Sentencia nº 2497 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 19 de Diciembre de 2006

SALA CONSTITUCIONAL MAGISTRADA PONENTE: C.Z.D.M. El 13 de enero de 2006, los abogados J.O.P. y Aulena Eizaguirre, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nº 79.926 y 78.926, respectivamente, actuando en representación de la Fundación Latinoamericana para el Desarrollo de la Equidad, los Derechos Humanos, la Igualdad de Género, la Diversidad Cultural y la Gobernabilidad Democrática (FUNDAEQUIDAD), inscrita el 15 de enero de 2005 en la Oficina de Registro Principal Civil del Estado Carabobo, bajo el Nº 46 Tomo 25, Protocolo Primero, solicitaron la declaratoria de inconstitucionalidad de la omisión del C.L.d.E.C. por no haber sancionado una nueva Constitución para esa entidad federal.

El libelo, dirigido a esta Sala, fue presentado en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, el cual ordenó remitirlo a este M.T., lo que se hizo el mismo día de interposición del recurso, si bien ese Juzgado calificó a la demanda como amparo constitucional por omisión.

El 8 de de febrero de 2006 fue recibido en la Secretaría de esta Sala y el 9 del mismo mes se dio cuenta en Sala de la recepción del escrito y sus anexos y se designó ponente a la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán.

Realizado el estudio individual del expediente, la Sala procede a emitir decisión respecto a la admisión del recurso, de la manera siguiente:

I

FUNDAMENTO DE LA ACCIÓN

La presente acción se ejerce con el propósito de que esta Sala declare inconstitucional la omisión en la cual presuntamente ha incurrido el C.L.d.E.C., al no dictar una nueva Constitución para esa entidad federal, obligación que derivaría de los artículos 141, 162 y, en especial, del 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Al efecto, los accionantes expusieron:

- Que la Constitución de 1999 establece, en el artículo 164, el deber de los Estados de dictar una Constitución para la entidad.

- Que, sin embargo, el Estado Carabobo no ha sancionado una Constitución adaptada a la Carta Magna de la República de 1999, la cual “ni siquiera se ha discutido en primera discusión” (sic).

- Que “la aprobación de una Constitución Estadal no es un capricho de algunos o un tema de divertimento (sic) sino una necesidad, en el entendido de que se debe incrementar la participación ciudadana y adecuarla al nuevo (no tan nuevo) m.C., que consagra (…) un sistema mixto de Democracia participativa y representativa”.

- Que “debe organizarse lo antes posible la administración pública estadal y hacer todo esto dentro del vigente m.C., además en concordancia con el artículo 141 que establece los parámetros de actuación de la administración pública referentes a eficiencia) optimizando el uso de los recursos disponibles), eficacia (logrando alcanzar la realización de los objetivos propuestos) y celeridad (es decir efectividad en el sentido de lograr la realización de dichos objetivos oportunamente)”.

- Que “existe una correlación entre estas disposiciones y los derechos humanos (en cuanto a los derechos de participación política) consagrados además en el Título III, Capítulo IV referente a los Derechos Políticos, especialmente en el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”, derechos políticos que también se consagran y promueven “en diversos instrumentos internacionales” de los que Venezuela es parte.

- Que no es posible que “en un determinado Estado no se cumpla el Estado de Derecho”, por lo que si el Constituyente nacional ha fijado como primer deber de los Estados la aprobación de su Constitución, ello debe hacerse de manera urgente, pues debe lograrse la “adecuación del Estado de Derecho a la a una (sic) realidad dinámica que persigue la satisfacción plena de las demandas ciudadanas que por años han sido formuladas sin obtener satisfacción real, es decir sin que existiese en el país verdadera gobernabilidad democrática”.

- Que es necesario “establecer mecanismos de participación política que no se queden en lo meramente enunciativo (como en la constitución Estadal actual)”, pues para que esos mecanismos “sean efectivos” se requiere “una interacción permanente: ciudadano-organizaciones civiles-representantes (de todos los poderes públicos)”.

Solicitaron los recurrentes, entonces, lo siguiente:

- Que previa notificación al C.L.d.E.C. y la tramitación del proceso correspondiente, se declare la inconstitucionalidad de la omisión de aprobación de un nuevo Texto Constitucional para esa entidad federal, ajustado la Carta Magna nacional de 1999.

