Sentencia nº 404 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 1 de Marzo de 2006

Fecha de Resolución 1 de Marzo de 2006
EmisorSala Constitucional
PonentePedro Rafael Rondón Haaz
ProcedimientoRecurso de Nulidad

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: P.R. RONDÓN HAAZ

Consta en autos que, el 23 de octubre de 2001, los abogados A.P. D’ Ascoli, Humberto D’ Ascoli y G.T.H., con inscripción en el Inpreabogado bajo los nos 12.322, 13.415 y 56.554, respectivamente, con el carácter de apoderados judiciales de CORPORACIÓN AGROPECUARIA LA BARAKA C.A. y de la ciudadana A.M.B.R., con cédula de identidad nº 4.085.152, intentaron, ante esta Sala, demanda de nulidad de la Ordenanza de Zonificación de Las Mercedes que sancionó el Concejo Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda y se publicó en la Gaceta Municipal Extraordinario n° 169-12/1998 de 16 de diciembre de 1998.

Del expediente de la causa se dio cuenta en Sala por auto del 23 de octubre de 2001 y se acordó la remisión de los autos al Juzgado de Sustanciación.

El 8 de noviembre de 2001, el Juzgado de Sustanciación admitió dicha demanda de nulidad, ordenó la realización de las notificaciones a que se refiere la Ley y el emplazamiento de los interesados.

El 20 de noviembre de 2001, compareció la abogada A.P. D’ Ascoli, quien solicitó copia certificada del auto del Juzgado de Sustanciación. El 5 de diciembre de 2001, compareció, nuevamente, la referida abogada, quien solicitó la expedición del cartel de emplazamiento a los interesados.

El 18 de diciembre de 2001, se retiró el cartel que se mencionó, el cual se publicó el 20 del mismo mes y año y se agregó a los autos el 16 de enero de 2002.

El 22 de enero de 2002, el Juzgado de Sustanciación acordó la remisión de las actuaciones a la Sala Constitucional para que se pronunciase acerca de la decisión previa.

El 24 de enero de 2002, se recibió el expediente en la Sala y se designó ponente al Magistrado P.R. Rondón Haaz.

El 1° de octubre de 2002, compareció la apoderada judicial de la parte actora, quien requirió pronunciamiento respecto de la medida cautelar que solicitó.

Mediante diligencia de 26 de noviembre de 2002, la ciudadana I.P. deM., cédula de identidad nº 5.223.448, con la asistencia del abogado A.A.D., con inscripción en el I.P.S.A. bajo el n° 22.940, pidió pronunciamiento acerca de la cautela innominada.

Mediante sentencia de 11 de diciembre de 2002, la Sala declaró la improcedencia de la medida preventiva que se pretendió, y ordenó la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación para la continuación de la causa.

El 24 de abril de 2003, la apoderada de la parte actora solicitó la remisión del expediente a la Sala, en virtud de la culminación del lapso probatorio.

El 30 de abril de 2003, se recibió el expediente en Sala, se fijó el quinto día de despacho para el comienzo de la relación y se designó ponente al Magistrado P.R. Rondón Haaz.

El 29 de mayo de 2003, tuvo lugar el acto de informes, en el que se dejó constancia de que las partes no consignaron escritos.

El 16 de julio de 2003 se dijo “vistos”.

I

DE LA PRETENSIÓN DE NULIDAD

  1. El acto objeto de la pretensión de nulidad es la Ordenanza de Zonificación de la Urbanización Las Mercedes que sancionó el Concejo Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda. De dicho acto se solicitó, en concreto, la nulidad absoluta de su artículo 4, para que “se excluya al Sector La Peña del ámbito de aplicación espacial de la Ordenanza impugnada”.

