Sentencia nº 2273 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 23 de Septiembre de 2004

Fecha de Resolución23 de Septiembre de 2004
EmisorSala Constitucional
PonenteCarmen Zuleta De Merchan
ProcedimientoAcción de Amparo

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada-Ponente: C.Z.D.M.

Mediante escrito presentado ante esta Sala Constitucional el 26 de enero de 2004, el ciudadano E.O.A., venezolano y titular de la cédula de identidad n° 4.632.450, actuando en su carácter de Presidente de la Comisión de Desarrollo Social y Participación Ciudadana del Cabildo Metropolitano de Caracas y en su propio nombre, como ciudadano venezolano y funcionario al servicio del Distrito Metropolitano de Caracas, asistido por la abogada C.N., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 56.566, ejerció acción “ordinaria en defensa del derecho difuso a la seguridad social”, consagrado en el artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de los funcionarios y empleados activos, jubilados y pensionados del Distrito Metropolitano de Caracas y, en general, de todos los habitantes de la República, contra la Asamblea Nacional, el Presidente de la República y la Defensoría del Pueblo.

En la misma fecha se dio cuenta en Sala del expediente y se designó ponente al Magistrado doctor J.M.D.O..

Acordada la jubilación del Magistrado doctor J.M.D.O., en fecha 23 de agosto de 2004, reasume la ponencia la Magistrada doctora C.Z. deM., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Pasa la Sala a dictar su decisión, previas las consideraciones siguientes:

I DE LA ACCIÓN ORDINARIA EJERCIDA

El 26 de enero de 2004, el ciudadano E.O.A., asistido por abogada, presentó escrito contentivo de una “acción ordinaria en defensa del derecho difuso a la seguridad social”, protegido por el artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de los funcionarios y empleados activos, jubilados y pensionados del Distrito Metropolitano de Caracas y, en general, de todos los habitantes de la República, contra la Asamblea Nacional, el Presidente de la República y la Defensoría del Pueblo, contentivo de las denuncias y solicitudes siguientes:

  1. - Que el 30 de diciembre de 1997, fue promulgada la Ley Orgánica de Seguridad Social Integral, cuyo objeto era garantizar la seguridad social de todos los habitantes de la República, siendo dicho texto legal parcialmente reformado el 26 de octubre de 1999, mediante un Decreto con Rango y Fuerza de Ley, y que, como será puesto de manifiesto, las modificaciones sufridas por dicho instrumento normativo, han respondido a la voluntad de mantener suspendida la vigencia de las normas que regulaban los sistemas de salud y pensiones originalmente definidos en él.

  2. - Que el sistema integral de seguridad social fue definido como un servicio público de afiliación obligatoria para cada trabajador, de carácter contributivo e integrado por un conjunto orgánico, interrelacionado e independiente de regímenes de protección social, organizado en subsistemas: salud, pensiones, paro forzoso y capacitación profesional, vivienda y recreación; y que uno de los cambios principales de dicho sistema respecto del imperante con carácter previo, fue el carácter de universalidad que se le dio a la seguridad social.

  3. - Que la liquidación, recaudación y distribución de las cotizaciones y aportes al sistema integral de la seguridad social, podían ser efectuadas por entes del sector público, privado o mixto, siempre que previamente hubieran celebrado los convenios necesarios con el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, procesos que se hallaban fiscalizados por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT); y que tal previsión constituyó también un cambio fundamental respecto del marco legal precedente, pues le otorgó al nuevo sistema carácter participativo.

  4. - Que al estar el sistema integral de seguridad social conformado por cinco subsistemas, la Ley Orgánica de Seguridad Social, luego de establecer los principios rectores de cada uno de dichos subsistemas, difirió la regulación de los mismos a las correspondientes leyes especiales, régimen este que, no obstante ser previo a la entrada en vigencia del Texto Constitucional de 1999, resultaba compatible con la norma del artículo 86 constitucional, vigente desde el 30 de diciembre de 1999.

  5. - Que dentro de las disposiciones transitorias de la ley orgánica comentada, se contempló que las normas de la Ley del Seguro Social (cuya última reforma es del 3 de octubre de 1991) y sus reglamentos, quedaban derogados sólo en tanto colidieran con la nueva ley y con las leyes que regularan cada subsistema, siendo derogadas en forma expresa sólo las contenidas en los artículos 53 al 57 y 86 y 87 del referido texto legal; y que conforme al artículo 80 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, las normas relativas a los subsistemas de salud y pensiones entrarían en vigencia el 1° de enero de 2001.

  6. - Que en la misma disposición legal (artículo 80) se dispuso que el Ejecutivo Nacional, durante el período concedido, realizaría las acciones necesarias para instrumentar los subsistemas de salud y pensiones, en el marco de las decisiones que adoptara en la materia la Asamblea Nacional Constituyente de 1999 o el órgano legislativo nacional que se conformaría con posterioridad; y que, precisamente, la norma mencionada ha sido objeto de múltiples reformas, la última de ellas publicada en la Gaceta Oficial n° 37.472, de 26 de junio de 2002, con el objeto de diferir la entrada en vigencia de los indicados subsistemas hasta el 1° de enero de 2003.

  7. - Que dicha previsión consolidó la reiterada y ya inadmisible suspensión de la entrada en vigencia de la normativa que establecía el régimen de seguridad social integral, pues la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral promulgada el 30 de diciembre de 1997 debió cobrar efectiva vigencia el 1° de enero de 2000, pues aunque su vigencia formal no se supeditó a lapso alguno, la materialización de su vigencia sí estaba condicionada a la emisión de un cierto número de leyes, así como al cumplimiento de concretas actuaciones por parte del Ejecutivo Nacional.