- Que se le conceda al referido Consejo un plazo de 60 días para aprobarla, considerando que “existen ya varios proyectos de Constitución consignados en el C.L.d.E.C.”.

- Que esta Sala “establezca como correctivo necesario (…) para lograr los parámetros de la administración pública establecidos en el artículo 141 y sobre todo un método de participación (información, consulta y debate) de las distintas organizaciones civiles de la Sociedad, así como una amplia consulta publica (referendo) que garantice efectivamente los Derechos Políticos y de participación de todos los ciudadanos que habitan el Estado Carabobo” (sic).

II

SOBRE LA COMPETENCIA DE ESTA SALA

En su sentencia N° 1.556 del 9 de julio de 2002, (caso: “A.A. Niño y Gloria de Vicentini”), esta Sala precisó que el objeto de control de la acción de inconstitucionalidad por omisión “no recae en la inconstitucionalidad de un acto sino de la conducta negativa, de la inercia o inactividad en que haya incurrido algún órgano del poder legislativo al no adecuar su conducta, en absoluto o parcialmente, al cumplimiento de su obligación de dictar una norma o una medida indispensable (lo que implica la eficacia limitada del precepto constitucional) para garantizar el cumplimiento de la Constitución”. En tal sentido, la tutela que efectúa esta Sala no es sólo respecto de la inactividad legislativa en un sentido formal (sanción de leyes), sino también respecto del cumplimiento de cualquier otra obligación en ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental.

La competencia de esta Sala para resolver la acción por inconstitucionalidad parlamentaria figura en el número 7 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual le confiere poder para “declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesarios, los lineamientos de su corrección”.

El número 12 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia recogió, en idénticos términos, la competencia constitucionalmente atribuida, mientras que el número 13 de la mencionada norma incluyó también a “las omisiones de cualquiera de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango nacional, respecto a obligaciones o deberes establecidos directamente por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

La presente acción se ejerce contra la presunta omisión del C.L.d.E.C. de sancionar la Constitución de ese Estado, en violación del artículo 164 de la Constitución de la Republica, así como de los artículos 141 y 162, también invocados por los demandantes. Por tanto, resulta claro que esta Sala es competente para sustanciar y decidir la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa incoada. Así se decide.

III

SOBRE LA LEGITIMACIÓN ACTIVA Conforme al criterio rector sentado en la citada sentencia N° 1.556 del 9 de julio de 2002, reiterado recientemente en la sentencia N° 3.125 del 20 de octubre de 2005, (caso: “Francesco Casella Gallucci y Alice Juliette García Guevara”), la legitimación requerida para incoar esta acción es la misma que la exigida para la acción popular de nulidad por inconstitucionalidad contra actos normativos estatales, a la que se refiere expresamente el párrafo 9 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

Ello es así por cuanto la acción de inconstitucionalidad por omisión es un mecanismo procesal que constituye una categoría inserta en la acción popular de inconstitucionalidad, que sería el género. En consecuencia, cualquier persona natural o jurídica detenta legitimación suficiente para incoarla, salvo que sea imposible precisar un interés, así sea simple. Por tanto, la Sala admite la legitimación de los accionantes en el presente caso. Así se decide.

IV

SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA

En vista de que no existe pronunciamiento del Juzgado de Sustanciación respecto a la admisibilidad de la acción, esta Sala procede a pronunciarse sobre la misma, y al respecto observa:

FUNDAEQUIDAD denunció que la Constitución venezolana vigente establece, en su artículo 164.1, el deber de los Estados que componen la Federación venezolana de dictar una Constitución para la entidad y que, sin embargo, el Estado Carabobo no ha sancionado una que esté adaptada a la Carta Magna de la República de 1999.

El artículo invocado por la accionante dispone, en concreto, lo siguiente:

Es de la competencia exclusiva de los Estados:

1º Dictar su Constitución para organizar los poderes públicos, de conformidad con lo dispuesto en esta Constitución

.

Ahora bien, observa la Sala que dicha disposición no contempla un supuesto de obligación de actuación –que es el ámbito de la acción por omisión parlamentaria, erigida en medio para garantizar la ejecución de las normas supremas del ordenamiento jurídico-, sino el establecimiento de un poder, el cual es derivación necesaria, en el caso venezolano, del carácter federal del Estado.