    Según lo que dijo la parte recurrente, la norma lesiona los derechos e intereses de Corporación Agropecuaria La Baraka C.A., propietaria de la parcela nº-M-112 y la Quinta “Guarda Tinajas” que sobre ella fue construida, que se ubica en el Sector La Peña, y de A.M.B.R., quien ha sido residente por más de veinte años del referido inmueble y, por ende, vecina del Sector La Peña de la Urbanización Las Mercedes de dicho municipio. Asimismo, señaló que lesiona los intereses colectivos de los habitantes del sector, pues su aplicación ha conducido a construcciones que implican un descalabro y caos urbanístico de grandes proporciones.

  2. Los hechos que motivan la pretensión de nulidad son, en síntesis, los siguientes:

    2.1 Que el Sector La Peña de la Urbanización Las Mercedes se rigió, durante décadas, por las normas y criterios de las Ordenanzas de Zonificación que dictaba el Concejo Municipal del Distrito Sucre del Estado Miranda, la cual le otorgó, desde 1964, la clasificación de Zonificación R-2, para viviendas unifamiliares y bifamiliares aisladas; de allí que nunca estuvo incluida en la Ordenanza especial de Zonificación de Las Mercedes, de 1980, la cual se limitaba al área central de la urbanización, que está constituida por la zona comercial de la misma.

    2.2 Que, a partir de 1997, se elaboró un Proyecto de reforma parcial de dicha Ordenanza para la inclusión, en su ámbito de aplicación, de otros sectores residenciales que están estrechamente relacionados con la zona comercial; no obstante, en esas zonas tampoco se incluyó el Sector La Peña.

    2.3 Que, como consecuencia de la invitación que formuló el Concejo Municipal de dicho Municipio a los interesados para que participasen en la reforma, varios propietarios del sector solicitaron al cuerpo edilicio la inclusión de su parcela particular dentro del mismo. A raíz de ello, se decidió, de manera “sobrevenida e ignorada por la mayoría de los vecinos”, la incorporación de dicho sector en el ámbito de aplicación de la Ordenanza.

  3. Como fundamento de la pretensión de nulidad se alegó:

    3.1 Que la Ordenanza fue aprobada con prescindencia total del procedimiento que legalmente está dispuesto, concretamente, el que establece la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (artículos 35 y siguientes), en lo que se refiere a la información, consulta y audiencia obligatoria de los interesados y habitantes de los Sectores regulados, más aún cuando se trata de un cambio de zonificación que no se realizó dentro del marco de un Plan de Desarrollo U.L..

    En este sentido, señalaron que, de la interpretación de los artículos 38, 45 y 46 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, “las modificaciones o reformas que impliquen cambios de zonificación sólo serían legalmente posibles si se producen dentro del ámbito de un plan de desarrollo urbano y es claro que las Ordenanzas de Zonificación no constituyen planes de ordenación urbanística ni planes de desarrollo urbano local...”.

    En consecuencia, es nulo con fundamento en el artículo 19, cardinal 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

    3.2 Que la omisión de cumplimiento del requisito de información y audiencia pública de los habitantes de los sectores que están regulados constituye una violación al derecho constitucional a la participación ciudadana y, en ese sentido, una formalidad sustancial del procedimiento. Que, en el caso concreto, la inclusión del Sector La Peña en el ámbito de vigencia de la Ordenanza fue posterior al llamamiento a la comparecencia de los interesados por parte de la Cámara Municipal.

    Por tanto, aún en el supuesto de que se admitiesen cambios de zonificación a través de la reforma de la Ordenanza de Zonificación respectiva, en el caso de autos no se cumplió con el procedimiento que se encuentra legalmente establecido, puesto que, en el asunto sub examine, el cartel de convocatoria de los interesados se publicó antes de la decisión de inclusión del Sector La Peña dentro del ámbito espacial de aplicación de dicha Ordenanza, por lo que “debió la Cámara Municipal efectuar una nueva convocatoria a los fines de que los residentes y propietarios de inmuebles en estos sectores, se incorporaran como interesados al proceso que se estaba desarrollando”.

