Sentencia nº 299 de Tribunal Supremo de Justicia - Juzgado de Sustanciación - Sala Político Administrativa de 2 de Noviembre de 2016

SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA

JUZGADO DE SUSTANCIACIÓN

Caracas, 2 de noviembre de 2016

206º y 157º

Por escrito presentado el 19 de octubre de 2016, el abogado E.J.V.F., inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 124.668, actuando en representación de la sociedad mercantil CORPORACIÓN X.T-46, C.A., ejerció recurso de interpretación “(…) acerca del alcance del artículo 128 de la Ley del Banco Central de Venezuela, y particularmente, la aplicabilidad de dicho artículo para el pago de los bonos emitidos por la República Bolivariana de Venezuela y/o por Petróleos de Venezuela S.A., que hayan sido emitidos denominados en dólares, pero cuya colocación haya sido realizada en el mercado venezolano en bolívares, y más específicamente, tal como es el caso de los bonos PDVSA 2016, PDVSA 2017 y PDVSA 2017N (…)”. (Folio 1 del expediente).

Recibido el expediente de la Sala, y habiéndose dado cuenta de ello el 26 de octubre de 2016, este Juzgado estima necesario, previo al examen concerniente a la admisibilidad de la pretensión propuesta, exponer los siguientes aspectos de interés en torno al recurso de interpretación contemplado en la jurisdicción venezolana:

En primer lugar, interesa señalar que el recurso de interpretación constituye un mecanismo procesal a través del cual se pretende conocer o precisar el contenido, alcance e inteligencia de un texto legal o de una norma.

En cuanto concierne a la competencia para su conocimiento y decisión, importa referir que con anterioridad a la promulgación de la hoy vigente Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa rigieron en Venezuela dos textos legales que regularon de manera transitoria dicha jurisdicción, a saber, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (1977), pre constitucional, y la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (2004). En la primera (artículo 42.24, en concordancia con el artículo 43), se reservaba a la Sala Político Administrativa la interpretación de los textos legales, sin importar si estos resultaban o no afines con la naturaleza de las competencias asignadas a dicha Sala.

Con la promulgación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), se creó el Tribunal Supremo de Justicia y las nuevas Salas que lo integrarían, y se enumeraron las atribuciones de dicho órgano jurisdiccional, otorgándose en forma expresa ciertas competencias a sus distintas Salas. Así, se previó en el artículo 266, numeral 6, como una de las competencias del M.T., la de conocer “de los recursos de interpretación sobre el contenido y alcance de los textos legales, en los términos contemplados en la ley”, la cual sería ejercida “por las diversas Salas conforme a lo previsto en [esa] Constitución y en la ley”.

Al respecto, se dispuso por vía jurisprudencial que, al no especificar el citado numeral 6 del artículo 266 constitucional, a cuál de las Salas correspondería conocer sobre el recurso de interpretación de textos legales, debía inferirse que la intención del constituyente era ampliar el criterio atributivo adoptado en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que reservaba la decisión en esta materia, como ya se indicó, a la Sala Político Administrativa.

En orden a lo anterior, el Tribunal Supremo de Justicia, particularmente en Sala Constitucional y en Sala Político Administrativa, precisó, con fundamento en el aludido numeral 6 y el aparte único del artículo 266 de la Constitución, en concordancia con el artículo 262 eiusdem, que “como quiera que la creación de nuevas Salas es reveladora del ánimo de especializar sus funciones con respecto a las áreas que constituyen su ámbito de competencia, debe entenderse que la intención del constituyente es que dicho mecanismo, dirigido a resolver las consultas que se formulen acerca del alcance e inteligencia de los textos legales, lo conozca y resuelva la Sala cuya competencia sea afín con la materia del caso concreto”. (Vid. entre otras, sentencia de la Sala Político Administrativa N° 780 del 8 de mayo de 2001).