Debe advertir la Sala, que la acción por omisión parlamentaria exige la denuncia de violación, por parte del órgano parlamentario de que se trate -Asamblea Nacional, Consejos Legislativos o Concejos Municipales- de una obligación concreta. No puede olvidarse que se trata de un mecanismo procesal, cuyo cometido es eminentemente garantizador de la plena vigencia del Texto Fundamental, por el cual se logra que los órganos deliberantes de cada entidad territorial adopten las medidas –legislativas o no- que hagan efectiva la Constitución de la República.

Ahora bien, para que proceda una acción por omisión es imprescindible que el demandante invoque una norma o principio constitucional como violado, de donde derive, con claridad, una obligación. Ello no ha ocurrido en el caso de autos, pues si bien es cierto que la parte accionante hace algunas consideraciones generales que le hacen sostener que los estados deben, a partir de la entrada en vigencia de la Carta Magna de 1999, adaptar sus propios textos constitucionales, la lectura atenta de su libelo, revela que en realidad no precisa la fuente de tal obligación.

Estima la Sala, por el contrario, que la disposición supuestamente infringida pone al descubierto que no se trata de un deber jurídico de actuación, sino del establecimiento de un poder que es manifestación de la autonomía de los estados. No resulta aceptable, por tanto, tratar como una obligación controlable judicialmente lo que es en realidad una garantía del Estado federal, como es lo relacionado con la autoorganización. Por supuesto, esa organización que se den las propias entidades federales no puede atentar contra las reglas que, por conveniente uniformidad, se han consagrado a nivel federal, pero ello será controlado una vez que los estados asuman su competencia y decidan, libremente, actuar.

Para la Sala, la parte accionante incurre en confusión, al entender que toda norma de competencia atribuye obligaciones de actuación. Es bien sabido que el término competencia alude a los asuntos que están encargados a los entes y órganos públicos y que, en principio, en razón de que tal atribución se hace con el ánimo de garantizar el cumplimiento de los cometidos estatales, su ejercicio es obligatorio, con lo que no sólo pueden sino que deben actuar en los asuntos encomendados, so riesgo de que su falta de actuación se convierta en desatención de los intereses cuya tutela tienen a cargo.

Ahora bien, existen normas que, bajo la expresión competencia, en realidad contemplan supuestos de facultad y no de deber. Tal es el caso de la previsión contenida en el ordinal 1º del artículo 164 de la Constitución de la República: los estados tienen el poder de dictar su propia organización, si bien al hacerlo deben sujetarse a las reglas que se fijan a nivel federal. No hay, pues, obligación: lo que el Constituyente quiso expresar –y de allí la precisión acerca de que se trata de una competencia “exclusiva”- es que es un poder que sólo corresponde a los propios estados, sin más limitación que lo previsto, como es natural, en la Constitución que rige a todos los entes territoriales.

La pretensión de la parte demandante tiene el sentido de convertir en deber jurídico aquello que es, por el contrario, plena manifestación de la autonomía estadal. No es, por tanto, controlable a través de la acción por omisión, al faltar su presupuesto esencial: la obligación, lo que la hace improcedente in limine, tal como se declaró en sentencia Nº 3203/2005, en la que se lee:

”(…) la parte demandante denunció la omisión legislativa de incumplimiento de la disposición Transitoria Sexta, según la cual la Asamblea Nacional en un lapso de dos años a partir de la promulgación del Texto Fundamental “legislará sobre todas las materias relacionadas con esta Constitución”. No obstante, no especificó el demandante, en modo alguno, a qué materias no ha atendido el legislador nacional o cuáles, en su criterio, deberían ser objeto de inminente legislación.

Ante tal generalidad de la argumentación de la parte demandante, debe esta Sala declarar la improcedencia in limine de esa pretensión, pues se ha incumplido con el primero de los supuestos elementales de procedencia del control de inconstitucionalidad por omisión, como lo es el carácter concreto del contenido de la obligación legislativa supuestamente incumplida, lo que implica que la obligación de legislar sobre determinada materia o de dictar determinada ley debe estar establecida de manera expresa o al menos debe desprenderse suficientemente del propio Texto Constitucional, de modo que no bastan señalamientos genéricos como los de dicha disposición transitoria, en el sentido de que la Asamblea Nacional “legislará sobre todas las materias relacionadas con esta Constitución”. Así se decide (cursivas del fallo citado).