    3.3 Que tal circunstancia deviene, también, en violación al derecho constitucional a la igualdad, pues se discriminó a los vecinos de dicho Sector respecto del resto de vecinos, residentes y propietarios de otros Sectores de la Urbanización Las Mercedes. Ello constituye otro vicio del acto, según el artículo 19, cardinal 1, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

    3.4 Alegaron, por último, vicios en el contenido de la Ordenanza de Zonificación que se impugnó. Concretamente, que se realizó un cambio aislado de zonificación, supuesto que prohíbe la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (artículo 46), con el agravante de que dicho cambio no cumplió con las condiciones de carácter técnico que exige la Ley, concretamente la verificación de capacidad de suficiencia de ciertos servicios públicos y equipamientos que estén adecuados a las nuevas condiciones urbanísticas.

    Además, que el cambio de zonificación aislado se realizó para la satisfacción de los intereses de unos pocos propietarios y, en ese sentido, alegaron que “queda demostrado asimismo el cambio aislado de zonificación operado en el Sector La Peña, al comparar los cuadros de Población y Zonificación actual y propuestos del Sector La Peña, que fueran remitidos a la Cámara Municipal mediante Oficio N° 553 de fecha seis (6) de junio de 1998, por el para entonces Gerente de Planificación y Diseño Urbano (...) con la finalidad de que se incluyera la Sección La Peña de Las Mercedes en el Proyecto de Ordenanza presentado (constituye el Anexo ‘9’ de este escrito), en los cuales se observa que a sólo unas cuantas parcelas del Sector les fue cambiada la zonificación original R-2, vivienda unifamiliar- por la nueva zonificación V-4, que admite la construcción de viviendas multifamiliares, quedando la mayoría de las parcelas del Sector con su zonificación original”.

    Que “…aun en el supuesto negado caso que se entendiese que la modificación de la Ordenanza de Zonificación de Las Mercedes constituye un cambio integral del sector, la misma sigue siendo nula de nulidad absoluta al inobservar la Cámara Municipal todos los requisitos que el artículo 46 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística establece para efectuar dichos cambios”, específicamente, los mecanismos de participación ciudadana, no se tomaron en cuenta ni se realizaron los análisis de suficiencia de servicios públicos y no se constituyó “el fondo especial previsto en la norma en referencia para asegurar los recursos económicos necesarios para cubrir el costo…” de los acondicionamientos requeridos por la rezonificación, todo lo cual abona a favor de la nulidad de la Ordenanza, nulidad que invocaron de conformidad con “el 1° del artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (sic)”.

    II

    MOTIVACIÓN PARA LA SENTENCIA Corresponde a la Sala la decisión en relación con la demanda de nulidad que se planteó contra la Ordenanza de Zonificación de la Ubanización Las Mercedes que sancionó el Concejo Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda y se publicó en la Gaceta Municipal no. Extraordinario 169-12/1998 de 16 de diciembre de 1998. En concreto, se solicitó la “nulidad absoluta del artículo 4” de dicha Ley municipal “y como consecuencia de ello se excluya al Sector La Peña del ámbito de aplicación espacial de la Ordenanza impugnada”.

    El objeto de la referida Ordenanza es, según su artículo 1, “asignar las variables urbanas fundamentales a los inmuebles localizados en el área de actuación delimitada por la misma, de conformidad con la legislación urbanística vigente”. Por su parte, el texto del artículo 4 de la misma Ordenanza es el siguiente:

    El ámbito espacial de aplicación de esta Ordenanza corresponde al Área Central de la Urbanización Las Mercedes y las Secciones de Cerro Quintero, La Calera, La Montaña- Las Lomas, Los Naranjos de las Mercedes y La Peña, además del lote de terreno propiedad del Hotel Tamanaco, según se indica en los planos anexos (...)

    .