La señalada tendencia fue recogida expresamente por la derogada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (publicada en la Gaceta Oficial N° 37.942 del 20 de mayo de 2004), en cuyo artículo 5, numeral 52, se contempló dentro de las competencias del M.T. la de conocer del recurso de interpretación y resolver las consultas que se le formularan acerca del alcance e inteligencia de los textos legales, en los casos previstos en la ley, siempre que dicho conocimiento no significara una sustitución del mecanismo, medio o recurso previsto en la ley para dirimir la situación. Asimismo, se indicó en ese precepto que el conocimiento de los casos previstos en los numerales 47 al 52, “corresponderá a la Sala afín con la materia debatida”.

De manera tal que, en cuanto al recurso de interpretación, la referida Ley del año 2004 atendió estrictamente a la explicación que del artículo 266.6 constitucional venía haciendo el Tribunal Supremo de Justicia a través de su jurisprudencia, es decir, que tal recurso de interpretación debía ser conocido por la Sala afín con la materia debatida.

Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.522 del 1° de octubre de 2010), se cumplió con el ánimo del constituyente relativo a que cada una de las Salas resuelva las consultas que se formulen acerca del alcance e inteligencia de textos legales, cuando su competencia sea afín con la materia sometida a interpretación; lo que resulta palmario de su artículo 31, que menciona dentro de las “competencias comunes de cada Sala”, la de “conocer de demandas de interpretación acerca del alcance e inteligencia de los textos legales (…)”, así como del artículo 26.21, conforme al cual es competencia de la Sala Político Administrativa “Los recursos de interpretación de leyes de contenido administrativo. (…)”. En ese sentido, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en su artículo 23 numeral 21, atribuye a la Sala Político Administrativa la competencia para conocer de los “…recursos de interpretación de leyes de contenido administrativo…”. (Subrayado añadido).

En lo relativo al objeto del recurso de interpretación, importa señalar que, inicialmente, se efectuó una interpretación jurisprudencial restrictiva, en el sentido de entender que el recurso que nos ocupa se circunscribía a la ley en sentido formal, es decir, a aquella que emana de los cuerpos legislativos, según el procedimiento descrito en la Constitución para la formación de las leyes.

En ese orden de ideas, se entendió que la expresión “textos legales” no debía entenderse en sentido material, por cuanto ello implicaría extender las facultades interpretativas de la entonces Corte Suprema de Justicia a cualquier fuente de derecho dotada de normatividad, independientemente de su jerarquía; y en virtud de ello se limitó el recurso de interpretación a normas de rango legal, excluyendo, por ende, la posibilidad de tener como objeto del mismo, textos de jerarquía inferior a la Ley (vgr. reglamentos, decretos, resoluciones, órdenes o providencias administrativas). (Véase sentencia de la Sala Político Administrativa publicada en fecha 5 de agosto de 1992, caso: A.F.).

También durante ese período se consideró que solo estaban sujetas a interpretación aquellas normas contenidas en Textos Legales que expresamente facultaran la posibilidad de ser interpretadas.

En ulteriores oportunidades, y contrario a la limitante antes referida, la mencionada Sala estimó que la expresión “texto legal” debía entenderse en sentido sustancial, esto es, como la norma que tiene las características de objetividad, indeterminación, generalidad y su no agotamiento en un caso concreto. (Vid. sentencia N° 01166 del 19 de mayo de 2000).

No obstante, la tendencia actual está dirigida a considerar que el recurso de interpretación debe tener por objeto una norma con rango de ley, y en ningún caso, un acto administrativo, aunque el mismo tenga carácter o contenido normativo. (Vid., decisiones de la Sala Político Administrativa N° 00493 del 22 de marzo de 2007 y N° 00298 del 26 de febrero de 2014).