Procede, en consecuencia, declarar in limine que la presente acción es improcedente por falta de denuncia de incumplimiento de una obligación constitucional concreta. Así se decide.

V

DECISIÓN

Por las consideraciones que anteceden, esta Sala Constitucional del tribunal Supremo de Justicia administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara IMPROCEDENTE in limine litis la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa interpuesta por la Fundación Latinoamericana para el Desarrollo de la Equidad, los Derechos Humanos, la Igualdad de Género, la Diversidad Cultural y la Gobernabilidad Democrática (FUNDAEQUIDAD) por omisión del C.L.d.E.C. de sancionar una nueva Constitución para esa entidad federal.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 19 días del mes de diciembre de dos mil seis (2006). Años: 196° de la Independencia y 147° de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

P.R.R.H.

F.A.C.L.

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

Ponente

A.D.J.D.R.

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp.- 06-0195

CZdeM/asa

Quien suscribe, el Magistrado doctor F.A.C.L., salva su voto por disentir del criterio de la mayoría sentenciadora, con fundamento en los siguientes razonamientos:

El dispositivo que antecede, declaró Improcedente in limine litis la acción de inconstitucionalidad de la omisión del C.L.d.E.C., relativa a dictar la Constitución de dicha entidad federal, sobre la base que el artículo 164.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no establece una obligación concreta, sino una potestad de los Estados y en tal virtud, no existe un deber jurídico concreto que permita la procedencia de la acción incoada.

Al respecto, resulta menester señalar que tal como señaló esta Sala en la decisión N° 1457 del 27 de julio de 2006 (caso: P.J.M.Y.), la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, recoge en sus artículos 7, 25, 131, 137 y 335, el modelo del artículo 1,3 de la Ley Fundamental de Bonn, que estableció la vinculación de los Poderes Públicos al Texto Fundamental, reconociendo su eficacia organizatoria inmediata y en consecuencia, su valor normativo.

Así, la Constitución se presenta como un andamiaje jurídico-político en el cual por una parte se reconocen las libertades fundamentales, como la esencia misma del régimen constitucional y por otra, se construye un Estado cuya estructura tiende al goce y a la salvaguarda de las referidas libertades públicas.

De este modo, la Carta Magna responde a una orientación filosófico-política que encuentra en los valores helenísticos del derecho, en el iusnaturalismo y en las doctrinas del pacto social, la justificación de una estructura estatal que presenta una finalidad humanista y que en consecuencia, se encuentra funcionalizada hacia bienestar general del pueblo.

Con ello, la Constitución se presenta como un instrumento de axiología política a través del cual se orienta la relación entre la sociedad y las estructuras de poder que deben su existencia, organización y funcionamiento a la satisfacción de las necesidades colectivas.

Significa entonces, que tal como señaló Ihering, los preceptos constitucionales tienen una fuerza vinculante con sentido bilateral, en tanto reconocen situaciones jurídicas a los particulares y limitan a las autoridades. De allí, que la Constitución es la Lex superior, pues en relación al Estado, define el sistema de fuentes formales del derecho respecto a las cuales no resulta posible distinguir entre artículos de aplicación directa y otros meramente programáticos, pues todos los preceptos constituyen normas jurídicas directamente operativas, que obligan a las figuras subjetivas del Estado a actuar en el sentido constitucionalmente señalado.

Con ello, la eficacia organizatoria inmediata de la Constitución, sobre la cual se configuró tradicionalmente su valor normativo, da paso a una supremacía sustentada en el hecho que su articulado debe interpretarse en el sentido de hacer posible su aplicación, lo cual supone en términos de G.P. (El Método en el Derecho Administrativo. Revista de Administración Pública N° 22. Madrid. 1957. Pág. 39), que el jurista maneje la norma hacia su proyección social, esto es que persiga la eficacia de la norma, logrando su realización e impidiendo que el derecho positivo adquiera carácter utópico.

Lo anterior conduce, a que el operador jurídico no debe limitarse a contemplar la norma constitucional de una forma aislada y aséptica, sino que debe establecer las consecuencias que derivan de las mismas, para de esta forma reconocerle al Texto Fundamental, su supremacía, su valor normativo y por ende, el carácter dominante de sus disposiciones.

