Sentencia nº 795 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 22 de Julio de 2010

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente Nº 10-0459

El 28 de abril de 2010, se recibió en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia escrito contentivo del recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada por los ciudadanos E.F.E. y M.V.B., titulares de las cédulas de identidad Nros. 5.036.226 y 12.779.035, respectivamente, asistidos por el abogado L.H.J., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 22.891, contra la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.963 Extraordinario del 22 de febrero de 2010 y “y del Decreto Nº 7.306 contentivo del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, publicado en Gaceta Oficial Nº 39.382 del 9 de marzo de 2010 (…). En el supuesto hipotético que el pedimento anterior fuere rechazado por esta Sala Constitucional, solicitamos se declare la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 1; 4; 6; 7; 11; 12; 15; 14 numerales 1, 2 y 3; 17 numerales 4 y 5 y 23, de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, así como de los artículos 3; 18; 24; 36 y 39 de su Reglamento”.

El 18 de mayo de 2010, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DEL RECURSO DE NULIDAD

La parte recurrente expuso en su escrito, lo siguiente:

Que la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno “fue sancionad[a] por la Asamblea Nacional, sin dar cumplimiento al proceso legislativo contemplado a tales efectos por la Constitución (…), específicamente a lo previsto en su artículo 206, en virtud del cual los proyectos de leyes que versen sobre materias de interés de los Estados, deben ser consultados por la Asamblea Nacional de los (sic) Consejos Legislativos y, por la otra, a lo contemplado en los artículos 62 y 70 Constitucionales (sic), en los que se consagra la garantía de la participación ciudadana”, así como en lo que respecta al artículo 211 de la Constitución.

Que la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno y el Reglamento de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno “por haber incorporado en su concepción, estructura y articulado en general, conceptos e institutos rechazados por la mayoría del pueblo venezolano en el referendo de reforma constitucional celebrado el 2 de diciembre de 2007, todo lo cual atenta nuevamente contra las garantías de la participación ciudadana ejercida mediante consulta popular consagrada en los artículos 62, 70 y 71” del Texto Constitucional, lo cual a su juicio se evidencia del contenido de los artículos 1 y 4 de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno y de los artículos 3, 9 y 19 de su Reglamento.

Que “en el supuesto (…) que tales planteamientos no sean acogidos por esta Sala, solicitamos la declaratoria de nulidad parcial de la Ley impugnada y su reglamento”.

Que el artículo 1 de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno “resulta contraria al artículo 185 de la Carta Magna, en tanto circunscribe el ámbito de acción del C.F. de Gobierno al dictado de ‘lineamientos’, lo que al considerarse en concordancia con los numerales 1, 2 y 3 del artículo 14 de la Ley que la contiene, permite concluir que será el Presidente de la República a quien discrecionalmente corresponderá adoptar las acciones concretas sobre las materias evaluadas por la plenaria del C.F. de Gobierno (…). Por ende, el atribuir al Presidente de la República la Instrumentación o no de las propuestas que haga el C.F. de Gobierno, aleja del pueblo, sin lugar a dudas, la toma de decisiones, haciendo además ineficiente el proceso descentralizador, todo lo cual hace al artículo 1 contrario al Texto Fundamental [artículo 158]”.

Que “el artículo 14 de la Ley impugnada señala en sus numerales 1, 2 y 3, como competencias de la Plenaria del C.F. de Gobierno, el hacerle ‘propuestas’ al Presidente de la República, en materia de transferencias de competencias y servicios, de modificaciones en la organización político-territorial de los Estados y en la creación de los Distritos Motores de Desarrollo, materias todas de indiscutible relevancia, lo que confirma el cercenamiento del papel constitucionalmente atribuido al C.F. de Gobierno, restándole autonomía y efectividad en su gestión, centralizando en el Presidente de la República la adopción de medidas que precisamente quiso el Constituyente fueran producto de la concertación de los entes político-territoriales y de la sociedad organizada”.

Que “resulta igualmente inconstitucional el artículo 1 aquí impugnado, al contemplar la transferencia de competencias en lugar de servicios, no sólo entre entes político territoriales, sino también, a ‘las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado’. La inconstitucionalidad de la norma en este sentido se manifiesta, por una parte, en la posibilidad de que entes distintos de los Estados y Municipios efectúen transferencias de servicios a las comunidades y grupos vecinales organizados, y por la otra, que estos últimos puedan ser receptores de competencias en lugar de servicios”.

Que “la descentralización es un proceso y como tal exige progresividad en función de experiencias ganadas (sic) y consolidadas. La realidad histórica del Estado Venezolano que desde su conformación se ha caracterizado por el centralismo, ha exigido que los esfuerzos por revertir tal realidad se hagan de manera gradual, en forma tal que respecto de los entes menores se registren niveles apropiados de experiencia, infraestructura y autonomía financiera que no pongan en peligro la eficacia en el cumplimiento de las competencias que le sean atribuidas”.