  8. - Que en vista de tal condicionamiento, a través de Decretos con rango de Ley, fueron dictados el 27 de octubre y el 5 de noviembre de 1998, las leyes relativas a los subsistemas de salud, pensiones, paro forzoso y capacitación profesional, vivienda y política habitacional; y que de las disposiciones transitorias de los mismos se colegía que su entrada en vigencia tendría lugar el 1° de enero de 2000, para lo cual el Ejecutivo Nacional debía cumplir con una serie de actuaciones, entre otras, de tipo reglamentario.

  9. - Que en cumplimiento de dichas previsiones, el 9 de noviembre de 1998, fue promulgada la normativa atinente tanto al régimen de transición del viejo al nuevo régimen integral de seguridad social, como a la liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), y que, en enero de 1999, el Presidente saliente promulgó varios Reglamentos en diferentes materias vinculadas con los subsistemas que integran el sistema integral de seguridad social; pero que, a pesar de estar en dichas normas legales y sub-legales importantes bases normativas y administrativas para que entrara en vigencia efectiva el nuevo régimen de seguridad social, ello no ocurrió.

  10. - Que en octubre de 1999, mediante Decretos con Rango y Fuerza de Ley, el Ejecutivo Nacional, entre otras modificaciones, estableció que las normas relativas a los subsistemas de salud y pensiones entrarían en vigencia el 1° de enero de 2001, con lo cual “se inició la cadena de modificaciones que mantuvo en suspenso la garantía del pleno ejercicio, por todos los habitantes de la República, del derecho a la seguridad social, derecho éste que, como es sabido, fue expresamente reconocido por la Constitución que entró en vigencia el 30 de diciembre de 1999”.

  11. - Que la modificación legal acaecida en octubre de 1999, suponía que el nuevo sistema de seguridad social entraría en vigencia el 1° de enero de 2001; no obstante ello, la Asamblea Nacional, mediante ley de reforma parcial del Decreto con Rango y Fuerza de Ley que modificó la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, publicada en Gaceta Oficial n° 37.115, del 9 de enero de 2001, extendió la vacatio legis de la referida Ley Orgánica, en cuanto a las normas del subsistema de salud y pensiones, así como la de las leyes que regulan dichos subsistemas, hasta el 1° de enero de 2002, luego de lo cual, el 23 de enero de 2001, en Gaceta Oficial n° 37.125, apareció una reimpresión de la mencionada ley de reforma, por “error material”, en la que se prorrogó la vacatio legis de las mencionadas normas hasta el 1° de julio de 2002.

  12. - Que el 30 de junio de 2001, en Gaceta Oficial n° 5.543, Extraordinaria, fueron promulgadas reformas parciales de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral y de las leyes que regulan los subsistemas de salud y pensiones, en la primera, se estipuló que las normas relativas a los subsistemas de pensiones y de salud entrarían en vigencia el 1° de enero de 2002, y en las otras dos se incluyó la misma previsión legislativa; y que, posteriormente, el 11 de julio de 2001, en Gaceta Oficial de la misma fecha n° 5.543, Extraordinario, aparecieron unas “supuestas” reformas parciales de las leyes mencionadas, con el objeto de modificar la vacatio que cada una tenía, pero ésta fue dejada intacta.

  13. - Que el 31 de diciembre de 2001, en Gaceta Oficial n° 5.568, fueron promulgadas las leyes de reforma parcial de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, así como las leyes atinentes a los subsistemas de salud y pensiones, con el objeto de que las normas referidas a dichos subsistemas entraran en vigencia el 1° de julio de 2002; empero, los días 26 y 27 de junio de 2002, fueron promulgadas en las Gacetas Oficiales números 37.472 y 37.473, respectivamente, nuevas leyes de reforma parcial de las antes mencionadas reguladoras de los subsistemas de salud y pensiones, con el objeto de prorrogar su vacatio hasta el 31 de diciembre de 2002.

  14. - Que el 30 de diciembre de 2002, se promulgó una nueva ley, denominada Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, publicada en Gaceta Oficial n° 37.600, de esa misma fecha, la cual tiene por objeto crear el sistema de seguridad social, establecer y regular su rectoría, organización, funcionamiento y financiamiento así como la gestión de sus regímenes prestacionales y la forma de hacer efectivo el derecho a la seguridad social; y que con la entrada en vigencia del referido texto legal fueron derogados la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, el Decreto con Rango y Fuerza de Ley que Regula el Subsistema de Pensiones y su Reglamento, el Decreto con Rango y Fuerza de Ley que Regula el Subsistema de Salud y su Reglamento, y el Decreto con Rango y Fuerza de Ley que Regula el Subsistema de Paro Forzoso y Capacitación Laboral y su Reglamento.

  15. - Que del régimen transitorio contenido en la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, deriva la lesión directa al artículo 86 constitucional, pues conforme al artículo 149 del mencionado texto legal, el mismo entró en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial, lo cual ocurrió el 30.12.02; desde entonces, además de derogar las leyes y los reglamentos indicados, derogó en todo lo que resulte contrario a ella, la Ley del Seguro Social, el Decreto con Rango y Fuerza de Ley del Subsistema de Vivienda y Política Habitacional, y la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios “mientras dure la transición hacia la nueva institucionalidad del régimen de seguridad social”.

  16. - Que la fórmula empleada por el legislador para determinar las normas que definen ese régimen de transición, es absolutamente infeliz, pues en la práctica, casi todas las disposiciones legales preexistentes cuya vigencia se mantiene contrarían o son incompatibles con la nueva Ley Orgánica de Seguridad Social, siendo menester acudir a las disposiciones transitorias para determinar cuáles se mantienen vigentes, aunque las mismas tampoco son demasiado explícitas; y que la consecuencia de esta situación, es que los ciudadanos se hallan en un estado de inseguridad jurídica en materia de seguridad social, ya que coexisten la Ley Orgánica indicada con las leyes nombradas, muchas de las cuales son contrarias o incompatibles con aquélla.

