Sentencia nº 01495 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 12 de Diciembre de 2012
| Fecha de Resolución | 12 de Diciembre de 2012 |
| Emisor | Sala Político Administrativa |
| Ponente | Evelyn Margarita Marrero Ortiz |
| Procedimiento | Recurso de Nulidad |
CS- 2012-0111
El Juzgado de Sustanciación adjunto al oficio Nº 000833 del 20 de septiembre de 2012, remitió a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el cuaderno separado abierto, con ocasión de la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos formulada por el abogado L.R.M.S., inscrito en el INPREABOGADO bajo el No. 19.979, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil C.A. DAYCO DE CONSTRUCCIONES, inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 25 de mayo de 1971, bajo el No. 37, Tomo 48-A-Sgdo., en el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por la referida sociedad mercantil contra el acto administrativo No. DG-2012-A-0117 de fecha 12 de junio de 2012 dictado por la Dirección General del SERVICIO NACIONAL DE CONTRATACIONES, por el cual le fue impuesta a su representada la sanción de suspensión del Registro Nacional de Contratistas por un lapso de tres (3) años, con fundamento en lo previsto en el numeral 3 del artículo 139, en concordancia con el numeral 6 del artículo 22 de la Ley de Contrataciones Públicas.
El 21 de noviembre de 2012 se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz a los fines de decidir la solicitud de suspensión de efectos.
Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, pasa la Sala a pronunciarse con fundamento en las siguientes consideraciones:
I
DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
En el caso bajo examen se ha ejercido un recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo No. DG-2012-A-0117 de fecha 12 de junio de 2012 dictado por la Dirección General del Servicio Nacional de Contrataciones, por el cual le fue impuesta a su representada la sanción de suspensión del Registro Nacional de Contratistas por un lapso de tres (3) años, con fundamento en lo previsto en el numeral 3 del artículo 139, en concordancia con el numeral 6 del artículo 22 de la Ley de Contrataciones Públicas.
El referido acto es del siguiente tenor:
(…)
I
ANTECEDENTES
Mediante Oficio AL-C-2012-013 de fecha 10 de enero de 2012, el Presidente del Sistema Hidráulico Yacambú Quibor C.A., notificó a este Servicio Nacional de Contrataciones que rescindió el contrato N° 422-2008, suscrito en fecha 12 de agosto de 2008, con el CONSORCIO YACAMBÚ 2008, integrado por las empresas “INVERSIONES PERMECA (INPERME)”., RIF: J307336900 y “C.A. DAYCO DE CONSTRUCCIONES, RIF: J000713731” por incumplimiento de las obligaciones contraídas en la ejecución de la obra: “TERMINACIÓN DE LAS OBRAS CONEXAS DE REGULACIÓN DEL SISTEMA YACAMBÚ QUIBOR N° 422-2008” (Folio 02).
(…)
IV
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Estima este Servicio Nacional de Contrataciones que el artículo 139 de la Ley de Contrataciones Públicas, instituye un sistema de aplicación de sanciones administrativas, que se activa luego de producirse la notificación a este órgano por parte de los órganos y entes contratantes indicados en el artículo 3 ejusdem, de la existencia de un Acto Administrativo de Resolución Unilateral de Contrato en virtud del incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte del contratista seleccionado en una determinada relación jurídica contractual con la Administración Pública.
Al haberse constatado en autos que la rescisión del Contrato de Obra N° 422-2008, se produjo en razón de que el “CONSORCIO YACAMBÚ QUIBOR, C.A.”, integrado por las empresas “INVERSIONES PERMECA (INPERME) C.A.”, RIF: J307336900 y “C.A. DAYCO DE CONSTRUCCIONES, RIF: J000713731”, incumplió con las obligaciones establecidas en la cláusula cuarenta y uno del contrato antes descrito, referida al Abandono y Paralización unilateral e injustificada de los trabajos, tal y como se desprende del Acta de Asamblea Extraordinaria de Accionistas de la Sociedad Mercantil “SISTEMA HIDRÁULICO YACAMBÚ QUIBOR, C.A.”, del oficio N° P-C-2011-026 de fecha 18 de marzo de 2011 y del oficio N° P-C-2011-043 de fecha 29 de marzo de 2011.
En consecuencia, esta autoridad técnica acuerda que la sanción de suspensión impuesta tendrá una duración de tres (3) años.
