Sentencia nº 00758 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 27 de Mayo de 2003

MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA Exp. Nº 2002-0878 Mediante escrito presentado ante esta Sala en fecha 01 de octubre de 2002, los abogados M.R., J.R.R. y M.E.V., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 5.907, 26.906 y 59.882 respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales del ciudadano E.M., titular de la cédula de identidad N° 3.150.830, en su carácter de Gobernador del Estado Miranda, interpusieron recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar, contra el Decreto N° 1.969 dictado por el Presidente de la República en fecha 17 de septiembre de 2002, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.530 del 18 de septiembre de 2002 y “subsidiariamente” contra el artículo 1, el encabezamiento del artículo 2 y los artículos 3, 5, 7 y 8 del mencionado Decreto; por los cuales se declaró como Zona de Seguridad el área que circunda la Base Aérea “Generalísimo F. deM.”, y un lote de terreno ubicado en jurisdicción de los Municipios Baruta, Chacao y Sucre del Estado Miranda.

En el mismo escrito de la demanda y de forma subsidiaria a la pretensión de amparo cautelar, los apoderados judiciales de la parte actora solicitaron “la suspensión de efectos de los artículos objeto de impugnación, hasta tanto se dicte sentencia definitiva”.

El 02 de octubre de 2002, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado L.I. Zerpa, a los fines de decidir la admisibilidad del recurso de nulidad y la acción de amparo.

I

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Señalan los apoderados judiciales del recurrente que en fecha 17 de septiembre del presente año, el Presidente de la República, en C. deM., dictó el Decreto N° 1.969 objeto del presente recurso y por el cual se declaró como Zona de Seguridad el área que circunda la Base Aérea “Generalísimo F. deM.”, y un lote de terreno con una superficie aproximada de trescientas setenta y cinco hectáreas con seis áreas (375,6 Has), ubicado en jurisdicción de los Municipios Baruta, Chacao y Sucre del Estado Miranda.

Solicitan la nulidad del mencionado Decreto por considerar que el mismo incumple los requisitos establecidos en la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa para la declaratoria de Zona de Seguridad. En ese sentido, indicaron que en la fundamentación del Decreto impugnado, se expresa que el mismo ha sido dictado “oída la opinión del Secretario del C.N. deS. y Defensa”, lo cual no suple, en ningún caso, la necesaria consulta que debe realizarse al C. deS. y Defensa como lo impone la ley que regula la materia, pues la función del Secretario se limita a la coordinación de las labores de los organismos que integran el Consejo.

Conforme a lo expuesto, consideran que el Decreto impugnado es absolutamente nulo de conformidad con lo establecido en la parte final del numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Igualmente, y para el supuesto de que el pedimento anterior fuese negado, solicitaron la nulidad del artículo 1, del encabezamiento del artículo 2 y los artículos 3, 5, 7 y 8 del mencionado Decreto. En cuanto a la nulidad del encabezado del artículo 2 del Decreto impugnado, el cual es del tenor siguiente: “El Ministerio de la Defensa queda encargado de la administración, supervisión, control y vigilancia de la Zona de Seguridad que se declara en el artículo 1° de este Decreto, sin perjuicio de las competencias atribuidas a otros organismos”; alegaron que el mismo deja a criterio discrecional de las autoridades militares la determinación de las acciones a emprender dentro de la Zona de Seguridad, ello en violación del fundamento, los fines y objetivos de la seguridad y defensa nacionales.

Respecto a la solicitud de nulidad del artículo 3 del Decreto N° 1.969, cuyo texto es el que sigue: “Se prohíbe la realización de actividades y eventos que amenacen la integridad física y moral de las personas, bienes y servicios dentro de los límites de la zona de seguridad declarada en el artículo 1° de este Decreto”; señalaron que la norma antes transcrita pretende que por actuaciones administrativas o por vías de hecho se limiten, restrinjan o prohíban actividades lícitas de los particulares, infringiendo el ordenamiento constitucional, según el cual la regulación de las garantías constitucionales sólo puede hacerse por ley y que, en el presente caso, no existe ninguna disposición en la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, ni en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, ni en ninguna otra ley, que limite el ejercicio de los derechos constitucionales en la Zona de Seguridad, excepto con relación al derecho de propiedad.

Por tanto, en su criterio, carecen de todo fundamento de derecho las prohibiciones genéricas contenidas en el artículo 3 del Decreto cuya nulidad se pretende, por lo cual el artículo impugnado debe ser declarado nulo.