  17. - Que tanto el Ejecutivo Nacional como la Asamblea Nacional, se han mostrado ineficientes para poner en práctica el sistema de seguridad social creado con la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, del 30 de diciembre de 1997, pues en vista del inminente cambio de gobierno, en enero de 1999 se dictaron diferentes Reglamentos contentivos de importantes bases normativas para poner en marcha el sistema de seguridad social adoptado en 1997, pero que ello no ha ocurrido pues el Ejecutivo Nacional dictó un Decreto con Rango y Fuerza de Ley en octubre de 1999, mediante el cual no sólo derogó la Ley con el régimen de transición del viejo al nuevo régimen integral de seguridad social y la Ley de liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), sino también dispuso que las normas relativas a los subsistemas de salud y pensiones entrarían en vigencia el 1° de enero de 2001.

  18. - Que entre octubre de 1999 y el 1° de enero de 2001, en el marco de las decisiones adoptadas por la Asamblea Nacional Constituyente –la cual se limitó a dictar la nueva Constitución y a incluir en su artículo 86 la seguridad social como un derecho humano en términos similares a los previstos en la Ley Orgánica de 1997-, el Ejecutivo Nacional debió instrumentar un conjunto de acciones en cada uno de los subsistemas de seguridad social que hicieran posible la efectiva aplicación de las leyes que habrían de ser dictadas en cada uno de tales sectores, pero no hizo nada en este sentido.

  19. - Que muy por el contrario, desde la reforma en 1999 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, se ha retardado de forma injustificada la entrada en vigencia del núcleo esencial de dicha normativa, esto es, de los subsistemas de salud y pensiones, y que tal proceder por parte del Ejecutivo Nacional y del Órgano Legislativo Nacional, viola y amenaza con seguir violando el derecho constitucional de todos los habitantes de la República a la seguridad social, pues “no ha sido creado o, mejor dicho, materializado un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente, participativo, que contemple contribuciones directas o indirectas, tal y como lo ordena la Constitución”.

  20. - Que ni el Ejecutivo Nacional ni la Asamblea Nacional tenían derecho a menoscabar la calidad de vida de todos los habitantes de la República, en razón de su desacuerdo con el sistema de seguridad social definido en 1997, y de su decisión de seguir aplicando el antiguo, cuyos defectos son del todo conocidos, menos aún, si se toma en cuenta que ni siquiera se pudo probar la eficacia o ineficacia del sistema de 1997, y que tanto la Asamblea Nacional como el Ejecutivo Nacional, cada uno dentro del ámbito de sus competencias, tenía la posibilidad, si así lo estimaba necesario o correcto, modificar o reformar total o parcialmente el régimen adoptado en 1997, pero no suspender indefinidamente la entrada en vigencia del mismo, por ser indispensable para el disfrute del derecho protegido por el actual artículo 86 del Texto Constitucional.

  21. - Que, en todo caso, ni la Asamblea Nacional y el Ejecutivo Nacional, en particular, el Presidente de la República, han procedido a adoptar las medidas necesarias para materializar el sistema de seguridad social establecido en la Ley Orgánica de Seguridad Social publicada en la Gaceta Oficial n° 37.600, del 30 de diciembre de 2002, no obstante que la misma establece lapsos determinados para ello; y que la ineficiencia de las ramas Ejecutiva y Legislativa del Poder Público Nacional, así como la indiferencia de la Defensoría del Pueblo ante esta problemática no puede seguirse tolerando, por lo que “esta Sala Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones, debe garantizar a todos los habitantes de la República, el ejercicio y el goce de tal derecho”.

  22. - Que el sistema de seguridad social que rige en la actualidad no reviste el carácter de universalidad que le impone la Constitución y que tenía el régimen legal cuya vigencia se reclama, pues la Ley del Seguro Social contempla dos regímenes distintos de seguridad social, uno obligatorio, dirigido a los trabajadores que se hallan en forma permanente bajo la dependencia de un patrono, y otro facultativo, dirigido a los asegurados que tengan acreditadas por lo menos 250 cotizaciones semanales en los últimos diez años y que soliciten el derecho dentro de los 6 meses siguientes a la fecha en que dejaron de estar obligados al régimen del seguro social, pero deja fuera a los trabajadores no dependientes.

  23. - Que el actual sistema de seguridad social no es integral, pues los diferentes componentes de la seguridad social no están integrados en un solo sistema, al mantenerse como independiente de la seguridad social el subsistema de vivienda y política habitacional, y, en el caso del subsistema de salud, al permanecer fuera del mismo algunos centros de salud públicos y la totalidad de los centros de salud privados, en contra de lo dispuesto por la Constitución, sin que sea necesario referirse a la inoperancia del subsistema de pensiones, pues ello es del conocimiento público.

  24. - Que el financiamiento actual del sistema de seguridad social no es ni solidario, ni unitario, ni eficiente y ni participativo, contrariamente a lo establecido en el artículo 86 constitucional, ya que no es universal, además, han sido separados los aportes relativos a la salud y a las pensiones (que excluye el paro forzoso) y la política habitacional, por otro lado, depende únicamente de las cotizaciones de patronos y trabajadores, así como de los aportes que haga el gobierno nacional, lo que ha demostrado no ser suficiente para garantizar a los trabajadores su salud y las contingencias propia de la previsión social, sin que exista participación alguna en la actualidad de los particulares en la administración de los fondos del seguro social.