DECISIÓN
Por las razones de hecho y de derecho anteriormente expuestas, esta Dirección General del Servicio Nacional de Contrataciones, conforme con lo establecido en el artículo 22 numeral 6 de la Ley de Contrataciones Públicas, en concordancia con el artículo 139 numeral 3 ejusdem, decide:
PRIMERO: PROCEDENTE la aplicación de la sanción de suspensión del Registro Nacional de Contratistas a las empresas “INVERSIONES PERMECA (INPERME) C.A.”, RIF: J307336900 y “C.A. DAYCO DE CONSTRUCCIONES, RIF: J000713731”, integrantes del “CONSORCIO YACAMBÚ 2008”, por el lapso de tres (3) años, contados a partir de la fecha de la presente decisión.
(…)
TERCERO: INFORMAR al Registro Nacional de Contratistas y la Oficina de Tecnología de la presente decisión.
(…)
.
II
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD Y DE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
Por escrito presentado en fecha 25 de julio de 2012 el apoderado judicial de la sociedad mercantil C.A. Dayco de Construcciones, ejerció el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra el acto administrativo No. DG-2012-A-0117 de fecha 12 de junio de 2012 dictado por la Dirección General del Servicio Nacional de Contrataciones, por el cual le fue impuesta a su representada la sanción de suspensión del Registro Nacional de Contratistas por un lapso de tres (3) años, con fundamento en lo previsto en el numeral 3 del artículo 139, en concordancia con el numeral 6 del artículo 22 de la Ley de Contrataciones Públicas.
En su escrito, el apoderado judicial de la mencionada sociedad mercantil denuncia como vicios que afectan al acto recurrido, los siguientes:
-
Inmotivación.
Que la P.A. cuya nulidad se solicita, “desconoce lo realmente sucedido desde que el Sistema Hidráulico Yacambú Quibor, rescindiera el contrato de obra No.422/2008…”.
Indica que el Servicio Nacional de Contrataciones fundamenta el acto impugnado en la rescisión del contrato de obras que ligaba a su mandante con “Sistema Hidráulico Yacambú Quibor”, sin embargo, de la revisión del expediente administrativo del caso “[encuentra] que para el momento en que [su] representada se da por citada y conoce por primera vez el mismo, el día 25 de junio de 2012; sólo se conformaba por cincuenta y ocho (58) folios útiles, en los cuales sólo aparecen actuaciones y oficios del ente contratante…”.
Denuncia que en el acto recurrido no se reflejan los elementos probatorios que sirven de base para la imposición de la sanción, lo cual hace incurrir al órgano recurrido en el vicio de silencio de pruebas “pues de haberse conocido que [su] representada jamás tuvo acceso al expediente de rescisión y se le sometió a constantes atropellos en su derecho a la defensa; el Servicio Nacional de Contrataciones hubiese dictado otra Providencia, evitando a toda costa la imposición de la medida de suspensión del Registro Nacional de Contratistas”.
Arguye que en el decurso del procedimiento administrativo se ocultó información “valiosísima” al órgano accionado, toda vez que durante la rescisión del Contrato Administrativo No. 422-2008, suscrito entre el Consorcio Yacambú 2008 y la empresa Sistema Hidráulico Yacambú Quibor, “no se respetaron los más mínimos principios del procedimiento administrativo sobre rescisión contractual”, lo cual fue denunciado a través de un amparo constitucional declarado parcialmente con lugar por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental.
-
Ausencia de procedimiento administrativo y violación del derecho a la defensa.
Manifiesta que si bien el Servicio Nacional de Contrataciones en el caso de autos llevó un expediente administrativo, la decisión recurrida se dictó “inaudita parte”, esto es, sin las garantías de un “contradictorio”, violando lo establecido en el artículo 139 de la Ley de Contrataciones Públicas.
En atención a lo expuesto, solicita a la Sala declarar la nulidad del acto impugnado, y asimismo, pide se dicte medida de suspensión de efectos del acto administrativo recurrido, en los siguientes términos:
(…) Como fundamento del fomus (sic) boni iuris, tenemos las pruebas que se anexan al presente escrito, en especial, la acción de amparo constitucional dictada a nuestro favor por el Juzgado Superior en lo Civil y lo Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental de la ciudad de Barquisimeto, en el cual, se le ordenó al ente contratante Sistema Hidráulico Yacambú Quibor, que nos permitiera el acceso al expediente de rescisión contractual.
