1 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar, la Ordenanza sobre Propaganda y Publicidad Comercial, la Ordenanza de Impuesto sobre Inmueble Urbano, y la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículo, todas del Municipio Maneiro del Estado Nueva Esparta, publicadas en la Gaceta Municipal Extraordinaria nº 18, del 29 de octubre de 2004, y reimpresas el 2 de diciembre del mismo año; Sección II. Comercio.

4) Código 7.16 de la Ordenanza de Reforma sobre Patente de Actividades Económicas, Industriales, Comerciales, de Servicios o de Naturaleza Similar del Municipio Carirubana del Estado Falcón, cuya última reforma fue publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria del 1º de diciembre de 2004.

5) Código 79-70 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Financieras, de Servicios e Índole Similar del Municipio G. delE.N.E., publicada en la Gaceta Municipal nº 0339, del 16 de marzo de 1990; y Código 6100805 de la Ordenanza de Impuestos sobre Patentes de Industria y Comercio del Municipio B. delE.A., publicada en la Gaceta Municipal nº 58, del 29 de agosto de 2000.

Los apoderados judiciales de las accionantes invocan como fundamento de su interés y legitimación para ejercer la acción incoada, el que sus representadas han devenido en contribuyentes por concepto de impuesto sobre actividades económicas de los municipios que pretenden aplicar las ordenanzas impugnadas por presunta inconstitucionalidad.

Al respecto, es menester señalar que ha sido criterio reiterado de esta Sala, que el ejercicio de la acción popular de inconstitucionalidad no requiere de mayores exigencias en la legitimación, por lo que cualquier persona, natural o jurídica, posee la legitimación para ejercerla. En virtud de lo anterior, la Sala declara el interés y la legitimación de las sociedades mercantiles accionantes para incoar la pretensión de autos. Así se declara.

IV

DE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN

Determinada su competencia y visto que no existe pronunciamiento del Juzgado de Sustanciación con respecto a la admisibilidad de la acción, esta Sala procede a pronunciarse sobre la misma y, al respecto, observa:

Con respecto a la extensión de los efectos de la sentencia nº 1397/2004, dictada por esta Sala el 22 de julio de 2004, con el fin de declarar la nulidad de las normas impugnadas sin necesidad de tramitar un proceso cognitivo, por ser sustantivamente idénticas a aquella cuya inconstitucional fue establecida en el fallo antes referido, se advierte que los efectos de las sentencias en las causas de nulidad de normas, no se extienden más allá de los límites que impone la res iudicata, por lo cual no tiene efectos respecto a otras normas ajenas a la controversia, en virtud de que se trata de procesos eminentemente objetivos, en los cuales lo que se juzga es la conformidad de las normas cuestionadas con el Texto Constitucional, a fin de garantizar la normatividad y supremacía de la Constitución. Con fundamento en lo anterior, esta Sala declara que no ha lugar a la petición de extensión de los efectos del fallo antes aludido. Así se decide.

Con relación a la pretensión de nulidad incoada, la Sala observa que la misma no se subsume en ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, aplicables a todas las solicitudes o demandas intentadas ante este Tribunal Supremo de Justicia.

Por consiguiente, esta Sala Constitucional admite la acción de nulidad por inconstitucionalidad de autos y, en consecuencia, ordena la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que practique las notificaciones de ley y la subsiguiente continuación del procedimiento, todo de conformidad con el precedente asentado, con carácter vinculante, en sentencia nº 1645/2004 del 19 de agosto, caso: Constitución Federal del Estado Falcón.

V

DE LA MEDIDA CAUTELAR

Con respecto a la medida cautelar solicitada se advierte que, en el presente caso, se impugnan normas contenidas en ordenanzas municipales que, a decir de los apoderados judiciales de las accionantes, pretenden establecer un impuesto reservado exclusivamente al Poder Público Nacional, como lo es el impuesto a la industria y comercio de especies alcohólicas, tal como lo establece el Art. 156.12 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Además, alegan que, en casos análogos, esta Sala ha declarado con lugar acciones de nulidad ejercidas contra ordenanzas municipales que establecían impuesto a este tipo de actividades.