  25. - Que el sistema de seguridad social que se aplica hoy día no garantiza plenamente nuestra salud, ni protege eficazmente a los habitantes de la República contra las contingencias propias de la seguridad social, no obstante que el derecho a la salud está reconocido como un derecho humano fundamental en el artículo 83 de la N.S., el cual establece como una de las obligaciones del Estado el desarrollar políticas encaminadas a asegurar el acceso a los servicios de salud y a la protección de este bien jurídico, la cual se concreta en los artículos 84 y 85 eiusdem, al disponer que el Estado está obligado a crear, regentar y gestionar un sistema público nacional de salud integrado al sistema de seguridad social, y al establecer que las cotizaciones obligatorias de la seguridad social financian parte del sistema nacional de salud.

  26. - Que en vista de lo expuesto, cabe preguntarse: ¿cuál es la política encaminada a asegurar el acceso de todos los habitantes de la República a servicios de salud, si se mantiene en suspenso la entrada en vigencia de la normativa relativa a la seguridad social?, ¿cómo pretender la conformación del sistema político pública nacional de salud integrado al sistema de seguridad social, si la vigencia de las normas que lo regulan se mantiene en suspenso?, ¿cómo financiar, entonces, el sistema nacional de salud con las cotizaciones obligatorias de la seguridad social?.

  27. - Que la presente acción, que no corresponde a una acción de amparo a pesar de ejercerse con el objetivo de lograr la protección del derecho a la seguridad social integral, cumple con todos los requisitos legales y jurisprudenciales; y que su conocimiento compete a la Sala Constitucional, pues ella ha establecido que le corresponde decidir en todas las acciones que se ejerzan en defensa de los derechos colectivos e intereses difusos, hasta que no sea dictada la legislación que regule esta vía judicial, y, por otro lado, los legitimados pasivos son de las más Altas Autoridades del Poder Público Nacional.

  28. - Que el accionante es habitante de la República, funcionario al servicio del Distrito Metropolitano de Caracas, ostenta plena legitimación para ejercer la presente acción, “en defensa del derecho difuso a la seguridad social, dado que, en tanto que tal, tiene derecho individualmente a la seguridad social, como los demás habitantes de la República y los funcionarios y empleados al servicio del Distrito Metropolitano de Caracas”; y que su condición de Presidente de la Comisión de Desarrollo Social y Participación Ciudadana del Cabildo Metropolitano, no debe ser considerada como una limitante de su legitimación, sino por el contrario, como un atributo de la misma, pues dicha Comisión debe atender a “los asuntos inherentes a la seguridad social de los funcionarios y empleados al servicio del Distrito Metropolitano de Caracas”.

  29. - Que si se analiza el régimen constitucional del derecho a la seguridad social, se observa que tal derecho, que debe ser garantizado de forma integral –pues no es posible que existan unos subsistemas y otros no, o que se instrumenten de manera aislada entre sí-, unitaria –con lo cual no pueden existir diferentes regímenes de seguridad social especiales en cada nivel político-territorial- y universal -lo tiene toda persona que habite en el territorio de la República, sea funcionario público o empleado del sector privado, venezolano o extranjero legalmente residenciado- debe ser regulado, según lo dispuesto por los artículos 156.32 y 187.1 constitucionales, mediante ley orgánica especial, emanada de la Asamblea Nacional.

  30. - Por otro lado, el régimen de las pensiones y las jubilaciones de los funcionarios públicos al servicio de las diferentes entidades territoriales, que integra la seguridad social, según el artículo 147 de la Constitución, debe ser fijado mediante ley nacional; y que, visto lo anterior, debía concluirse que en realidad el Cabildo Metropolitano carece de competencia en materia de seguridad social, pues la determinación de su régimen está reservada al Poder Legislativo Nacional, por lo que debe reconocerse que ni el referido órgano legislativo metropolitano ni la Comisión de Desarrollo Social y Participación Ciudadana cuentan con algún mecanismo jurídico específico para garantizar el derecho a la seguridad social, distinto al de no intervenir en el goce particular del mismo respecto de sus funcionarios que disfruten de seguridad social.

  31. - Que de acuerdo con lo establecido en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública, de los Estados y de los Municipios, el Distrito Metropolitano de Caracas no sólo está obligado a cubrir el “aporte del patrono”, y a retener y consignar la cuota correspondiente a los funcionarios y empleados sujetos al régimen general de seguridad social, sino que además, de acuerdo con lo decidido por la Sala Constitucional en fallo del 11 de abril de 2002, conserva la obligación de pagar las pensiones de jubilación y otras adquiridas conforme a los regímenes especiales.

  32. - Que en sentencia del 30 de mayo de 2000, la Sala Constitucional señaló que en los casos de derechos colectivos e intereses difusos, el demandado debe estar obligado a una prestación indeterminada que puede hacerse concreta debido a la intervención judicial, pues lo determinante es que el objeto jurídico que se exija al obligado sea de carácter general, opuesto a las prestaciones concretas señaladas por la ley; y que tanto la Asamblea Nacional como el Presidente de la República y la Defensoría del Pueblo, deben todos prestaciones generales en materia de seguridad social, distintas a las prestaciones concretas inherentes a la misma señaladas en la legislación.

  33. - Que la acción ejercida tiene su causa en la lesión general a la calidad de vida de todos los habitantes del país, el bien jurídico cuya protección es requerida no es susceptible de apropiación exclusiva por un sujeto en particular, ya que se trata de un derecho indivisible como la seguridad social, que comprende a toda la población del país, y existe una verdadera necesidad de satisfacer el interés social, más allá de intereses individuales.