En relación con la solicitud de nulidad de los artículos 5, 7 y 8 del Decreto cuestionado, los cuales establecen:

Artículo 5°: La adquisición, posesión y otros derechos sobre inmuebles por parte de extranjeros en la Zona de Seguridad declarada en este Decreto, se regirán por lo establecido en la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa y en su Reglamento Parcial N° 2

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“Artículo 7°: El Ministro de la Defensa otorgará las autorizaciones o aprobaciones, según el caso, para la ocupación del territorio en la Zona de Seguridad, a tal efecto requerirá la opinión favorable del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales”.

Artículo 8°: El Ministerio de la Defensa remitirá copia de este Decreto a la Dirección de Registro y Notaría del Ministerio de Interior y Justicia, con la finalidad de que tome las medidas conducentes para informar a los Registradores Subalternos y Notarios de la jurisdicción, las limitaciones a las cuales quedan sometidas la posesión y transmisión de los derechos sobre los inmuebles ubicados dentro de la zona de seguridad declaran (sic) en este Decreto

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Al respecto, indicó esa representación judicial que las normas impugnadas incurren en el vicio de infracción a la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma a que se refiere el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Finalmente, solicitaron la nulidad del artículo 1 del Decreto cuestionado, el cual define una Zona de Seguridad urbana con una extensión desmedida, desproporcionada e irracional, que lesiona derechos de los nacionales y extranjeros sin vinculación alguna con la seguridad y defensa de la República, que contradice el espíritu, propósito y razón de la ley que le sirve de fundamento y que infringe los fines declarados por la misma ley, configurándose el vicio de desviación de poder que es causal de nulidad de los actos administrativos, conforme lo dispone el artículo 259 del Texto Constitucional.

En cuanto a la acción de amparo cautelar, los accionantes solicitan se suspendan los efectos del acto recurrido como garantía de los derechos constitucionales cuya violación se ha denunciado.

II PUNTO PREVIO Es menester destacar que por sentencia N° 402, de fecha 20 de marzo de 2001, caso: M.E.S., esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le ha venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, ocurre que el procedimiento seguido al efecto se ha mostrado incompatible con la intención del constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita.

Por ello se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

Atendiendo a tales consideraciones y al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo.

En su lugar, acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que, una vez admitida la causa principal por la Sala, debe emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Afirmó la Sala entonces y así lo ratifica en esta oportunidad, que tal tramitación no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición, una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

Concluye así la Sala, que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con la acción de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y en caso de ser acordada, se abrirá cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin de que se continúe la tramitación correspondiente.

III COMPETENCIA DE LA SALA Corresponde a la Sala pronunciarse sobre su competencia para conocer del presente asunto y a tal efecto observa que se ha intentado un recurso de nulidad por razones de ilegalidad e inconstitucionalidad contra el Decreto Presidencial N° 1.969 de fecha 17 de septiembre de 2002, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.530 el 18 del mismo mes y año, mediante el cual se declaró como Zona de Seguridad el área que circunda la Base Aérea “Generalísimo F. deM.”, y un lote de terreno ubicado en jurisdicción de los Municipios Baruta, Chacao y Sucre del Estado Miranda.

En tal sentido, la competencia para conocer del presente asunto corresponde a esta Sala Político-Administrativa, a tenor de lo establecido en el numeral 5 del artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual señala que es competencia de la Sala: “(...) Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente. (...)”.

En atención a lo antes indicado, corresponde a esta Sala la competencia para conocer del presente recurso de nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar. Así se declara.

IV

ADMISIÓN DEL RECURSO DE NULIDAD

Determinada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente causa, pasa a decidir sobre la admisibilidad de la acción principal de nulidad, conforme a lo establecido en el artículo 115 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; a tal efecto deben examinarse las causales de inadmisibilidad de los recursos de nulidad, previstas en el artículo 84 eiusdem.

Ahora bien, al no incurrir la presente solicitud en las causales de inadmisibilidad previstas en las citadas normas, se admite el presente recurso de nulidad cuanto ha lugar en derecho. En consecuencia, se ordena notificar al Presidente de la República Bolivariana de Venezuela y al Fiscal General de la República para que expongan lo que consideren pertinente en el presente recurso de nulidad. Así se declara.

V DE LA MEDIDA CAUTELAR DE AMPARO

Con el propósito de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto recurrido, pudiendo ello constituir un atentado al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva; pasa esta Sala a revisar los requisitos de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional solicitada.

Examinado el caso de autos, se observa en primer lugar, que se ha intentado un amparo cautelar contra un acto normativo de conformidad con lo establecido en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, cuyo texto es el siguiente:

Artículo 3: también es procedente la acción de amparo, cuando la violación o amenaza de violación deriven de una norma que colida con la Constitución. En este caso, la providencia judicial que resuelva la acción interpuesta deberá apreciar la inaplicación de la norma impugnada y el Juez informará a la Corte Suprema de Justicia acerca de la respectiva decisión.