(…)
Sobre el requisito del periculum in mora, es necesario acotar, que al ser la suspensión de nuestra representada del Registro Nacional de Contratistas, una medida típicamente sancionatoria, nos coloca en una situación de vulnerabilidad patrimonial frente al resto de personas jurídicas (Vgr. Proveedores) que al aparecer en el sistema como ‘Suspendida’ se generan sospechas sobre la capacidad real de nuestra representada para hacerle frente a sus compromisos patrimoniales (…) de continuar apareciendo en estatus de suspensión, la animadversión de terceros crece y genera una terrible y errónea imagen a nuestra representada que no se corresponde con la realidad, ya que no es cierta las motivaciones que llevaron al Servicio Nacional de Contrataciones a suspendernos del Registro Nacional de Contratistas
.K (Sic).
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala emitir su pronunciamiento con relación a la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos formulada por la representación judicial de la sociedad mercantil C.A. Dayco de Construcciones, en el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado contra el acto administrativo No. DG-2012-A-0117 de fecha 12 de junio de 2012 dictado por la Dirección General del Servicio Nacional de Contrataciones, por el cual le fue impuesta a su representada la sanción de suspensión del Registro Nacional de Contratistas por un lapso de tres (3) años, con fundamento en lo previsto en el numeral 3 del artículo 139, en concordancia con el numeral 6 del artículo 22 de la Ley de Contrataciones Públicas.
Al respecto, es necesario indicar que la medida de suspensión de efectos aunque actualmente no está prevista en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia ni en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, tal circunstancia no implica que no pueda ser acordada siendo como lo es una de las medidas preventivas típicas del contencioso administrativo. De tal manera, el análisis que de ella se haga debe atender a lo establecido en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En orden a lo anterior, ha sido criterio de este Alto Tribunal que la suspensión de efectos de los actos administrativos constituye la medida cautelar típica del contencioso administrativo mediante la cual, haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo -consecuencia de la presunción de legalidad y legitimidad-, se busca evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto, que podría constituir un menoscabo a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso.
En tal sentido, el juez debe velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción para el Juez de un posible perjuicio real y procesal para el recurrente, lo cual debe evitar el operador de justicia.
Por tal motivo, la medida preventiva de suspensión de efectos sólo procede cuando se verifiquen concurrentemente los supuestos que la justifican, esto es, su necesidad a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación; o bien para evitar que el fallo quede ilusorio y, adicionalmente, se presuma que la pretensión procesal principal resultará favorable. Significa, entonces, que deben comprobarse los requisitos de procedencia de toda medida cautelar como lo son: el riesgo manifiesto de que la ejecución del fallo quede ilusoria, y la presunción grave de violación del derecho que se reclama. A esto hay que agregar la adecuada ponderación que haga el Juez de los “intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego”, conforme a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
De tal manera, el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar solicitada requiere, además, de la verificación del periculum in mora y la determinación del fumus boni iuri;, pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia de la medida en el caso concreto, la presunción grave de buen derecho es el fundamento mismo de la protección cautelar dado que, en definitiva, sólo a la parte que posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados; sea que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso. Consecuentemente, el referido principio se encuentra en las exigencias del artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para acordar la suspensión de efectos. (Vid. sentencia SPA Nº 01289 del 9 de diciembre de 2010).
El artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa dispone lo siguiente:
“Requisitos de procedibilidad
Artículo 104. A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.
El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso.
En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante
.
Conforme a lo señalado en la norma transcrita, la medida que se acuerde debe tener como finalidad “resguardar la apariencia de buen derecho” y “garantizar las resultas del juicio”, por lo que el juez deberá extraer de las probanzas aportadas a los autos los elementos que permitan establecer una presunción favorable o un juicio de verosimilitud de los términos de la pretensión procesal; y, adicionalmente, deberán examinarse las circunstancias que, en el caso concreto, hagan necesaria la medida para evitar perjuicios irreparables, de difícil reparación, o la ilusoriedad del fallo.
Señalado lo anterior, pasa esta Sala a a.s.e.e.c.d. autos, los requisitos mencionados se verifican concurrentemente y, a tal efecto, se observa:
La recurrente plantea la solicitud de medida de suspensión de efectos en los siguientes términos:
(…) Como fundamento del fomus (sic) boni iuris, tenemos las pruebas que se anexan al presente escrito, en especial, la acción de amparo constitucional dictada a nuestro favor por el Juzgado Superior en lo Civil y lo Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental de la ciudad de Barquisimeto, en el cual, se le ordenó al ente contratante Sistema Hidráulico Yacambú Quibor, que nos permitiera el acceso al expediente de rescisión contractual.