Que “la descentralización, ha de estar por tanto signada por su acercamiento al pueblo, sin atentar contra la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de los cometidos estatales, y, en la búsqueda de ese objetivo, el Constituyente fue claro al consagrar, por una parte, la progiresividad en el proceso y, por la otra, en supeditar su descenso a la sociedad organizada a la verificación de su capacidad para asumir los servicios a que alude el artículo 184 de la Carta Magna, que es cosa distinta de las competencias”.

Que “el artículo 157 del Texto Fundamental, contempla un primer estadio en el proceso descentralizador, representado por la posibilidad que tiene la Asamblea Nacional por mayoría de sus integrantes, de atribuir a los Municipios o Estados determinadas competencias del Poder Nacional. Por su parte, el artículo 165 ‘eiusdem’ en cuanto a las materias objeto de competencias concurrentes prevé la descentralización de los Estados a los Municipios, en función de la capacidad que estos últimos puedan tener y finalmente el artículo 184, la transferencia de servicios de los Estados y Municipios a las comunidades, supeditada igualmente a la capacidad que éstas tengan para asumirlos”.

Que “el Constituyente previo un mecanismo en el que fundamentalmente del Poder Nacional se transfirieran competencias a los Estados y a los Municipios, en tanto que de servicios (sic) de los entes menores a las comunidades. En cualquier caso, sujeto a la previa demostración de la capacidad del receptor de la competencia o servicio de asumirlo”.

Que “la referencia hecha por la Carta Magna en sus artículos 157 y 165 al término competencia, en tanto, en el 184 al de servicios, no es irrelevante. Por una parte, el 157 supedita la transferencia de competencias a la sanción de leyes por parte de la Asamblea Nacional, en tanto que el 165 ‘eiusdem’, remite a los procedimientos desarrollados por la ley, en este caso la Ley Orgánica de Descentralización Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público y en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. La transferencia de servicios por el contrario, está circunscrita a las llamadas competencias concurrentes, lo que no supone una redistribución de competencias entre los entes político-territoriales, aun cuando existe la posibilidad de su ejercicio por la comunidad organizada, en ambos casos a través de convenios (…). La distinción a la que hemos hecho alusión, ha sido reconocida no sólo por los Constituyentes de 1961 y 1999 o por el Legislador al sancionar la Ley Orgánica de Descentralización y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, sino también, por la Procuraduría General de la República, quien en dictamen (sic) de fecha 16 de agosto de 1991”.

Que “la (…) opinión de la Procuraduría General de la República pone de manifiesto, entre otras cosas, que el mecanismo de la transferencia de servicios, previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Descentralización, no implica, en absoluto, una modificación en el régimen de distribución de competencias previsto en la Constitución, lo cual equivale a sostener que la transferencia de servicios no supone una transferencia de la competencia. La distinción entre la transferencia de competencias y de servicios se ve claramente plasmada en la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.163 del 22 de abril de 2009 en la que en el Capítulo III ‘De la descentralización de servicios a las comunidades y grupos vecinales organizados’ del Título VI ‘DE LA PARTICIPACIÓN PROTAGÓNICA EN LA GESTIÓN LOCAL’ (…)”.

Que “por su parte, la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.140 de fecha 17 de marzo de 2009, dispone sobre el mismo tema aquí referido, pero a nivel estadal (…). Visto lo anterior, ha de quedar claro que el artículo 1 de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, al contemplar la posibilidad de que sean transferidas competencias de los entes político territoriales a la sociedad organizada, escenario este que no está previsto en la Carta Magna, en tanto su artículo 184 únicamente se refiere a la transferencia de servicios, que claramente está circunscrito al abanico de las llamadas competencias concurrentes, y no de las exclusivas, viola al Texto Fundamental en sus artículos 157, 158, 165 y 184”.