La acción de amparo, también podrá ejercerse conjuntamente con la acción popular de inconstitucionalidad de las leyes y demás actos estatales normativos, en cuyo caso, la Corte Suprema de Justicia, si lo estima procedente para la protección constitucional, podrá suspender la aplicación de la norma respecto de la situación jurídica concreta cuya violación se alega, mientras dure el juicio de nulidad

La norma antes transcrita ha sido objeto de interpretación por esta Sala en varias decisiones y más recientemente por la Sala Constitucional de este Alto Tribunal (ver sentencia N° 0557, de fecha 17 de marzo de 2003), estableciéndose que la facultad del juez constitucional al conocer conjuntamente la acción de amparo con el recurso de inconstitucionalidad contra actos normativos es la de suspender, previa desaplicación de la norma denunciada como contraria al texto constitucional, el acto, hecho u omisión que la aplica o desarrolla. En definitiva, se ha considerado que es el acto de ejecución de la norma el que puede ocasionar una lesión en los derechos y garantías de los particulares, y no el acto normativo que por su carácter general y abstracto le es imposible vulnerar alguna situación determinada de un particular. (ver sentencias de la S.P.A del 12-08-92, caso: Colegio de Abogados del Distrito Federal, y 16-02-95, caso: B.R.M. deL. y L.H.R.).

Ello presupone que el presunto afectado debe indicar la situación concreta, representada por el acto de aplicación normativa que produce o amenaza producir la lesión de orden constitucional en su esfera de derechos.

En cuanto al caso bajo examen, se advierte que la representación de la parte presuntamente agraviada denunció la violación de los derechos constitucionales, tanto de su representado como los de los habitantes del Estado Miranda. Concretamente, estarían siendo vulnerados el derecho de reunión con fines lícitos, de manifestar pacíficamente y sin armas, de expresar libremente sus pensamientos, ideas u opiniones a viva voz, el libre tránsito en el territorio nacional, de propiedad y a la defensa como parte integrante del derecho al debido proceso, consagrados en los artículos 53, 68, 57, 50, 115 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Agregaron que la amenaza a los derechos constitucionales en este caso, no es producto de “suposiciones, fantasías o prejuicios”, sino que se deriva de la posibilidad cierta de que puedan realizarse actuaciones violatorias de las garantías constitucionales “del mismo parecido o tenor a las efectuadas el día 20 del corriente mes y año, en la Plaza de la Meritocracia”, y que las lesiones ocasionadas si bien no son susceptibles de reparación por la vía de amparo, “una sentencia favorable a la presente petición de amparo debería evitar que en el futuro se produzcan violaciones a las garantías constitucionales similares o peores a las ya ocurridas, y se ponga en peligro, injustamente, la salud o la vida de un grupo de nuestros ciudadanos”.

Al respecto advierte la Sala, con base en las consideraciones previamente formuladas, que la parte presuntamente agraviada no invocó la existencia de una situación jurídica concreta que haya sido infringida o amenazada, pues de lo expuesto en el escrito de solicitud no se encontró ningún acto de ejecución de la norma impugnada que constituya violación directa e inmediata de sus derechos o garantías constitucionales.

En efecto, no se denuncia la existencia de un acto concreto que constituya presunción grave de amenaza o violación a los derechos de reunión con fines lícitos, de manifestar pacíficamente y sin armas, de expresar libremente sus pensamientos, ideas u opiniones a viva voz o el libre tránsito en el territorio nacional, invocados por el accionante. Tampoco explica la parte presuntamente agraviada cómo se ha visto afectado su derecho de propiedad y a la defensa como parte integrante del derecho al debido proceso, ni cuál es el acto de ejecución de la norma recurrida en nulidad y amparo; por tanto, resulta forzoso para esta Sala declarar improcedente la medida cautelar de amparo solicitada. Así se declara.

VI

DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA:

1. - ADMITE el recurso de nulidad interpuesto por los apoderados judiciales del ciudadano E.M., en su carácter de GOBERNADOR DEL ESTADO MIRANDA, contra el Decreto N° 1.969 dictado por el Presidente de la República en fecha 17 de septiembre de 2002, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.530 del 18 de septiembre de 2002 y subsidiariamente contra el artículo 1, el encabezamiento del artículo 2 y los artículos 3, 5, 7 y 8 del mencionado Decreto.

2. - IMPROCEDENTE la acción de amparo constitucional ejercida en forma cautelar junto con el recurso de nulidad interpuesto.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación para que la causa siga su curso de ley. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los veintidos (22) días del mes de mayo del año dos mil tres. Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

El Presidente Ponente,

L.I. ZERPA

El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

La Magistrada

Y.J.G.

La Secretaria

ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

LIZ/lmb.-

Exp. 2002-0878

En veintisiete (27) de mayo del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00758.