Sentencia nº 01026 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 9 de Julio de 2009

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2009-0418

Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 13 de mayo de 2009, el ciudadano A.J.R.C., titular de la cédula de identidad N° 5.542.038, actuando con el carácter de Presidente de la sociedad mercantil MULTISERVICIOS DISROCA I, C.A, inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal, bajo el N° 4, Tomo 298-A, del 26 de octubre de 1999, asistido por la abogada Behzabett T. Carrasco Estraño, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 24.653, interpuso demanda por resolución de contrato e indemnización de daños y perjuicios contra el MUNICIPIO PUERTO CABELLO DEL ESTADO CARABOBO y el INSTITUTO AUTÓNOMO MUNICIPAL PARA LA PROTECCIÓN AMBIENTAL (IAMPROAM), creado a través de la Ordenanza publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio el 9 de noviembre de 1999.

El 14 de mayo de 2009 se dio cuenta en Sala y se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.

El 28 de mayo de 2009, dicho Juzgado declaró la inadmisibilidad de la acción incoada contra el Instituto Autónomo Municipal para la Protección Ambiental, por no haberse agotado el procedimiento administrativo previo a las demandas contra los institutos autónomos. Asimismo, admitió la demanda contra el Municipio Puerto Cabello del Estado Carabobo y ordenó la notificación del Síndico Procurador Municipal, del Alcalde de la referida entidad territorial y de la Procuraduría General de la República; esta última de conformidad con lo previsto en el artículo 96 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Por escrito de fecha 2 de junio de 2009 el apoderado judicial de la empresa demandante, apeló del referido auto por cuanto “la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2006) no concede a los Municipios ni a los Institutos Autónomos Municipales el antejuicio administrativo o reclamación administrativa previa como un privilegio procesal...”.

El 9 de junio de 2009 se pasó el expediente a la Sala.

El 16 de junio de 2009 se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz a los fines de decidir la apelación.

En fecha 17 de junio de 2009, la parte actora ratificó la apelación ejercida.

Para decidir, la Sala observa:

I

DEL AUTO APELADO

Mediante auto de fecha 28 de mayo de 2009, el Juzgado de Sustanciación declaró inadmisible la demanda incoada contra el Instituto Autónomo Municipal para la Protección Ambiental con fundamento en los siguientes argumentos:

Ahora bien, en lo que se refiere al Instituto Autónomo Municipal para la Protección Ambiental (IAMPROAM), dispone el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, lo siguiente:

‘Los institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios.’

En atención a la norma antes transcrita, esta Sala Político-Administrativa, por decisión de fecha 19 de agosto de 2003, ratificada el 1º de junio de 2004 (sentencia Nº 00525), estableció lo siguiente:

‘...Omissis...

La jurisprudencia reiterada de esta Sala había considerado que siendo los institutos autónomos un ente público con patrimonio propio y personalidad jurídica distinta a la de la República, no le era aplicable la prerrogativa del procedimiento previo a las demandas contra la República contenida en la derogada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. (ver, entre otras, sentencia N° 1.648 de fecha 13 de julio de 2000 y sentencia N° 1.246 del 26 de junio de 2001).

Sin embargo, la entrada en vigencia de nuevas leyes obligan a esta Sala a realizar otra interpretación sobre el tema. Así, en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.554 Extraordinario de fecha 13 de noviembre de 2001, fue publicado el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en el cual se reguló nuevamente el procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República.

El artículo 54 de la ley bajo examen estipula, en los mismos términos establecidos en el artículo 30 de la Ley derogada, que quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso.

De otra parte, en fecha 17 de octubre de 2001 entró en vigencia la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 37.305, de la misma fecha, la cual establece:

‘Artículo 97: Los institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios’.

De la norma antes transcrita, se evidencia con meridiana claridad que la ley en forma expresa otorgó a los institutos autónomos los privilegios y prerrogativas acordados a la República, sin hacer ninguna distinción entre privilegios fiscales y procesales.