Que “más allá del objeto de la transferencia, competencias o servicios, está lo relativo a los sujetos transferentes y receptores. En el caso del artículo 1 de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno se prevé la transferencia de competencias, por una parte, entre los entes territoriales, y por la otra, a las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado. Tal intención se ve reforzada por lo dispuesto en el artículo 7 de esa misma Ley, en la que se reconoce a la transferencia de competencias como la vía para lograr el fortalecimiento de las organizaciones de base del Poder Popular y finalmente en el numeral 1) del artículo 14 ‘eiusdem’ cuando reconoce como competencia de la Plenaria del C.F. de Gobierno, la proposición al Presidente o Presidenta de la República, de transferencias de competencias y servicios a las organizaciones de base del Poder Popular. Lo anterior es posible confirmarlo en el Reglamento de la Ley impugnada, cuando en su artículo 3 establece en cuanto a la descentralización, que es una ‘Política estratégica para la restitución plena del poder al P.S., mediante la transferencia paulatina de competencias y servicios desde las instituciones nacionales, regionales y locales hacia las comunidades organizadas y otras organizaciones de base del Poder Popular’ (…). En esa misma norma concibe el reglamentista a la ‘Transferencia de Competencias’ como el proceso mediante el cual las entidades territoriales restituyen al P.S., a través de las comunidades organizadas y las organizaciones de base del Poder Popular, las competencias en las materias que, de acuerdo con el artículo 14 de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, en concordancia con el artículo 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, decrete el Presidente o Presidenta de la República en C. deM.”.

Que “todo lo anterior, da a entender que a la luz de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, la descentralización va enfocada fundamentalmente a la asignación de competencias a la comunidad organizada, dejando prácticamente al margen a las entidades territoriales, asignando además al Presidente de la República una competencia (…) ha de corresponder únicamente a los Estados y Municipios, que deberá circunscribirse a los servicios en las materias de su ámbito competencial. La transmisión de competencias del Poder Nacional directamente a la sociedad organizada, luce igualmente contraria a la progresividad que exige el proceso descentralizador y a todo lo antes descrito dispuesto por el Constituyente. Lo aquí alegado es tan cierto, que fue contundentemente admitido por el Presidente de la República con ocasión al veto de fecha 18 de julio de 2005, emitido respecto de la Ley del C.F. de Gobierno sancionada por la Asamblea Nacional ese mismo año”.

Que “no sólo resulta contrario al Texto fundamental, el que la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno pretenda reconocer a la comunidad organizada como receptora de competencias, tal como lo admitió la propia Presidencia de la República, sino que también lo constituyen los llamados ‘Distritos Motores de Desarrollo’, como lo contempla el artículo 7 (…)” y 6 eiusdem, así como el artículo 3 del “Reglamento de la Ley aquí recurrida”.

Que “de acuerdo con el artículo 4 de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, se entiende por ‘Sociedad Organizada’ a la conformada por los consejos comunales, comunas y cualquier otra organización de base del Poder Popular. El Reglamento de dicha Ley complementa aquella definición en su artículo 3, estableciendo que también integran la ‘Sociedad Organizada’ los consejos de trabajadores y trabajadoras, de campesinos y campesinas, de pescadores y pescadoras, y cualquier otra organización de base del Poder Popular, debidamente registrada en el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana”.

Que “si bien es cierto que el artículo 185 constitucional, prevé expresamente que también integrarán al C.F. de Gobierno los representantes de la sociedad organizada que determine la Ley objeto del presente recurso, la cual, en su artículo 4 como ya vimos y luego en su Reglamento, circunscribió la noción de sociedad organizada únicamente a una categoría muy reducida de posibles manifestaciones de organizaciones sociales, sujetas todas en cuanto a su reconocimiento, a su previa inscripción por ante el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana. Quedan pues al margen de aquella noción y por ende de constituirse en parte integrante del C.F. de Gobierno y en receptoras de competencias y administradoras de recursos, organizaciones tales como sindicatos, gremios, centros de investigación científica, organizaciones no gubernamentales, universidades y academias, por tan sólo mencionar algunas. Lo anterior pone en evidencia, por una parte, el trato discriminatorio a manifestaciones legítimas de la sociedad organizada, y por la otra, la discrecionalidad en el seno del Ejecutivo Nacional, para decidir quién es o no reconocido como sociedad organizada”.

Que “si bien deben establecerse algunos mecanismos de control y ciertos criterios definitorios de la noción de ‘Sociedad Civil’, no es menos verdad que, como lo consagra el artículo 29.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y el artículo 32.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -de los que la República Bolivariana de Venezuela es parte- el ejercicio de los derechos y libertades individuales al estar sometidos a las limitaciones que establezca la Ley, deben estarlo con el fin de asegurar el reconocimiento y respeto de los derechos y libertades de los demás o para satisfacer las exigencias del bien común. Estas nociones suponen, que las limitaciones de los derechos fundamentales fijadas por la Ley, sólo pueden considerarse válidas si ellas pueden compatibilizarse con las exigencias de una sociedad democrática”.

Que “el artículo 4 de la Ley aquí recurrida establece una disposición discriminatoria, y por ende, contraria al principio de igualdad de los ciudadanos ante la Ley, consagrado en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y que, además establece una limitación, irracional y arbitraria al derecho a la participación en los asuntos públicos, previsto en el artículo 61 de la Constitución”.