Sin perjuicio de lo anterior, importa señalar que la Sala Constitucional de este M.T., por su parte, ha establecido:

Así como existe un recurso de interpretación de la ley, debe existir también un recurso de interpretación de la Constitución, como parte de la democracia participativa, destinado a mantener la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales (artículo 335 de la vigente Constitución), por impulso de los ciudadanos. (…)

El que entre las atribuciones de Tribunales o Salas Constitucionales de otros países no exista un recurso autónomo de interpretación constitucional, (…) no es un obstáculo para que esta Sala, dentro del concepto ampliado de recurso de interpretación de la ley, se aboque a interpretar la Constitución, mediante actos jurisdiccionales provenientes del ejercicio del recurso de interpretación constitucional, y como resultado natural de la función interpretativa que el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela atribuye a la Sala Constitucional.

(…omissis…)

Surge así, una distinción que nace del propio texto constitucional y de la intención del constituyente comprendida en la Exposición de Motivos, cual es que existe un recurso de interpretación atinente al contenido y alcance de las normas constitucionales, y otro relativo al contenido y alcance de los textos legales. (…).

(Sentencia de fecha 21 de noviembre de 2000, caso: J.H.L.; sentencias Nos. 436 del 7 de abril de 2005 y 737 del 18 de junio de 2015).

El aspecto del procedimiento para conocer del recurso de interpretación también ha pasado por diferentes estadios.

Durante la vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y ante la ausencia de un procedimiento legalmente establecido a los efectos del trámite del recurso in commento, la jurisprudencia del M.T. sostuvo durante mucho tiempo que el procedimiento más idóneo para su tramitación era el contemplado en los artículos 112 y siguientes de dicha ley orgánica, correspondiente a los juicios de nulidad de los actos de efectos generales. Con posterioridad, la Corte declaró procedente la sustanciación del recurso de interpretación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 eiusdem, relativo a la tramitación de la causa como de mero derecho. (Vid. sentencia de fecha 18 de octubre de 1990, caso PDVSA; y sentencia del 28 de enero de 1999, caso A.A., entre otras).No obstante las posiciones antes expuestas, originadas por el hecho de que no se encontraba establecido en el instrumento respectivo un procedimiento para el referido recurso, la Sala Político Administrativa consideró luego, como el más conveniente para tramitarlo, el previsto en los artículos 23 y siguientes de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, adaptado a las características propias del recurso; interpretación a la que arribó con base en el artículo 102 de la ley orgánica que regía sus funciones, cuyo texto era el siguiente: “Cuando ni en esta Ley, ni en los códigos y otra leyes nacionales se prevea un procedimiento especial a seguir, la Corte podrá aplicar el que juzgue más conveniente, de acuerdo con la naturaleza del caso.” (Vid. sentencia Nº 01166 del 19 de mayo de 2000).

Actualmente, el procedimiento para tramitar el recurso de interpretación se encuentra contemplado en la Sección Tercera del Capítulo II del Título IV de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, artículos 76 y siguientes. Se trata de un procedimiento común a dichos recursos, a las demandas de nulidad y a las controversias administrativas, y que trae como novedad a resaltar para el caso del recurso que nos ocupa, que en el mismo se previó una audiencia de juicio en la que las partes o terceros interesados podrán promover pruebas.

Finalmente, conviene destacar en cuanto a los requisitos de admisibilidad del recurso de interpretación, que el tratamiento jurisprudencial en dicha materia también ha estado sujeto a una constante evolución.

Así, en una etapa inicial, se enumeraron como requisitos esenciales al mismo, los siguientes: 1) que la norma a ser interpretada sea de rango legal, 2) que la Ley cuya interpretación se solicita contemple una disposición que permita el ejercicio de este tipo de recurso, y 3) la necesaria conexión de la norma con un caso concreto, como presupuesto consagrado con el doble propósito de legitimar al recurrente y permitir al intérprete apreciar objetivamente la existencia de la duda alegada (Vid. Sentencias de la Sala Político-Administrativa de fechas 27 de septiembre de 1984, 17 de abril de 1986 y 10 de octubre de 1991, entre otras).