De allí que, resulta forzoso para esta Sala declarar que en el caso de autos, el instituto autónomo demandado, esto es, el FONDO DE DESARROLLO REGIONAL DEL ESTADO GUÁRICO (FONDER), sí goza del privilegio procesal del procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República.

Por tanto, conforme a lo establecido en la sentencia N° 00489, de fecha 22 de marzo de 2001, esta Sala reitera que el uso de la vía administrativa no responde al cumplimiento de una simple formalidad, sino que es necesaria para garantizar a los administrados la posibilidad de resolver el conflicto en sede administrativa, antes de acudir a la vía jurisdiccional, a través de la figura de la conciliación y con el fin de garantizar de una manera efectiva la tutela de los intereses del Estado y la participación ciudadana en la resolución de sus conflictos; en consecuencia, se declara con lugar la cuestión previa opuesta contenida en el ordinal 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil y por ende, se desecha la demanda y se declara extinguido el presente proceso. Así se declara.’ (Caso: Fondo de Desarrollo Regional del Estado Guárico (FONDER) vs. Inversora Finanvalor, C.A. Sentencia Nº 01542 de fecha 14.10.03).(Resaltado de este Juzgado)

Conforme al fallo parcialmente transcrito, el antejuicio administrativo constituye un privilegio procesal previo a las acciones contra la República, el cual es extensible a los institutos autónomos por mandato expreso del artículo 97 de la Ley Orgánica de Administración Pública; en este sentido, se observa que por cuanto en el presente juicio el ente demandado es el Instituto Autónomo Municipal para la Protección del Ambiente del Municipio Puerto Cabello (IAMPROAM), el cual es un ‘ente descentralizado del Municipio Puerto Cabello, con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente, dotado de autonomía administrativa y funcional’. (Gaceta Municipal del Municipio Puerto Cabello, folio 425 de este expediente), debió cumplir estrictamente con la instancia del procedimiento administrativo previo a las acciones que contra la República se intenten o, como es el caso de autos, contra un instituto autónomo.

En tal virtud, como quiera que el demandante no acompañó al libelo ningún documento que permita determinar el cumplimiento del requisito del agotamiento de la instancia administrativa previa a las demandas contra estos entes, resulta forzoso declarar la inadmisibilidad del presente asunto, con arreglo a lo dispuesto en el aparte quinto del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en lo que al Instituto Autónomo Municipal para la Protección Ambiental respecta y, así se decide.

(…)

.

II

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto dictado por el Juzgado de Sustanciación en fecha 28 de mayo de 2009 y, en tal sentido, observa:

En el caso bajo examen el mencionado Juzgado, admitió la demanda incoada respecto al Municipio Puerto Cabello del Estado Carabobo por encontrar satisfechos los requisitos de admisibilidad. Asimismo, declaró inadmisible la demanda con relación al Instituto Autónomo Municipal para la Protección Ambiental (IAMPROAM), por cuanto “el demandante no acompañó al libelo ningún documento que permita determinar el cumplimiento del requisito del agotamiento de la instancia administrativa previa a las demandas contra estos entes”.

Por su parte, la demandante apeló del referido auto para lo cual alegó que “la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2006) no concede a los Municipios ni a los Institutos Autónomos Municipales el antejuicio administrativo o reclamación administrativa previa como un privilegio procesal”.

Señalado lo anterior, aprecia la Sala que el Instituto Autónomo Municipal para la Protección Ambiental (IAMPROAM) fue creado mediante la Ordenanza publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Puerto Cabello del Estado Carabobo el 9 de noviembre de 1999, cuya reforma de su Estatuto fue publicada el 20 de noviembre de 2007 en dicha Gaceta, sin establecer nada con relación a las prerrogativas procesales y fiscales que tendría ese Instituto.

Ahora bien, debe indicarse que tanto la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.240 del 8 de junio de 2005, como su última reforma, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.163 del 22 de abril de 2009, no contienen mención alguna acerca de la aplicabilidad de la prerrogativa del antejuicio administrativo a los Institutos Autónomos Municipales.