Igualmente, solicitó la nulidad de los “artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno y artículos 3, 18 y 24 del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno (…). El artículo 18 del Reglamento, reconoce a los Distritos Motores de Desarrollo parte integrante de las Unidades de Gestión Territorial. Conforme al artículo 24 del mismo instrumento, a cada Distrito Motor de Desarrollo se le designará una Autoridad (…) Distrital, entre cuyas funciones estará la administración de recursos; garantizar el buen funcionamiento de la Administración Pública Nacional; abordar problemas sociales existentes en el Distrito y junto a las comunidades procurar soluciones a los mismos y los demás que le el Presidente de la República. Adicionalmente al argumento ya expuesto, para calificar de inconstitucional la creación de los Distritos Motores de Desarrollo, producto del rechazo colectivo expresado en el Referendo del 2 de diciembre de 2007, específicamente del artículo 16 del Proyecto de Reforma Constitucional, en el que se preveía que ‘El Presidente de la República en C. deM., previo el acuerdo aprobado por la Asamblea Nacional, podrá crear mediante decreto, provincias federales, ciudades federales y distritos funcionales, así como cualquier otra entidad que establezca la Ley’, resulta contraria al Texto Fundamental, debiendo declararse la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 3 de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno que la contempla. Así la creación de los Distritos Motores de Desarrollo, como la propia normativa antes citada lo dispone, integran la organización del espacio geográfico nacional y consecuencialmente la organización política, bajo la forma de unidad territorial”.

Como se observa claramente del artículo 16 de Constitución, “sólo se reconocen como parte de la organización política de la República Bolivariana de Venezuela, a los Estados, al Distrito Capital, las dependencias federales, los territorios federales y a los Municipios. Destaca también de la norma, el que la creación de los territorios federales se supedite a la realización de un referendo aprobatorio y a que el desarrollo legal de la materia relativa a la división político-territorial, garantice la autonomía municipal y la descentralización político-administrativa. La creación de unidades de gestión territorial, que cuentan con un ámbito espacial en el que tienen jurisdicción, independientemente de que se superpongan a la división político-territorial tradicional y que cuenten con una Autoridad con competencias que coinciden con las de los Gobernadores o Gobernadoras de Estado y las de los Alcaldes o Alcaldesas de los Municipios, representa una clara violación del artículo 16 de la Carta Magna, en lo que a la división geográfica y política del territorio de la República se refiere, y al mandato de que el desarrollo legal de esta materia, respete la autonomía municipal y la descentralización. Por otra parte, la circunstancia de que el territorio que integran los Estados y los Municipios, existan unas unidades político-territoriales; con una autoridad designada por el Presidente de la República con competencias transferidas conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno originarias del Poder Nacional, Estadal o Municipal; receptoras y administradoras de recursos que le sean transferidos por los entes político territoriales, constituye una clara violación a la autonomía de los Estados y Municipios, un desconocimiento al ejercicio de la democracia representativa ejercida a través del sufragio y un arrebato de competencias de la periferia al Poder Central, en tanto los Distritos Motores de Desarrollo no son más que instrumentalidades del Ejecutivo Nacional”.

Que “la creación de estos Distritos Motores de Desarrollo, a discreción exclusiva del Presidente de la República, a diferencia de lo que ocurre con la creación de territorios federales que exige un referendo aprobatorio o de la unidad político territorial de Caracas, que supone una ley especial, son muestra de la hegemonía del Presidente (…) y su actuación al margen de la voluntad popular y la descentralización como política nacional”.

Asimismo, solicitó la nulidad de los “artículos 11, 12, 15 y 17.4 de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno (…). De acuerdo con el artículo 3 de la Ley recurrida, el C.F. de Gobierno está integrado por los representantes de los Poderes Públicos aludidos en la Constitución de la República y por representantes de la sociedad organizada en ella señalados. Contará con una Secretaría integrada por el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, dos Ministros o Ministras o tres Gobernadores o Gobernadoras y tres Alcaldes o Alcaldesas (…). De acuerdo con el artículo 185 de la Carta Magna, el C.F. de Gobierno estará presidido por el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, por los Ministros o Ministras, los Gobernadores o Gobernadoras, un Alcalde o Alcaldesa por cada estado y por la sociedad organizada y los voceros o voceras de las organizaciones de base del Poder Popular (sic). Por su parte, la Secretaría la integran el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, quien la coordinará, dos Ministros o Ministras, uno de los cuales será el Vicepresidente del C. deM. encargado del desarrollo territorial, tres Gobernadores o Gobernadoras y tres Alcaldes o Alcaldesas, que participen en la Plenaria. El que los Ministros o Ministras formen parte de la Plenaria, sin que al respecto la Ley haya puesto un límite en función de un número y de las áreas de sus competencias, hace desproporcionada la presencia del Ejecutivo Nacional en ese órgano entorpeciendo su labor operativa y generando un impacto a nivel de la votación de la plenaria en detrimento de la representación que deben tener todos los sectores involucrados”.