La Sala Político-Administrativa observó en este sentido, que la petición por la cual se pretendiese la interpretación de un texto legal, no debía aspirar una mera orientación didáctica o pedagógica cuyo alcance fuese abstracto. (Sentencias de fechas 10 de noviembre de 1994, caso Bing Bang Games, y 27 de septiembre de 1994, caso J.M.G.; citadas por la misma Sala en su decisión N° 01826 del 10 de agosto de 2000).

Luego, en sentencia N° 708 de fecha 22 de mayo de 2002, procediendo con la finalidad de preservar la uniformidad de la interpretación de las leyes y la jurisprudencia, estableció los requisitos concurrentes para la admisibilidad del mencionado recurso, criterio que fue reiterado en sentencia No. 02134 del 27 de septiembre de 2006, caso: Concejales del Municipio Los Salías del Estado Miranda sobre la Interpretación del Artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, y sostenido posteriormente en casos similares, como en la sentencia N° 00185 del 3 de marzo de 2010. Tales requisitos fueron los siguientes:

1.- Legitimación para recurrir, así como la necesidad de que el recurso sea planteado frente a un caso concreto o específico.

2.- La interpretación solicitada debe versar sobre un texto legal, aun cuando el mismo no establezca expresamente la posibilidad de interpretación de sus normas.

3.- Debe precisarse el motivo de la interpretación.

4.- Esta Sala no debe haber emitido con anterioridad un pronunciamiento sobre el punto a interpretar requerido y de haberlo hecho, que con la nueva interpretación no sea necesario modificar el criterio sostenido.

5.- La interpretación que se solicita no puede perseguir la sustitución de los recursos procesales existentes, ni obtener una declaratoria con carácter de condena o constitutiva.

6.- Que no se acumule a la pretensión otro recurso o acciones de naturaleza diferente, incompatibles, excluyentes o contradictorias.

7.- El objeto de la interpretación no debe pretender la obtención de una opinión previa del órgano jurisdiccional para la solución de un caso concreto que esté siendo conocido por otro tribunal, bien sea entre particulares o entre éstos y los órganos públicos.

Así, para la admisión del recurso de interpretación debían examinarse no solo los requisitos previstos en el artículo 5 aparte 52, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (2004), vigente para la fecha, sino también aquellos establecidos por vía jurisprudencial, antes señalados.

Similar interpretación mantuvo la Sala Político Administrativa en Sentencia N° 01126 del 11 de agosto de 2011, cuando dispuso que “en casos como el de autos -recursos de interpretación-, dada la importancia y la especialidad de este tipo de acciones, además de los requisitos generales de inadmisibilidad previstos en el artículo 35 de la [ya vigente] Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, deberá apreciarse: i) Que la interpretación solicitada verse sobre un texto legal; ii) Que dicho conocimiento no signifique una sustitución del mecanismo, medio o recurso previsto en la ley para dirimir la situación sometida a interpretación; supuestos de admisibilidad contenidos en el numeral 5 del artículo 31 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.”

Más recientemente la referida Sala indicó que el análisis de la procedencia de tales recursos está condicionado al cumplimiento concurrente de los siguientes requisitos: “(i) legitimación para recurrir; (ii) que la interpretación solicitada verse sobre un instrumento legal, aun cuando el mismo no establezca expresamente la posibilidad de interpretación de sus normas; (iii) que se precise el motivo de la interpretación; (iv) que no exista un pronunciamiento anterior sobre el punto debatido y, de haberlo hecho, que no sea necesario su modificación; (v) que no se pretenda sustituir los recursos procesales existentes u obtener una declaratoria de condena o constitutiva; (vi) que no se acumule a la pretensión otra acción de naturaleza diferente, incompatible o contradictoria, y (vii) que el objeto de la interpretación no sea obtener una opinión previa del órgano jurisdiccional para la solución de un caso concreto que esté siendo conocido por otro órgano jurisdiccional.” (Vid. Sentencia N° 0785 de fecha 2 de julio de 2015).