Sin embargo, la Sala señaló en la sentencia Nº 01995 del 6 de diciembre de 2007 (caso: Praxair Venezuela, S.C.A contra el Distrito Metropolitano de Caracas), lo siguiente:

Al respecto, debe señalarse que la demanda está dirigida contra el Distrito Metropolitano de Caracas, el cual según los artículos 20 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, 1 y 3 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, es una entidad local territorial autónoma con personalidad jurídica propia.

Ahora bien, observa esta Sala que ninguno de los mencionados instrumentos normativos contienen regulación alguna respecto a la obligatoriedad de agotar el antejuicio administrativo como requisito para acceder a la vía jurisdiccional contra los Municipios, o en este caso, contra el Distrito Metropolitano de Caracas.

Sin embargo, tal y como lo afirmó el apoderado judicial de esa entidad, se observa que mediante sentencia del 26 de febrero de 2007 en el expediente N° 06-1855, la Sala Constitucional de este M.T., afirmó que PDVSA Petróleo, S.A. ‘es una empresa del estado beneficiaria de las prerrogativas procesales que la Ley le confiere tanto a la República Bolivariana de Venezuela como a una serie de entes de derecho público similares.’

Tal criterio se sustentó en la interpretación progresiva de fallos anteriores de dicha Sala, en los cuales se dejó sentado, entre otros aspectos, que la República ‘no puede actuar en juicio al igual que un particular, no porque este (sic) sea más o menos, sino porque la magnitud de la responsabilidad legal que posee la República en un procedimiento, amerita y justifica la existencia de ciertas condiciones especiales. En tal sentido, cuando la República es demandada en juicio, se acciona contra uno de los componentes más importantes del Estado y la eventual afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el patrimonio de la población, y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos. Conforme a esta premisa, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado.’ (Vid. sentencia de la Sala Constitucional N° 2229 del 29 de julio de 2005 caso: Procuraduría General del Estado Lara).

Así pues, si bien en el primer caso señalado, la Sala Constitucional sólo extendió expresamente a PDVSA Petróleo, S.A., las prerrogativas procesales otorgadas a favor de la República, esta Sala atendiendo a las razones que sustentaron tal declaración, es decir, las referidas a que un ente público no puede actuar en juicio en las mismas condiciones que un particular, en virtud de la magnitud de la responsabilidad legal que posee en un procedimiento, considera que al igual que la República, se amerita que los Municipios, en cuyo nivel se encuentra también el Distrito Metropolitano de Caracas, gocen en juicio de ciertas condiciones especiales, en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación pública de dichos entes políticos territoriales, entre ellos, el agotamiento del antejuicio administrativo.

Lo anterior, no constituye una aplicación retroactiva de un presupuesto procesal, pues si bien condiciona la admisibilidad de las demandas que se ejerzan contra las entidades locales, su implementación deviene del criterio vinculante establecido por la Sala Constitucional en la sentencia del 26 de febrero de 2007, que delimitó el alcance que debe tener en juicio el derecho al debido proceso y a la defensa de la sociedad mercantil PDVSA Petróleo, S.A., interpretación que resulta de atención inmediata para las demás Salas de este M.Ó.J. y de los otros tribunales de la República.

Conforme a lo expuesto, concluye esta Sala que en el caso bajo análisis, al haberse ejercido una demanda de contenido patrimonial contra el Distrito Metropolitano de Caracas, antes de acudir a la vía jurisdiccional, debía agotarse el antejuicio administrativo. Así se establece.

De la interpretación del criterio antes expuesto, se observa que aun y cuando la Ley Orgánica del Poder Público Municipal no reguló la obligatoriedad del agotamiento del antejuicio administrativo como requisito de admisibilidad de las acciones incoadas contra los órganos y entes municipales, tal prerrogativa procesal debe aplicarse a los mismos, en virtud del interés público involucrado en el ejercicio de sus funciones.

Por otra parte, bajo esta misma premisa y visto que uno de los entes demandados en el caso de autos es un Instituto Autónomo Municipal, son de obligatorio examen los artículos 98 y 101 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.890 Extraordinario, de fecha 31 de julio de 2008 -que reproducen lo previsto en el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del año 2001- los cuales establecen lo que se transcribe a continuación:

Privilegios y prerrogativas de los institutos públicos

Artículo 98. Los institutos públicos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios.