Ahora bien, la medida cautelar solicitada por los apoderados judiciales de las accionantes, supone una interrupción de la eficacia de las normas impugnadas y, como tal, constituiría una excepción al principio general, según el cual, con base en una presunta validez intrínseca a todo acto legal, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos desde el momento mismo de su publicación.

Así pues, la suspensión erga omnes de los efectos de una norma, como medida cautelar, constituye una excepción de la presunción de validez de los actos legales y su obligatoriedad desde su publicación en la Gaceta Oficial de la República, de los Estados o Municipios, de modo que si no se maneja con equilibrio, el principio de autoridad quedaría quebrantado, de allí que, para que pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación.

En tal sentido, para otorgar la medida cautelar requerida, lo primero que debe constatar esta Sala Constitucional es la verificación de los requisitos exigidos en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, los cuales resultan de aplicación supletoria, según lo dispone el primer aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Adicionalmente, es necesario acotar que los extremos requeridos por la Ley Adjetiva Civil son necesariamente concurrentes. Así pues, que faltando la prueba de cualquier de estos elementos, el juez no puede, bajo ningún aspecto, decretar la medida preventiva. Sin embargo, en materia de juicios de nulidad de normas, donde se dirimen asuntos de interés general, se debe realizar una ponderación adicional, para que la suspensión erga omnes de los efectos de la norma impugnada no constituya una lesión de intereses generales.

Ahora bien, no siendo -en principio- objeto de los juicios de nulidad de los actos normativos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución la protección jurisdiccional de los derechos individuales o de los intereses legítimos, personales y directos de los recurrentes, sino garantizar la integridad del orden constitucional, la uniformidad de la interpretación constitucional y la adecuación al ordenamiento jurídico a los principios y valores que reconoce la Constitución (ver sentencia de esta Sala n° 2.873/2002, del 20 de noviembre), estima la Sala, luego de efectuar una ponderación de los intereses en conflicto, que si se declara la suspensión provisional de los efectos de las normas impugnadas, que gozan de la presunción de validez de los actos legales y de obligatoriedad desde su publicación, podrían generarse interferencias en el ejercicio de las competencias que en materia de potestad tributaria, la Constitución y las leyes otorgan a los municipios, que incidirían perjudicialmente en el ejercicio de sus competencias.

En consecuencia, esta Sala Constitucional debe declarar improcedente la solicitud de medida cautelar innominada solicitada. Así se decide.

VI

DECISIÓN

Por las consideraciones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley: 1) se declara COMPETENTE para conocer y decidir la presente causa, 2) ADMITE la acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesta por F.D.A.S.., C.A., Distribuidora Dorta Margarita, C.A., F.D.A.S.., C.A., Distribuidora Dorta Oriente, C.A. y Comercial Andaluza Venezolana, C.A.; contra los clasificadores de actividades económicas contenidos en las ordenanzas municipales que se señalan a continuación: Código 4240 de la Ordenanza del Impuesto sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar del Municipio Los Salias del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal nº 18 Extraordinaria, del 29 de octubre de 2001; Código 71 de la Ordenanza que Crea y Regula el Impuesto sobre Actividades Económicas del Municipio San F. delE.Z., publicada en la Gaceta Municipal nº 104 del 30 de octubre de 2002; Código 2-AB1 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar, la Ordenanza sobre Propaganda y Publicidad Comercial, la Ordenanza de Impuesto sobre Inmueble Urbano, y la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículo, todas del Municipio Maneiro del Estado Nueva Esparta, publicadas en la Gaceta Municipal Extraordinaria nº 18, del 29 de octubre de 2004, y reimpresas el 2 de diciembre del mismo año; Sección II. Comercio. Código 7.16 de la Ordenanza de Reforma sobre Patente de Actividades Económicas, Industriales, Comerciales, de Servicios o de Naturaleza Similar del Municipio Carirubana del Estado Falcón, cuya última reforma fue publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria del 1º de diciembre de 2004; Código 79-70 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Financieras, de Servicios e Índole Similar del Municipio G. delE.N.E., publicada en la Gaceta Municipal nº 0339, del 16 de marzo de 1990; y Código 6100805 de la Ordenanza del Impuesto sobre Patentes de Industria y Comercio del Municipio B. delE.A., publicada en la Gaceta Municipal nº 58, del 29 de agosto de 2000. 2) NIEGA por improcedente la medida cautelar solicitada.

Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que practique las notificaciones ordenadas y la subsiguiente continuación del procedimiento, todo de conformidad con el procedimiento establecido en sentencia nº 1645/2004 del 19 de agosto, caso: Constitución Federal del Estado Falcón.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 25 días del mes de enero dos mil seis. Años: 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

L.V.A.

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Ponente

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

FACL/

Exp. n° 05-1370

…gistrado P.R.R.H., discrepa de la decisión que antecede, en consecuencia, rinde el presente voto salvado, con fundamento en las siguientes consideraciones:

En el fallo se declaró improcedente la medida cautelar que se solicitó, con fundamento en que “si se declara la suspensión provisional de los efectos de las normas impugnadas, que gozan de la presunción de validez de los actos legales y de obligatoriedad desde su publicación, podrían generarse interferencias en el ejercicio de las competencias que en materia de potestad tributaria, la Constitución y las leyes otorgan a los municipios, que incidirían perjudicialmente en el ejercicio de sus competencias.”

Ahora bien, este voto salvante considera que la cautela sí debió otorgarse, por cuanto la pretensión al respecto cumple con el requisito del fumus boni iuris, toda vez que, como la misma parte solicitante destacó, la Sala, en un caso similar al de autos, declaró la nulidad por inconstitucionalidad de los clasificadores de actividad de la Ordenanza de la Ordenanza de Impuestos sobre Patente de Industria, Comercio y Servicios Conexos, aprobada por el Concejo del Municipio S.P. delE.L..

En efecto, la demanda de autos persigue la extensión de los efectos del fallo nº 1397/2004 y, en caso negado, la nulidad de los clasificadores de actividades de las ordenanzas que se impugnaron, en razón de que –denunció la parte actora- “las actividades afines a la industria y comercio de bebidas alcohólicas, son gravadas por el impuesto sobre actividades económicas, a pesar que ya esta Sala Constitucional señaló que los municipios no pueden ejercer su potestad tributaria sobre esas actividades.”

La decisión nº 1397/2004 que se citó como fundamento de la pretensión cautelar, señaló lo siguiente:

“De conformidad con lo expuesto, se evidencia que el Municipio S.P. delE.L., al crear en el Clasificador de Actividades Económicas de la citada Ordenanza, un impuesto que grava la “Destilación, Rectificación y mezcla de Alcoholes. Elaboración de Bebidas Alcohólicas” y el “Mayor de Bebidas Alcohólicas”, incurrió en una fragrante inconstitucionalidad e ilegalidad por exceder los límites que le fueron impuestos por la entonces Constitución de 1961, por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y por la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, usurpando funciones y atribuyéndose competencias que no le son propias, por corresponder exclusivamente a materia de reserva legal.”

De lo precedente, se concluye que es notoria la apariencia de buen derecho que reclaman los demandantes, razón por la cual la declaratoria de improcedencia de la medida preventiva que fue requerida se aparta, sin justificación válida alguna, del propio criterio de la Sala en la materia. Por tanto, la pretensión cautelar debió declararse con lugar y no improcedente.

Queda así expresado el criterio del Magistrado disidente.

Fecha ut retro.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vice…/

…presidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

P.R.R.H.

Disidente

L.V.A.

F.A.C.L.

M.T. DUGARTE PADRÓN

…/

…

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

PRRH/sn.cr.

Exp. 05-1370