(…)
Sobre el requisito del periculum in mora, es necesario acotar, que al ser la suspensión de nuestra representada del Registro Nacional de Contratistas, una medida típicamente sancionatoria, nos coloca en una situación de vulnerabilidad patrimonial frente al resto de personas jurídicas (Vgr. Proveedores) que al aparecer en el sistema como ‘Suspendida’ se generan sospechas sobre la capacidad real de nuestra representada para hacerle frente a sus compromisos patrimoniales (…) de continuar apareciendo en estatus de suspensión, la animadversión de terceros crece y genera una terrible y errónea imagen a nuestra representada que no se corresponde con la realidad, ya que no es cierta las motivaciones que llevaron al Servicio Nacional de Contrataciones a suspendernos del Registro Nacional de Contratistas
. (Sic).
De lo anterior se evidencia que la parte actora ha fundamentado el periculum in mora, en el hecho de que la ejecución del acto impugnado le comporta “animadversión” y “vulnerabilidad patrimonial” frente a los “proveedores”, generándose una lesión a la imagen de la empresa.
No obstante, en criterio de la Sala esa sola circunstancia no constituye una prueba suficiente del daño que se alega, toda vez que es necesario para el interesado acreditar en autos el hecho cierto de la irreparabilidad o la difícil reparación que le causará la ejecución del acto, de tal manera que en el ánimo del sentenciador surja esa certeza.
En el asunto bajo examen, esta certeza no se presenta debido a que la parte solicitante no aportó al expediente las pruebas demostrativas del presunto perjuicio que se le causaría en caso de no otorgársele la medida cautelar.
Por tanto, resulta insuficiente afirmar la existencia de un gravamen irreparable por la sentencia definitiva cuando este no se demuestra, ni se explica ni especifican los daños concretos que se ocasionarían con la ejecución del acto administrativo impugnado. Así ha ocurrido en el caso bajo análisis donde la parte accionante no ha probado fehacientemente en esta fase cautelar la existencia de algún gravamen irreparable, así como tampoco que éste pueda derivarse del ejercicio de la actividad administrativa impugnada.
De otra parte, esta M.I. advierte que si en el decurso del proceso se llegase a demostrar la contrariedad al Derecho de la P.A. impugnada, los efectos de la sentencia definitiva salvaguardarían los derechos e intereses de la parte accionante, y los eventuales daños y perjuicios que hubiese sufrido podrían ser reparados a través de los mecanismos judiciales de los que dispone el ordenamiento jurídico. (Vid. sentencia de esta Sala N° 00578 de fecha 7 de mayo de 2009).
Determinado lo anterior y siendo necesaria la concurrencia del fumus bonis iuri y el periculum in mora para otorgar la medida cautelar de suspensión de efectos peticionada, verificada como ha sido la inexistencia del periculum in mora, la Sala estima que no procede el análisis del otro requerimiento -fumus bonis iuri- para considerar viable la medida cuya solicitud debe declararse improcedente. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Conforme a los razonamientos expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la representación judicial de la sociedad mercantil C.A., DAYCO DE CONSTRUCCIONES, en el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado contra el acto administrativo No. DG-2012-A-0117 de fecha 12 de junio de 2012 dictado por la Dirección General del SERVICIO NACIONAL DE CONTRATACIONES, mediante el cual le fue impuesta a su representada la sanción de suspensión del Registro Nacional de Contratistas por un lapso de tres (3) años, con fundamento en lo previsto en el numeral 3 del artículo 139, en concordancia con el numeral 6 del artículo 22 de la Ley de Contrataciones Públicas.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Agréguese copia certificada de la presente decisión a la pieza principal. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los once (11) días del mes de diciembre del año dos mil doce (2012). Años 202º de la Independencia y 153º de la Federación.
La Presidenta - Ponente E.M.O. La Vicepresidenta Y.J.G. El Magistrado E.G.R. Las Magistradas, T.O.Z. M.M. TORTORELLA La Secretaria, S.Y.G. En doce (12) de diciembre del año dos mil doce, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01495. La Secretaria, S.Y.G.