Expuesta brevemente, en los citados términos, la evolución del marco regulatorio del recurso de interpretación en la legislación y jurisprudencia venezolanas, pasa el Juzgado a analizar la admisibilidad del recurso interpuesto el 19 de octubre de 2016 por CORPORACIÓN X.T-46, C.A., relacionado con el “(…)artículo 128 de la Ley del Banco Central de Venezuela, (…)”(publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.211 Extraordinario del 30 de diciembre de 2015), cuyo tenor es el siguiente:

Artículo 128. Los pagos estipulados en monedas extranjeras se cancelan, salvo convención especial, con la entrega de lo equivalente en moneda de curso legal, al tipo de cambio corriente en el lugar de la fecha de pago

.

Atendiendo a los descritos requisitos de admisibilidad y al contenido de la norma supra transcrita, que, a decir de la recurrente, constituye el objeto de su pretensión de interpretación, resulta necesario para este Juzgado analizar el fundamento de la solicitud efectivamente formulada por el representante judicial de la sociedad mercantil Corporación X.T-46, C.A.

A tal efecto, se observa que esa representación arguye que “(…) El motivo de la interpretación es conocer si dicha disposición legal (art. 128 de la Ley del Banco Central de Venezuela) resulta aplicable para el pago de los bonos emitidos por la República Bolivariana de Venezuela y/o por Petróleos de Venezuela S.A., que hayan sido emitidos denominados en dólares, pero cuya colocación primaria haya sido realizada en el mercado venezolano en bolívares, tal como es el caso de los bonos PDVSA 2016, PDVSA 2017 y PDVSA 2017N”. (Folio 4 del expediente; subrayado añadido).

A lo anterior, agrega que “La cuestión que se pretende dilucidar con el presente recurso de interpretación es si el deudor de los bonos (en este caso, PDVSA), puede liberarse válidamente de su obligación efectuando el pago de los bonos en moneda de curso legal en el país (bolívares), tal como lo establece el artículo 128 de la Ley del Banco Central de Venezuela; o si el solo hecho que el valor facial de los bonos esté denominado en moneda extranjera, es suficiente para entender que existe una ‘convención especial’ a los efectos de excluir el pago de los bonos en bolívares”. Por último, solicita que la Sala, como máximo intérprete de las leyes de contenido administrativo, establezca, “si con fundamento en la norma objeto del presente recurso de interpretación, puede PDVSA liberarse del pago de LOS BONOS en bolívares, o si por el contrario, el pago debe ser efectuado necesariamente en dólares de los estados unidos de américa”. (Sic; folios 5 y 6).

Conviene destacar que para sostener la legitimación de su mandante en este caso, el apoderado judicial de la recurrente explica que dicha empresa “(…) es titular de los bonos a que se refiere el presente recurso” (folio 3); y que a su escrito recursivo acompañó, entre otros, instrumentos relacionados con convocatorias efectuadas por la empresa del Estado Petróleos de Venezuela, S.A., para la oferta pública de bonos, entre ellos del “Bono Amortizable PDVSA 2017”, “Bono 2027” y “Bono 2037”, así como “Certificado de Custodia” de fecha 13 de abril de 2007, emitido por la sociedad de comercio Valores Panafin Casa de Bolsa, referido a la custodia, a favor de Corporación XT-46, C.A., de tres (3) títulos, a saber, Bono 2017, Bono 2027 y Bono 2037, con fechas de vencimiento 12 de abril de 2017, 2027 y 2037, respectivamente.Vistos los términos en que ha sido planteado el recurso, y hecho el examen de las actas que integran el expediente, estima el Juzgado que lo pretendido por la actora se relaciona con las competencias afines a esta Sala, toda vez que involucra a una empresa del estado y la emisión de unos bonos, todo lo cual forma parte del control de la actividad administrativa a cargo de esta jurisdicción.