Por otra parte, solicitó la nulidad del artículo 23 de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno al considerar que “de acuerdo con el artículo 185 de la Constitución de la República (sic), los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial deben estar destinados a financiar inversiones públicas, que como resulta obvio concluir, sólo pueden ser realizadas por entes del sector público, entre los cuales no se encuentran las organizaciones de base del Poder Popular (sic). No pueden por tanto aquéllas, ser destinatarias de los recursos que conforman al Fondo de Compensación Interterritorial, como lo prevé el artículo 23 de la Ley recurrida, que al resultar contraria al Texto Constitucional, debe ser declarada nula. De igual manera debe ser declarada la nulidad del artículo 39 del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, en el que se reconoce expresamente como receptores de los recursos del referido Fondo, a las organizaciones de base del Poder Popular”.

Que “el artículo 23 de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno incluye entre los destinatarios de tales recursos a los Distritos Motores de Desarrollo que siendo como ya se dijo parte integrante del Poder Ejecutivo Nacional, mal podrían ser receptores de fondos en detrimento de los Estados y Municipios. Esto se pone claramente cuando en el artículo 36 del Reglamento de la Ley aquí recurrida establece los especiales’. El Presidente de la República en desconocimiento del rol de administración y decisión que corresponde al C.F. de Gobierno establece del Fondo de Compensación Interterritorial serán destinados, entre otros al impulso de los Distritos Motores de Desarrollo, es decir, al propio Poder Nacional”.

De igual forma, solicitaron los accionantes “con carácter erga omnes y mientras se decida el fondo del recurso principal, medida cautelar innominada urgente, la cual se suspendan en su totalidad los efectos de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno y de su Reglamento, ya que, como quedó expuesto a lo largo presente escrito recursorio, los vicios de inconstitucionalidad que registran, afectan íntegramente su validez”.

Que “a lo largo del presente escrito, hemos esgrimido los argumentos fácticos y jurídicos que evidencian sin lugar a ningún género de dudas, la vulneración de los derechos constitucionales mencionados, no obstante, precisaremos los aspectos fundamentales demostrativos de las violaciones constitucionales alegadas, y que se resumen en los siguientes: - Violación de las garantías constitucionales a la consulta y participación popular previstas en los artículos 62, 70, 71, 206 y 211 de la Carta Magna, al no haber sido consultados los Consejos Legislativos a lo largo del proceso legislativo, seguido en relación a la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno y al haber sido acogida en su estructura, concepción y contenido -así como en la de su Reglamento- una importante cantidad de principios, institutos y figuras contempladas en el Proyecto de Reforma Constitucional rechazada por la mayoría del pueblo venezolano en consulta formulada mediante referendo el 2 de diciembre de 2007. Violación por parte de los artículos 1; 7 y 14 numerales 1), 2) y 3) de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno y artículo 3 de su Reglamento de los artículos 185, 157, 158, 165 y 184 de la Constitución, al concebirse al C.F. de Gobierno como un órgano dirigido a formular lineamientos y planteamientos al Presidente de la República, quedando a su discreción el hacerlo o no; y prever la transferencia de competencias además de servicios, no sólo a entes político territoriales, sino también, a las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado. Violación por los artículos 4 de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno y 3 del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno de los artículos 21 y 61 de la Constitución, al excluir de manera discriminatoria y contraria al principio de igualdad, legítimas manifestaciones de la sociedad civil organizada, tanto de la integración de la Plenaria y Secretaría del C.F. de Gobierno como de la recepción de competencias y recursos administrados por ese órgano. Violación por parte de los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno y 3, 18 y 24 del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno al artículo 16 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al contemplar figuras como los Distritos Motores de Desarrollo, los cuales no encuentran cabida en la división geográfica y política del Estado Venezolano. Violación por parte de los artículos 11, 12, 15 y 17 numeral 4 de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno del artículo 185 de la Constitución, al no haber establecido criterios razonables en función de número y competencias, de los ministros (…) que debieron integrar la plenaria del C.F. de Gobierno”

Que “los fundamentos jurídicos antes referidos constituyen, a nuestro juicio, una irrefutable presunción de buen derecho”.