  34. - Que respecto a las razones de procedencia de la acción, debía tenerse en cuenta que el Presidente de la República, conforme lo establece en la Constitución (artículo 236, numerales 1, 10, 16 y 20) y en la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social vigente (artículos 16, 36, 37, 38, 27, 28, 24, 23, 117, 118, parágrafo primero y parágrafo segundo), está obligado a cumplir las prestaciones generales siguientes: a) establecer el sistema de información de seguridad social; b) crear la tesorería del sistema de seguridad social; c) crear la Superintendencia de seguridad social; d) establecer el órgano rector del sistema de seguridad social, así como la instancia de coordinación con los órganos o entes que estén vinculados en forma directa o indirecta a los sub-sistemas o regímenes prestacionales; e) crear los órganos de consulta, seguimiento y control para la participación de la ciudadanía en las instituciones del sistema de seguridad social; f) desarrollar, en un plazo no mayor a 6 meses, contados a partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica, el plan de implantación de la nueva institucionalidad del sistema de seguridad social, a reglamentar las disposiciones legales en materia de transición, y g) informar a la Asamblea Nacional, durante los primeros diez (10) días de cada semestre, sobre las medidas adoptadas, así como los avances y obstáculos para la implantación del nuevo sistema.

  35. - Que más allá del hecho de que la Asamblea Nacional no ha dictado las leyes relativas al nuevo sistema de seguridad social, lo que en parte se explica por la inactividad del Presidente de la República en crear e instrumentar la institucionalidad que exige el referido sistema, y que el vacío legislativo es particularmente grave en el caso del paro forzoso, pues la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social derogó en forma expresa el Decreto con Rango y Fuerza de Ley que Regula el Subsistema de Paro Forzoso y Capacitación Laboral, lo cierto es que la Asamblea Nacional, al dictar dicha Ley Orgánica, reguló de modo insuficiente la transición de la seguridad social en lo que atañe a la incorporación a dicho sistema de los pensionados antes de su entrada en vigencia formal, y de aquellas personas que adquieran tal condición entre la vigencia formal y la material de la ley, pues sus artículos 119 y 122 nada prevén al respecto, y que ello podría dar lugar a tratos desiguales o discriminatorios a estas personas respecto de otras, fundado en la condición social.

  36. - Que ante la insuficiencia advertida en las referidas disposiciones de la ley, y a fin de dar un sentido a las consecuencias jurídicas que de ellas se derivan, debe entenderse que las mismas tienen incorporada la frase “hasta tanto entre en vigencia el régimen prestacional de pensiones y otras asignaciones económicas”, pues, por ejemplo, sólo así cobran toda su importancia las disposiciones contenidas en los artículos 124 y 139 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, por lo que resulta indispensable ordenar a la Asamblea Nacional incorporar expresamente a la ley inherente al régimen prestacional de pensiones y otras asignaciones económicas, el régimen transitorio deficientemente regulado en la mencionada Ley Orgánica, lo que constituye una prestación general, debida a todas las personas que se hallen en la situación descrita.

  37. - Que no es posible alegar una “omisión” legislativa derivada de la falta de sanción de las leyes relativas al nuevo subsistema de seguridad social, ya que la misma deriva la inactividad del Presidente de la República ya mencionada, por lo cual, sólo se pide por esta vía que, una vez determinado el plan de instrumentación de la nueva institucionalidad del sistema de seguridad social y en aras de resguardar la calidad de vida de la población, se ordene a la Asamblea Nacional sancionar las leyes relativas a dicha institucionalidad dentro de un plazo razonable, pues también ello constituye una prestación general debida a la población desde hace ya seis (6) años, en particular, la legislación relativa al régimen prestacional del empleo.

  38. - Que de acuerdo con los artículos 280 y 281 de la Constitución, corresponde a la Defensoría del Pueblo proteger, junto a los derechos y garantías fundamentales, los intereses legítimos, colectivos y difusos de los ciudadanos, asimismo, el artículo 15 de la vigente Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, contempla que el Defensor del Pueblo creará la Defensoría de la Seguridad Social, establecerá sus atribuciones y velará por su correcto funcionamiento, y que de ello se desprende en qué medida esta institución también es responsable de la violación del derecho a la seguridad social, pues a pesar de estar en conocimiento de la inactividad tanto del Ejecutivo Nacional como de la Asamblea Nacional en cuanto a la adopción de las medidas administrativas y legislativas indispensables para instrumentar el nuevo régimen de seguridad social, “no ha ejercido ninguna de las atribuciones generales que, en esa materia, le competen constitucional y legalmente”.

  39. - Que en todo caso, de acuerdo con lo establecido en el artículo 118 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, “el período de implantación del funcionamiento de la institucionalidad en las leyes relativas al nuevo sistema de seguridad social no puede exceder de cinco (5) años contados a partir de la promulgación de la mencionada ley orgánica”, y que ya ha pasado poco más de un (1) año y nada se ha hecho al respecto.

  40. - Con base en los alegatos y denuncias precedentes, el accionante solicitó:

1) Se admita la presente acción, conforme lo previsto en los artículos 859 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con los precedentes sentados por la Sala en sus fallos del 22 de agosto de 2001, caso: Asodeviprilara, y del 3 de octubre de 2002, caso: C.T., y, en consecuencia, se notifique de la misma al Presidente de la República, al Presidente de la Asamblea Nacional y al Defensor del Pueblo, y, a fin de que actúe como garante del respeto a los derechos a la seguridad y al debido proceso durante el juicio, se notifique también al Fiscal General de la República, de acuerdo con el artículo 285.1 constitucional.

2) Se declare con lugar la acción ejercida en la definitiva, y en consecuencia:

2.1) Se ordene al Presidente de la República: a) reglamentar y crear el registro de información de seguridad social, la tesorería del sistema de seguridad social, la Superintendencia de seguridad social, el órgano rector del sistema de seguridad social y los órganos de consulta, seguimiento y control para la participación de la ciudadanía en las instituciones del sistema de seguridad social, dentro de un plazo que no exceda de un (1) mes contado a partir de la notificación del fallo definitivo; b) desarrollar, en un plazo no mayor de tres (3) meses contado a partir de la notificación de la sentencia definitiva, el plan de implantación de la nueva institucionalidad del sistema de seguridad social, el cual deberá ser presentado a la Asamblea Nacional dentro de un plazo no mayor de un (1) mes contado a partir de su materialización; c) instar al Ministerio del Trabajo a designar y reglamentar la Comisión Técnica de Transición prevista en el artículo 124 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, a fin de que la misma se instale de inmediato y proceda a planificar la transición de los regímenes jubilatorios y pensionales preexistentes, dentro de un plazo que no exceda de un (1) mes contado a partir de la fecha de notificación de la decisión definitiva; d) instar al Ministerio de Planificación y Desarrollo a preparar el censo previsto en el artículo 139 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social dentro de un plazo que no exceda de tres (3) meses contados a partir de la fecha de notificación del fallo definitivo que se dicte en este juicio.