En este contexto, el artículo 336, cardinal 7, del referido Texto Fundamental, dispone que esta Sala tiene, entre sus competencias, la de “declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesarios, los lineamientos de su corrección”.

Sobre el particular, la Sala ha precisado (entre otras, sentencias de 9-7-02, caso A.A.; de 4-8-2003, caso CNE y de 6-11-03, caso Ley Orgánica de Régimen Municipal), que la citada disposición constitucional establece una novedad en el control constitucional venezolano, que vino a complementar el sistema de defensa del Texto Fundamental, abarcando no sólo las violaciones producto de la actuación del legislador -únicas objeto de control en un régimen tradicional- sino también aquéllas que surgen de la inactividad de éste.

Asimismo, la Ley que regula las funciones de este Tribunal Supremo extendió subjetivamente esta potestad de control jurisdiccional, por lo que abarca ahora no sólo las pasividades del Poder Legislativo nacional, estadal y municipal, sino también las de cualquier otro órgano del Poder Público cuando deje de ejercer competencias de ejecución directa e inmediata de la Constitución.

De esta manera, puede afirmarse que el control de la constitucionalidad por omisión, en el marco de la jurisdicción constitucional venezolana, no se limita al control de las omisiones formalmente legislativas, sino a la inactividad en el ejercicio de cualquier competencia de rango constitucional, esto es, ante la ausencia de cumplimiento de toda obligación debida, cuando el mismo deba realizarse en ejecución directa e inmediata de la Constitución.

Dadas las condiciones que anteceden, resulta patente que en el Estado venezolano, se encuentra vigente el principio de interdicción de la arbitrariedad del Poder Público, el cual se instrumentaliza a través del control plenario de los actos estatales, independientemente del sentido positivo (actuación formal o material) o negativo (omisión) de la actuación.

Significa entonces, que las guías fundamentales de la Constitución y del sistema garantista que su carácter normativo plantea, están sujetas a verificación por parte de los órganos jurisdiccionales y que para aquellos casos en que se exija la implementación de una disposición constitucional, es esta Sala Constitucional quien debe velar porque se trascienda la solemnidad declarativa y se logre la aplicación práctica de las disposiciones y principios constitucionales.

En este sentido, la disposición cuya omisión se denunció, establece que es competencia de los estados como entidades político territoriales autónomas entre otros ámbitos, en lo normativo, dictar sus leyes fundamentales, a través de las cuales ejercerán la potestad organizativa sobre sus poderes públicos, todo ello conforme a lo dispuesto en la Constitución de la República.

Es decir, el ámbito competencial de los estados en materia de la organización de sus poderes públicos, se encuentra vinculada (como toda actividad estatal) al principio de supremacía de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en tal virtud, ellos se encuentran en una situación constitucional pasiva, de acuerdo a la cual deben adecuar sus estructuras subjetivas fundamentales, al marco que dispone la Carta Magna de 1999.

Por tanto, si se analiza la omisión denunciada conforme al principio de proporcionalidad, debe concluirse, que la única medida idónea o apta para organizar a los poderes del Estado Carabobo, es la correspondiente a dictar la respectiva constitución estadal. Asimismo, que la referida actuación resulta necesaria para adecuar la organización de los poderes públicos del Estado Carabobo a la Constitución vigente y así, mantener la vigencia del carácter normativo del Texto Fundamental de la República y finalmente, que siendo los poderes públicos, las figuras subjetivas que ejercen una función esencial del Estado o de sus entes político territoriales, resulta concluyente la racionalidad de la actuación omitida, pues ésta es suficientemente significativa.

Ello así, resulta evidente que en el caso bajo análisis se lesionó el carácter normativo de la Constitución, desconociendo en consecuencia, el control plenario que sobre la constitucionalidad de la actuación (positiva o negativa) pública, tienen los órganos jurisdiccionales como un efecto del principio de separación de poderes vigente en nuestro ordenamiento jurídico y que en consecuencia, debió declararse la inconstitucionalidad de la omisión denunciada.

Queda así expresado el criterio del Magistrado disidente.

En Caracas, fecha ut supra.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Disidente

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

El Secretario,

J.L.R.C.

FACL/

Exp. n° 06-0195