Que “en lo atinente al periculum in mora (…) la instalación y posterior funcionamiento del C.F. de Gobierno en los términos previstos de la Ley impugnada, ocasionaría a los Estados y Municipios, pero en definitiva al pueblo venezolano, daños irreparables o de muy difícil reparación al verse menoscabada, mientras se decida el fondo del recurso interpuesto, la posibilidad de transferencia de competencias por parte del Poder Nacional, desviándose las mismas a otros sujetos no previstos constitucionalmente y, fundamentalmente, se le causaría daños patrimoniales irreparables o de difícil reparación, toda vez que, al tener tales sujetos participación en los recursos que constituyen el Fondo de Compensación Interterritorial, se verían sensiblemente afectados los ingresos”.

Finalmente, solicitó la nulidad de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.963 del 22 de febrero de 2010 “y del Decreto Nº 7.306 contentivo del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, publicado en Gaceta Oficial Nº 39.382 del 9 de marzo de 2010 (…). En el supuesto hipotético que el pedimento anterior fuere rechazado por esta Sala Constitucional, solicitamos se declare la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 1; 4; 6; 7; 11; 12; 15; 14 numerales 1, 2 y 3; 17 numerales 4 y 5 y 23, de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, así como de los artículos 3; 18; 24; 36 y 39 de su Reglamento”.

II

DE LA COMPETENCIA

En primer lugar, esta Sala debe fijar su competencia jurisdiccional para conocer del presente recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad incoado contra la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.963 del 22 de febrero de 2010 y, en consecuencia, del Decreto Nº 7.306 contentivo del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, publicado en Gaceta Oficial Nº 39.382 del 9 de marzo de 2010.

En cuanto a la competencia para conocer de recursos como el presente, esta Sala advierte que la competencia para declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales, se encuentra asignada a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con el último aparte del artículo 336.1 de la Constitución, según el cual corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, como jurisdicción constitucional, “Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución” y del artículo 5, numeral 6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

En consecuencia, por cuanto el acto impugnado es una ley nacional dictada por la Asamblea Nacional y su reglamento, de conformidad con la competencia expresa otorgada a esta Sala por las referidas normas de la Constitución y de la ley que rige las funciones de este M.T. de la República -artículo 5.50 eiusdem-, la misma se declara competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto. Así se decide.

III

DE LA ADMISIBILIDAD

Previo a cualquier otro pronunciamiento, esta Sala debe examinar las condiciones o presupuestos que condicionan la admisibilidad de la pretensión anulatoria propuesta. En tal sentido, esta Sala advierte que revisadas como han sido las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 19, aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, no se evidencia alguna de las mismas en el presente recurso, de manera que no advierte en su estudio preliminar esta Sala: ley alguna que disponga su inadmisibilidad; que el conocimiento del mismo corresponda a otro Tribunal; que se haya acumulado a otro recurso con el que se excluya o cuyos procedimientos sean incompatibles; que falten los documentos indispensables para su admisibilidad; que contenga conceptos ofensivos o irrespetuosos; que su contenido resulte ininteligible a los efectos de su tramitación; así como tampoco se evidencia falta de representación o legitimidad del recurrente, ni tampoco cosa juzgada. De manera que, esta Sala admite el presente recurso en cuanto ha lugar en derecho, sin perjuicio de la potestad que le asiste de examinar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y procedencia establecidos en la ley y la jurisprudencia en cualquier estado y grado del proceso.

Como consecuencia de dicha admisión, en virtud de lo establecido por esta Sala en sentencia Nº 1.645 del 19 de agosto de 2004 (caso: “Constitución Federal del Estado Falcón”) y de conformidad con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena citar mediante oficio a la Presidenta de la Asamblea Nacional, la Procuradora General de la República y la Defensora del Pueblo, para que comparezcan ante este Tribunal dentro de los diez días hábiles siguientes, contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados. A tales fines, remítase a los citados funcionarios copia certificada del escrito del recurso, de los recaudos aportados por el actor y del presente fallo de admisión.

Finalmente, se ordena notificar mediante oficio a la Fiscal General de la República y, siguiendo el criterio fijado por esta Sala en la sentencia Nº 1.238 del 21 de junio de 2006 (caso: “Cámara Venezolana de Almacenes Generales de Depósito, CAVEDAL”), se ordena la notificación del actor y el emplazamiento de los interesados mediante cartel que será librado por el Juzgado de Sustanciación dentro de los tres (3) días de despacho siguientes a que conste en autos mediante diligencia del alguacil haberse efectuado la notificación del recurrente en el domicilio procesal indicado en autos. Vencido el referido lapso de tres (3) días, el recurrente cuenta con un lapso de treinta (30) días de despacho para retirar, publicar -en uno de los diarios de mayor circulación nacional- y consignar el cartel de emplazamiento. En caso que la parte recurrente no retire, publique y consigne el cartel de emplazamiento dentro del referido lapso de treinta (30) días, la Sala declarará la perención de la instancia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 ordinal 1º del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, se advierte que si la parte recurrente no consigna un ejemplar del cartel publicado en prensa dentro del lapso de tres (3) días de despacho siguientes a su publicación, así no se haya vencido el referido lapso de treinta (30) días de despacho, la Sala declarará desistido el recurso y ordenará el archivo del expediente de conformidad con el párrafo 12 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