2.2) Ordene a la Asamblea Nacional dictar las leyes relativas al nuevo sistema de seguridad social, fijándole un límite máximo para ello que no exceda de seis (6) meses contados a partir de la presentación del plan de implantación de la nueva institucionalidad del sistema de seguridad social, dando prioridad a la ley que regule el régimen prestacional del empleo, que incluya la normativa inherente a la transición de los regímenes jubilatorios y pensionatorios previos a la nueva institucionalidad.

2.3) Designe a la Defensoría del Pueblo como garante del cumplimiento de las anteriores obligaciones y, en tal sentido, ordene a la Defensoría Especial con competencia nacional en el área de salud y seguridad social, mantener una vigilancia permanente sobre las actividades a ser desplegadas por la Asamblea Nacional, el Ejecutivo Nacional y, en caso de incumplimiento, señalarlo al Defensor del Pueblo, a fin de que éste ejerza las acciones administrativas y judiciales pertinentes.

II MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Punto Previo

Previo a la consideración de los planteamientos efectuados por el actor, debe esta Sala señalar que el ciudadano E.O.A. indicó en el escrito de tutela de derechos colectivos, que actúa en defensa del “derecho difuso” a la seguridad social no sólo en su condición de ciudadano venezolano, sino también en su carácter de Presidente de la Comisión de Desarrollo Social y Participación Ciudadana del Cabildo Metropolitano de Caracas, esto es, de funcionario al servicio del Distrito Metropolitano de Caracas, el cual, lejos de legitimar su actuación ante este M.T. de la República, la impide, por cuanto esta Sala, en sentencia n° 1395/2000, del 21 de noviembre, recaída en el caso: Gobernador del Estado Mérida y otros, estableció que carecen de legitimación para ejercer acciones de cumplimiento de derechos cívicos (entre los que se hallan los derechos colectivos y los intereses difusos) los funcionarios que presten sus servicios en entes y órganos públicos, que en forma directa o indirecta, ejerzan el Poder Público del que está investido el Estado en sus distintos niveles político-territoriales, pues es factible que tales acciones se dirijan contra esos mismos órganos o entes en ejercicio del Poder Público, por lo que mal pueden sus funcionarios demandarse a sí mismos en nombre de quienes pueden exigirles la corresponsabilidad sobre ámbitos como los señalados, por ejemplo, en el artículo 326 de la Constitución vigente. En vista de ello, la Sala examinará los alegatos del accionante en tanto ciudadano venezolano, que actúa en su propio nombre y en defensa y protección del “derecho difuso” a la seguridad social, condición esta que también hace valer. Así se declara.

Aclarado el punto anterior, y una vez examinados detenidamente los alegatos y denuncias expuestos en su demanda de protección del derecho colectivo a la seguridad social (colectivo, pues conforme a la norma contenida en el artículo 86 constitucional, la seguridad social constituye una condición indispensable para el disfrute de los restantes derechos humanos interdependientes y para el cumplimiento por sus titulares de los deberes que le son conexos, ello en la medida que responde a exigencias de las personas en general, de una manera no conflictiva, no exclusiva y no excluyente, pues atiende a los valores de justicia social y solidaridad que inspiran la acción del Estado Social de Derecho –cfr. sentencia n° 1321/2002, del 19 de junio, caso: M.F.) por el ciudadano E.O.A., así como las solicitudes incluidas en el petitorio de dicha demanda, esta Sala observa que en el escrito presentado por el indicado ciudadano, han sido interpuestas diferentes pretensiones contra órganos que integran diferentes ramas del Poder Público Nacional, como son el Presidente de la República (que junto al Ministerio de Salud y Seguridad Social y al Instituto Nacional de los Seguros Sociales, integran la rama Ejecutiva), la Asamblea Nacional (que integra la rama legislativa) y el Defensor del Pueblo (que integra la rama ciudadana), ello en vista del supuesto incumplimiento en que los diferentes órganos mencionados han incurrido respecto de su obligación de organizar, prestar y garantizar el derecho a la seguridad social protegido por el artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al no haber adoptado todas las medidas administrativas, legislativas y de reclamación, en ese orden, que el ordenamiento jurídico les encomienda de cara a la satisfacción del referido derecho.

En efecto, de acuerdo con lo expuesto por el accionante en su demanda de protección del derecho colectivo a la seguridad social, el Ejecutivo Nacional, por órgano del Presidente de la República como jefe de dicha rama y director de la acción de gobierno, habría incumplido de manera sistemática las obligaciones que en el ámbito administrativo de la seguridad social le imponen el artículo 236, numerales 1, 10, 16 y 20, de la Constitución vigente, y los artículos 16, 23, 24, 27, 28, 36, 37, 38, 117 y 118, en su parágrafos primero y segundo, de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, publicada en la Gaceta Oficial n° 37.600, del 30 de diciembre de 2002, al no reglamentar y crear el registro de información de seguridad social, la tesorería del sistema de seguridad social, la Superintendencia de seguridad social, el órgano rector del sistema de seguridad social y los órganos de consulta, seguimiento y control para la participación de la ciudadanía en las instituciones del sistema de seguridad social; al no desarrollar el plan de implantación de la nueva institucionalidad del sistema de seguridad social, y no haber presentado el mismo a la Asamblea Nacional luego de transcurrido el lapso respectivo desde su materialización; al no instar al Ministerio del Trabajo a designar y reglamentar la Comisión Técnica de Transición prevista en el artículo 124 de la referida Ley Orgánica, a fin de que la misma se aboque de inmediato a la planificación de la transición de los regímenes jubilatorios y pensionales preexistentes; y al no instar al Ministerio de Planificación y Desarrollo a preparar el censo previsto en el artículo 139 eiusdem, entre otras acciones administrativas.