Institutos Autónomos

Artículo 101. Los institutos autónomos se regularán conforme a las disposiciones previstas en la presente sección, y todas aquellas normas que le sean aplicables a los institutos públicos

.

Dentro de este mismo orden de razonamiento y en armonía con las disposiciones legales transcritas, resulta oportuno atender al criterio sentado por esta Sala al resolver un caso similar al de autos, en el cual se estableció lo siguiente:

(…) esta Sala considera propicia la ocasión para precisar que para la fecha de interposición de la demanda, el INAVI conforme a lo previsto en su Decreto de creación, no gozaba de los privilegios procesales que la Ley acuerda a la República, y que como corolario de lo anterior podía quedar confeso si no comparecía dentro del lapso establecido en el Código de Procedimiento Civil a dar contestación a las demandas incoadas en su contra.

Sin embargo, la dinámica legislativa ha hecho que la situación de los institutos autónomos cambie y en concreto, a partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Administración Pública (publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.305, de fecha 17 de octubre de 2001), los institutos autónomos gozan de todos los privilegios y prerrogativas procesales y fiscales acordados a la República, resultando imposible que hoy en día queden confesos conforme a lo dispuesto en el artículo 97 eiusdem en concordancia con lo previsto en el artículo 66 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

(Sentencia Nº 2238 del 11 de octubre de 2006).

De conformidad con las normas anteriormente citadas y en atención a los criterios que sobre la materia se han establecido, estima la Sala que en el caso bajo examen la sociedad mercantil Multiservicios Disroca I, C.A. debía agotar el antejuicio administrativo antes de proceder a demandar al Instituto Autónomo Municipal para la Protección Ambiental (IAMPROAM).

Adicionalmente, no pasa desapercibido para la Sala que la empresa accionante alega en su escrito de apelación (folios 662 al 671 de la pieza principal del expediente) el “extraordinario agotamiento de la vía administrativa”, en virtud de las múltiples comunicaciones y solicitudes dirigidas al referido Instituto Autónomo y que -a su decir- nunca fueron respondidas.

En este sentido, debe señalarse que la finalidad del requisito de admisibilidad antes mencionado, es hacer del conocimiento de la Administración la existencia de una pretensión en su contra, por lo cual no es necesario que la solicitud del particular cumpla las formalidades exigidas en el artículo 340 del Código de Procedimiento Civil para la presentación de las demandas ante los órganos jurisdiccionales; basta que dicha solicitud contenga los requisitos establecidos en el artículo 49 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esto es, los elementos suficientes para identificar el pedimento. (Vid. sentencia Nº 5212 del 27 de julio de 2005 caso: A.T.G. contra el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía).

En este contexto, observa la Sala que las comunicaciones aludidas por la sociedad mercantil apelante, no llenan los extremos previstos en la Ley para ser consideradas como el inicio del procedimiento administrativo previo a la acción incoada contra el Instituto Autónomo Municipal para la Protección Ambiental (IAMPROAM), toda vez que dichos documentos responden a la ejecución normal del contrato.

Por los razonamientos expuestos, debe la Sala declarar sin lugar la apelación interpuesta por la representación judicial de la empresa demandante y, en consecuencia, se confirma la decisión del Juzgado de Sustanciación de fecha 28 de mayo de 2009, relativa a la inadmisibilidad de la demanda incoada contra el Instituto Autónomo Municipal para la Protección Ambiental (IAMPROAM). Así se declara.

Finalmente, se ordena la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que continúe la tramitación del proceso con respecto a la otra co-demandada.

III

DECISIÓN

En virtud de las precedentes consideraciones, esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la sociedad mercantil MULTISERVICIOS DISROCA I, C.A, contra el auto de fecha 28 de mayo de 2009, dictado por el Juzgado de Sustanciación. En consecuencia, se CONFIRMA el referido auto.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de la continuación del proceso. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los ocho (08) días del mes de julio del año dos mil nueve (2009). Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En nueve (09) de julio del año dos mil nueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01026.

La Secretaria,

S.Y.G.