IV

DE LA MEDIDA CAUTELAR

La doctrina de la Sala en materia de solicitud de medida cautelar acumulada al recurso de nulidad por inconstitucionalidad (Cfr. Fallo Nº 1.181/2001), ha sido conteste en afirmar que la medida de inaplicación requerida supone una interrupción temporal de la eficacia del contenido normativo de la disposición impugnada y que, como tal, constituye una importante excepción legal al principio general, según el cual, con base en la presunta validez intrínseca a todo acto legal, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos desde el momento mismo de su publicación en la Gaceta Oficial, aplicándose únicamente como medida de protección cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal impugnado, por tanto, para que pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación, ya que su manejo desequilibrado causaría un quebrantamiento del principio de autoridad.

Adicionalmente, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sala en cuanto a que los extremos requeridos por el artículo 19 (párrafo 11) de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, son necesariamente concurrentes junto al especial extremo consagrado en el parágrafo primero del artículo 588 eiusdem, es decir, que debe existir fundado temor de que se causen lesiones graves o de difícil reparación cuyo origen ha de ser la aplicación de la norma impugnada, de manera tal, que faltando evidencia de cualquiera de estos elementos, el juez constitucional no podría bajo ningún aspecto decretar la medida preventiva, pues estando vinculada la controversia planteada en sede constitucional con materias de Derecho Público, donde puedan estar en juego intereses generales, el juez debe además realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto.

Así las cosas, partiendo de las premisas fundamentales para el otorgamiento o no de solicitudes cautelares innominadas en procedimientos de nulidad por motivos de inconstitucionalidad, como son (i) el carácter excepcional de la inaplicación de una norma; (ii) la verosimilitud del derecho que se dice vulnerado o amenazado; (iii) la condición de irreparable o de difícil reparación por la definitiva de la situación jurídica o derecho que se alega como propio; (iv) la posibilidad efectiva de que se produzcan nuevos daños a la parte actora u otras personas por la aplicación de la norma cuya nulidad se pretende; y (v) la necesidad de evitar perjuicios en la satisfacción de intereses comunes a todos los integrantes de la sociedad, la Sala analizará la solicitud cautelar del recurrente que pretende la suspensión temporal y general de la ley objeto de impugnación.

En el contexto expuesto, el motivo específico que legitima al actor para solicitar la tutela cautelar, se fundamenta a su juicio, en las mismas consideraciones que fundamentan a su juicio la procedencia su pretensión de nulidad, aunado a que “en lo atinente al periculum in mora (…) la instalación y posterior funcionamiento del C.F. de Gobierno en los términos previstos de la Ley impugnada, ocasionaría a los Estados y Municipios, pero en definitiva al pueblo venezolano, daños irreparables o de muy difícil reparación al verse menoscabada, mientras se decida el fondo del recurso interpuesto, la posibilidad de transferencia de competencias por parte del Poder Nacional, desviándose las mismas a otros sujetos no previstos constitucionalmente y, fundamentalmente, se le causaría daños patrimoniales irreparables o de difícil reparación, toda vez que, al tener tales sujetos participación en los recursos que constituyen el Fondo de Compensación Interterritorial, se verían sensiblemente afectados los ingresos”.

A los fines de otorgar este tipo de solicitudes cautelares, la Sala reitera el criterio relativo a la suspensión de dichas disposiciones implica una importante excepción a la presunción de validez de los actos normativos que producen todos sus efectos desde el momento de su publicación en la Gaceta Oficial de la República, del Estado o del Municipio respectivo, aplicándose únicamente como medida excepcional cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal recurrido (Cfr. Sentencias Nros. 270/2000, 1.293/02, 1.797/05 y 932/06).

Por lo que, para que pueda ser acordada la inaplicación de una ley tiene que existir una verdadera y real justificación, más aún cuando se trata de instrumentos normativos de sustrato económico, que como en el presente caso regulan las competencias del Fondo de Compensación Interterritorial, e inciden directamente en las políticas que desarrolla dicha institución conjuntamente con el C.F. de Gobierno, para contribuir al desarrollo armónico de la economía regional, las entidades públicas territoriales y de la sociedad en general.

Así, si bien la justificación para el otorgamiento de una medida de esta naturaleza puede venir dada no sólo por los perjuicios materiales irreparables que puedan originarse de actos administrativos ejecutados con fundamento en el instrumento normativo, sino por la jerarquía y la entidad de los derechos en juego, siempre es necesario que exista algún grado de verosimilitud de los argumentos de la parte actora sobre lo irreparable de los daños por la sentencia definitiva, o bien que el juez evidencie del expediente o de su propio conocimiento tal circunstancia.