Asimismo, atribuye el accionante a la Asamblea Nacional el incumplimiento de obligaciones genéricas y colectivas respecto de todos los habitantes de la República, que le imponen los artículos 86, 147, 156, 156.22 y 187.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que se traducen en dictar las leyes relativas al nuevo sistema de seguridad social, en específico las que regularán los subsistemas que contempla la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, a partir de la presentación por el Ejecutivo Nacional del plan de implantación de la nueva institucionalidad del sistema de seguridad social, entre las que, según el actor, debe darse prioridad a la ley que regule el régimen prestacional del empleo, que incluya la normativa inherente a la transición de los regímenes jubilatorios y pensionatorios previos a la nueva institucionalidad; igualmente, le atribuye al Órgano Legislativo Nacional una omisión parcial en el cumplimiento de su obligación de dictar normas reguladoras del sistema de seguridad social integral, pues estima que aquél reguló de manera insuficiente la transición de la seguridad social en lo que atañe a la falta de incorporación a dicho sistema de las personas que ostentaban la condición de pensionados antes de su entrada en vigencia formal, y de aquellas personas que adquieran tal condición entre la vigencia formal y la vigencia material –condicionada a la acción administrativa del Ejecutivo Nacional- de la ley.

Por último, el ciudadano E.O.A. denuncia que la Defensoría del Pueblo ha incumplido con su obligación constitucional de realizar las diligencias y acciones que sean necesarias para garantizar el disfrute por los habitantes de la República de su derecho colectivo a la seguridad social, pues con base en los artículos 280 y 281 de la vigente Constitución, aquella debe proteger, junto a los derechos y garantías fundamentales, los intereses legítimos, colectivos y difusos de los ciudadanos, entre los que se encuentra el protegido por el artículo 86 constitucional, y asimismo, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social en vigencia, el Defensor del Pueblo está obligado a crear la Defensoría de la Seguridad Social, a establecer sus atribuciones y velar por su correcto funcionamiento, pero que a pesar de todas estas atribuciones legales y constitucionales, y de estar en conocimiento de la inactividad tanto del Ejecutivo Nacional como de la Asamblea Nacional en cuanto a la adopción de las medidas administrativas y legislativas indispensables para instrumentar el nuevo régimen de seguridad social, la Defensoría del Pueblo no ha ejercido ninguna de las atribuciones generales que, en esa materia, le competen constitucional y legalmente.

Así las cosas, juzga esta Sala que el demandante ha acumulado de manera impropia tres pretensiones que, conforme al ordenamiento jurídico vigente en la actualidad, deben ser tramitadas mediante procedimientos que, debido a los órganos judiciales competentes para ello y a la naturaleza de cada uno, son incompatibles entre sí: por ejemplo, en el caso de las pretensiones deducidas contra el Ejecutivo Nacional, si el fundamento de las obligaciones supuestamente incumplidas por éste son normas contenidas en la Constitución, aquellas tendrían que ser presentadas en forma autónoma, a través de la novedosa vía prevista en el artículo 5, numeral 13, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en Gaceta Oficial n° 37.942, del 20 de mayo de 2004; en cambio, si el fundamento de tales pretensiones son normas contenidas en leyes de la República, entonces la vía judicial para plantear tales pretensiones sería la prevista en el artículo 5, numeral 26, eiusdem, ante la Sala Políticoadministrativa de este M.T. de la República. Situación análoga se plantearía con respecto a las pretensiones deducidas contra la Defensoría del Pueblo, ya sea que las obligaciones supuestamente incumplidas tengan su fuente en la Constitución de la República o en las leyes, ya que, se insiste, cambian tanto las Salas competentes como los procedimientos judiciales a aplicar según la fuente de las obligaciones que se denuncian incumplidas.

En el caso de las pretensiones dirigidas contra la supuesta omisión total de la Asamblea Nacional en dictar las restantes leyes que regularán los subsistemas de la seguridad social (artículo 19 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social), así como contra la supuesta omisión parcial de ésta al dictar la normativa legal que regula en la actualidad la seguridad social en Venezuela, resulta claro que la misma debe ser planteada en forma autónoma a través de la vía prevista en los artículos 336, numeral 7, del Texto Constitucional y 5, numeral 12, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, pues únicamente con base en la competencia atribuida a esta Sala por las referidas disposiciones, previa sustanciación del procedimiento adoptado por la Sala en su sentencia n° 2011/2002, del 19 de agosto, caso: W.O. (el cual se mantiene vigente, ante la falta de un procedimiento especial establecido por el legislador, de acuerdo con lo previsto en el literal “b” de la Disposición Derogatoria, Transitoria y Final de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia) y de escuchado al Órgano Legislativo Nacional, sin que el pronunciamiento final de esta Sala, en caso de ser favorable a la pretensión de declaratoria de inconstitucionalidad de la omisión legislativa, implique usurpación de funciones del Órgano Legislativo que incurrió en la omisión inconstitucional.