Sin embargo, advierte el Juzgado que la petición de autos se dirige a obtener de la Sala un pronunciamiento anticipado acerca de un aspecto relativo a las condiciones de pago o liquidación establecidas en el marco de la adquisición, por la recurrente, de unos títulos valores originalmente emitidos en moneda extranjera (dólares de los Estados Unidos de América).

En efecto, aun cuando la representación de la sociedad mercantil Corporación X.T-46, C.A. sostiene que su solicitud está dirigida a obtener la interpretación del “alcance” del citado artículo 128 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Banco Central de Venezuela, se colige del escrito consignado el 19 de octubre de 2016 -analizado conjuntamente con la documentación que se acompañó al mismo- que su pedimento está realmente orientado a la interpretación de una estipulación que integra la oferta efectuada por Petróleos de Venezuela, S.A. como ente emisor de los títulos valores; más aún, se dirige a obtener de la Sala un pronunciamiento expreso en cuanto a si dicha empresa del Estado, como “deudor de los bonos”, “puede liberarse válidamente de su obligación efectuando el pago de los bonos en moneda de curso legal”.

En este orden de ideas, aprecia el Juzgado de las locuciones empleadas por la propia parte actora, que esta última reconoce de alguna manera que comprende el contenido y alcance del aludido artículo 128, cuando expresamente solicita que la Sala determine si PDVSA puede liberarse de su obligación efectuando el pago de los bonos en bolívares, “tal como lo establece el artículo 128 de la Ley del Banco Central de Venezuela” (folio 5); pretendiendo con ello, en realidad, no que se interprete la disposición in commento, sino que se le indique si el supuesto de hecho descrito en actas, alusivo a la compra de determinados títulos valores que hiciera a PDVSA, se puede subsumir en dicho precepto en cuanto a la liquidación de la obligación asumida por quien señala como su deudor.

Siendo ello así, se impone destacar que:

1. A tenor de lo previsto en el numeral 7 del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, “La demanda se declarará inadmisible (…) 7. Cuando sea contraria al orden público, a las buenas costumbres o a alguna disposición expresa de la ley (…)”. (Destacado añadido).

2. El numeral 5 del artículo 31 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, condiciona la admisibilidad de este recurso al hecho de que la interpretación solicitada recaiga sobre el “(…) alcance e inteligencia de los textos legales”.

3. Tal como se expuso líneas atrás, la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa ha condicionado la admisibilidad de estas acciones al hecho “que el objeto de la interpretación no sea obtener una opinión previa del órgano jurisdiccional para la solución de un caso concreto”. (Vid. Sentencia N° 0785 de fecha 2 de julio de 2015).

Por lo tanto, establecida como ha sido, en los indicados términos, la finalidad que persigue la actora con el ejercicio del presente recurso, este Juzgado, atendiendo a lo antes dispuesto, concluye que en el presente caso no se satisfacen los requisitos necesarios para su admisión, en tanto que lo perseguido por la actora no es obtener un fallo que precise el contenido, alcance o inteligencia del precepto legal supra mencionado, sino que la Sala establezca su aplicabilidad a un caso concreto, todo lo cual implica obtener una opinión previa del órgano jurisdiccional para la solución de una controversia.

En virtud de lo expuesto, resulta forzoso para este Juzgado declarar inadmisible el recurso de interpretación ejercido por la sociedad mercantil Corporación X.T.-46, C.A., sobre el “alcance del artículo 128 de la Ley del Banco Central de Venezuela”. Así se decide.

La Jueza,

B.P.C.

La Secretaria,

N.d.V.A.

Exp. N° 2016-0592/DA-JS

En fecha dos (2) de noviembre del año dos mil dieciséis (2016), se publicó la anterior decisión bajo el Nro.

La Secretaria,