De los propios argumentos de los recurrentes, se evidencia que no se fundamentó ni probó un daño actual y cierto en la estabilidad monetaria de la República, ya que los actores afirmaron que los mismos son eventuales ya que “se le causaría daños patrimoniales irreparables o de difícil reparación, toda vez que, al tener tales sujetos participación en los recursos que constituyen el Fondo de Compensación Interterritorial, se verían sensiblemente afectados los ingresos”, por lo que la incidencia negativa en el presupuesto de los entes político territoriales que a su juicio se produciría por la aplicación de las normas impugnadas, es incierta sobre la base de la mencionada línea argumentativa expuesta en su propio escrito.

De igual forma, la Sala advierte que el otorgamiento de la medida cautelar solicitada sobre la base de una serie de conclusiones que dependen de la estabilidad o verificación de los supuestos de hecho -inciertos- que sirven de premisas para sus conclusiones, deben ponderarse en relación con el contenido de las normas impugnadas, las cuales se dirigen de forma cierta al financiamiento de inversiones pública para promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y la complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales y la realización de obras y servicios esenciales en las comunidades de menor desarrollo relativo, lo que vincula en principio, la actividad desarrollada por el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), a un interés nacional, reflejado en la búsqueda o planificación del desarrollo armónico de la economía regional, sobre el particular interés de un determinado ente político territorial.

Al respecto, esta Sala deber reiterar que en relación con el eventual perjuicio patrimonial -impacto financiero- que pudiera sufrir los accionantes por la aplicación del las normas impugnadas, se observa que a los fines de demostrar tal perjuicio, deben consignarse documentos contables -presupuesto- e informes de expertos contables, de los cuales pueda desprenderse que la aplicación de las normas objeto de impugnación afectaría significativamente su estabilidad económica.

De tal manera que, dado que no cursan en autos elementos de juicio que pudieran generar en esta Sala la simple verosimilitud de dichos alegatos que sean suficientes para considerar preliminarmente que la ejecución de la ley impugnada causará algún perjuicio a la sociedad o las instituciones nacionales o regionales, que permitan incluso a esta Sala el ejercicio de oficio de sus potestades cautelares, en consecuencia, debe declararse improcedente la protección cautelar innominada solicitada, al no existir pruebas que permitan presumir un peligro en la situación jurídica que no sea reparable en la definitiva, por lo que resulta innecesario un pronunciamiento en torno a la presunción de buen derecho. Así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara:

1. - COMPETENTE y ADMITE el recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, por los ciudadanos E.F.E. y M.V.B., asistidos por el abogado L.H.J., ya identificados, contra la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.963 Extraordinario del 22 de febrero de 2010 y el “Decreto Nº 7.306 contentivo del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, publicado en Gaceta Oficial Nº 39.382 del 9 de marzo de 2010 (…). En el supuesto hipotético que el pedimento anterior fuere rechazado por esta Sala Constitucional, solicitamos se declare la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 1; 4; 6; 7; 11; 12; 15; 14 numerales 1, 2 y 3; 17 numerales 4 y 5 y 23, de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, así como de los artículos 3; 18; 24; 36 y 39 de su Reglamento”.

2. - Se ORDENA la notificación del actor, a la Presidenta de la Asamblea Nacional, la Procuradora General de la República, la Defensora del Pueblo y la Fiscal General de la República, así como el emplazamiento de los interesados mediante cartel que será librado por el Juzgado de Sustanciación dentro de los tres (3) días de despacho siguientes a que conste en autos mediante diligencia del alguacil haberse efectuado la notificación del recurrente en el domicilio procesal indicado en autos. Vencido el referido lapso de tres (3) días, la parte recurrente cuenta con un lapso de treinta (30) días de despacho para retirar, publicar -en uno de los diarios de mayor circulación nacional- y consignar el cartel de emplazamiento.

3. - IMPROCEDENTE la medida cautelar solicitada.

   Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado. Remítase al Juzgado de Sustanciación.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 22 días del mes de julio de dos mil diez (2010). Años: 200° de la Independencia y 151° de la Federación.

   La Presidenta de la Sala,

   L.E.M. LAMUÑO

   Ponente

   El Vicepresidente,

   F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

   Los Magistrados,

   J.E. CABRERA ROMERO

   P.R. RONDÓN HAAZ

   M.T. DUGARTE PADRÓN

   CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

   A.D.J. DELGADO ROSALES

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   Exp. Nº AA50-T-2010-0459

   LEML/