Conforme a la jurisprudencia de esta Sala, el objeto del proceso de protección de los derechos colectivos e intereses difusos garantizados por el artículo 26 de la N.C., que se ha tramitado en casos como los decididos en fallos nos. 85/2002, del 24 de enero, caso: Asodeviprilara, y 1042/2004, del 31 de mayo, caso: C.T., es el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas colectivas tuteladas por la Constitución y las leyes de la República, que involucran a miembros del colectivo nacional, regional o local, frente a la actuación contraria a derecho de personas públicas o privadas, de particulares o de órganos o funcionarios públicos, mediante la adopción de medidas con carácter erga omnes que eliminen la lesión a las situaciones jurídicas subjetivas colectivas de los accionantes y de quienes éstos representan, y que impongan a los agraviantes deberes y obligaciones, conforme al ordenamiento jurídico vigente, tendientes a evitar en el futuro la producción de lesiones similares a las detectadas y eliminadas, mas no la declaratoria de abstenciones gubernativas o administrativas del Ejecutivo Nacional respecto a obligaciones que le imponen la Constitución o las leyes, o la declaratoria de omisiones legislativas de la Asamblea Nacional respecto de su obligación de dictar normas que regulen de, por ejemplo, el goce y disfrute por los habitantes de la República de los derechos sociales protegidos por el Capítulo V, Título III, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y menos aún el dictar condenas de hacer a los referidos órganos de la rama Ejecutiva y Legislativa del Poder Nacional, ya que siendo posibles tales proveimientos de acuerdo con el ordenamiento constitucional y legal vigentes, en todo caso, deben ser exigidos, como se señaló, mediante el ejercicio de las acciones prestacionales cuyo conocimiento está atribuido por la Constitución y la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia a esta Sala Constitucional y a la Sala Políticoadministrativa.

Con base en las consideraciones precedentes, y sin que esta decisión sea obstáculo para que el accionante o cualquier otro ciudadano, vistas las graves denuncias que ha planteado en una materia tan fundamental para la plena vigencia del Estado Social de Derecho que se halla en el artículo 2 de la Constitución vigente, como es la garantía y goce efectivo del derecho a la seguridad social integral, consagrado en el artículo 86 del mismo Texto Constitucional, intente las acciones autónomas que estime adecuadas para lograr, de ser ello procedente, las respectivas declaraciones judiciales de abstención, omisión e incumplimiento de obligaciones constitucionales y legales del Ejecutivo Nacional, de la Asamblea Nacional o de la Defensoría del Pueblo, en materia del derecho a la seguridad social integral, y las consecuentes condenas de hacer de los mencionados órganos encargados de ejercer el Poder Público Nacional, se declara inadmisible la demanda interpuesta, con base en el artículo 19, aparte quinto, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por haberse acumulado ineptamente varias pretensiones que deben ser sustanciadas a través de diferentes procedimientos judiciales que son incompatibles entre sí y cuyo conocimiento, tal y como fue planteada la reclamación, podría corresponder a diferentes Salas de este Tribunal Supremo. Así se decide.

III

DECISIÓN

De acuerdo con la motivación expuesta, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara INADMISIBLE la acción ordinaria en defensa del derecho colectivo a la seguridad social, consagrado en el artículo 86 de la Constitución, ejercida por el ciudadano E.O.A., actuando en su propio nombre y como ciudadano venezolano, asistido por la abogada C.N., contra la Asamblea Nacional, el Presidente de la República y el Defensor del Pueblo.

Publíquese, regístrese y archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 23 días del mes de septiembre de dos mil cuatro. Años: 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

A.J.G. GARCÍA C.Z.D.M. Ponente

P.R.R.H.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

CZdeM/

Exp. n° 04-0193.

...gistrado P.R.R.H., discrepa de la mayoría que suscribió la decisión que antecede; en consecuencia, salva su voto, con fundamento en las siguientes consideraciones:

La sentencia de la cual se disiente declaró la inadmisibilidad de la demanda que, en defensa de intereses difusos y colectivos se planteó: (i) contra la inactividad del Poder Ejecutivo Nacional porque no desarrolló ni reglamentó la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social; (ii) contra la omisión de la Asamblea Nacional porque no dictó las leyes de los subsistemas a los que remite aquella Ley Orgánica; y (iii) contra la inactividad de la Defensoría del Pueblo porque no actuó frente a tales omisiones.

La declaratoria de inadmisibilidad se fundamentó en la inepta acumulación de las pretensiones del caso de autos, pues las mismas “deben ser tramitadas mediante procedimientos que, debido a los órganos judiciales competentes para ello y a la naturaleza de cada uno, son incompatibles entre sí”. Además, el pronunciamiento que antecede negó la posibilidad del planteamiento de pretensiones prestacionales o de condenas de hacer a través de esta vía jurisdiccional.

Ahora bien, este voto salvante observa que en casos precedentes que decidió esta Sala –los que incluso se citan en la sentencia de la que se disiente- en concreto las decisiones nos. 85/2002, caso Asodeviprilara, y 1042/2004, caso Elecentro, se acumularon pretensiones que bien pudieron tramitarse por vías ordinarias, distintas entre sí y que incluso habrían correspondido al conocimiento de tribunales distintos, sin que ello hubiera sido razón para que la Sala declarara la inadmisibilidad de tales demandas. Asimismo, en tales casos se dictaron órdenes de hacer contra los demandados, como consecuencia directa de pretensiones prestacionales o de condenas a actuación que las partes plantearon en dichos procesos.

De manera que quien suscribe como disidente considera que, en aras de la congruencia y uniformidad de su jurisprudencia, la Sala debió mantener en este caso el mismo criterio de tales precedentes y en consecuencia, admitir esta demanda, pues no se verifica razón alguna para la declaración de su inadmisibilidad.

Queda así expuesto el criterio del Magistrado que rinde este voto salvado.

Fecha ut retro.

El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente, J.E. CABRERA ROMERO

A.J.G.G.

Magistrado

P.R.R.H.

Magistrado Disidente

C.Z.D.M.

Magistrada

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

PRRH.sn.ar.

Exp. 04-0193

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