    De manera que del contenido de la norma que se impugnó y de los términos del petitorio de la parte actora, se evidencia que lo que se solicita es la nulidad parcial del artículo 4 de la Ordenanza de Zonificación de Las Mercedes –sin perjuicio de que la demandante haya hecho referencia a la nulidad absoluta de la misma con fundamento en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos- pues lo que se pretende es la declaratoria de nulidad de la norma, únicamente en lo que se refiere a la inclusión del Sector La Peña del ámbito espacial de aplicación de dicha Ordenanza.

    Los argumentos que planteó la parte actora para la fundamentación de su pretensión de nulidad son, fundamentalmente, dos.

  4. En primer lugar, que la Ordenanza se aprobó con prescindencia total del procedimiento que legalmente está dispuesto, concretamente, el que establecía la –para entonces vigente- Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (artículos 35 y siguientes), en lo que se refiere a la información, consulta y audiencia obligatoria de los interesados y habitantes de los Sectores regulados, lo que constituiría no sólo violación al derecho al debido procedimiento sino, además, agravio al derecho constitucional a la participación ciudadana y al derecho a la igualdad y, por tanto, es una formalidad sustancial del procedimiento cuya ausencia implica su nulidad absoluta de conformidad con el artículo 19, cardinal 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En este sentido, alegó la parte demandante que mal podía concretarse una modificación de la normativa de zonificación a través de una Ordenanza, pues ésta debió realizarse dentro del ámbito de un Plan de Desarrollo U.L. y, por ende, debió cumplirse con el procedimiento que establecen los artículos 38 y siguientes de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística. Asimismo, expusieron que, en el supuesto negado de que se considerase posible la referida modificación a través de una Ordenanza, en el caso de autos no se dio cumplimiento al procedimiento legalmente preceptuado para ello, que requería la convocatoria de todos los sectores y vecinos que estuvieron interesados en la modificación de la Ordenanza.

    En este sentido, admiten –y traen a los autos- original del cartel de convocatoria que se publicó en el Diario El Universal de 4 de febrero de 1998, mediante el cual la Alcaldía y el Concejo Municipal de Baruta informaron acerca de la existencia del Proyecto de Reforma Parcial de la Ordenanza de Zonificación de la Urbanización Las Mercedes, para que comparecieran los interesados a participar y presentar observaciones. No obstante, en su opinión, por cuanto dicho cartel se publicó antes de la decisión de inclusión del Sector La Peña dentro del ámbito espacial de aplicación de dicha Ordenanza, “debió la Cámara Municipal efectuar una nueva convocatoria a los fines de que los residentes y propietarios de inmuebles en estos sectores, se incorporaran como interesados al proceso que se estaba desarrollando”, y que al no hacerlo incurrió en prescindencia total y absoluta de procedimiento, por omisión de una formalidad esencial.

    Al respecto la Sala observa:

    En primer lugar, esta Sentenciadora no puede dejar de advertir la errónea fundamentación de la demanda en relación con los vicios de invalidez que se imputaron al acto objeto de la pretensión de nulidad. Así, si el acto cuya nulidad se pretende en este caso es una Ordenanza Municipal, como consecuencia de supuestos vicios en el procedimiento previo a su promulgación, mal puede fundamentarse la pretensión de nulidad en la verificación de alguna de las causales de nulidad absoluta establecidas en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

    Así, esta Sala ha expuesto reiteradamente su criterio acerca de la naturaleza jurídica de las ordenanzas municipales, y ha señalado que se trata de actos de contenido normativo y rango equivalente a una Ley (entre otras muchas, vid. sentencias de esta Sala no. 928 de 15 de mayo de 2002; no. 572 de 18 de marzo de 2003; no. 282 de 4 de marzo de 2004; y no. 445 de 6 de mayo de 2005). Por tanto, mal podría pretenderse su nulidad absoluta de conformidad la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Ley que rige fundamentalmente la tramitación de los procedimientos administrativos constitutivos y de revisión de los actos administrativos, así como los requisitos de validez, eficacia y ejecución de los actos administrativos, esto es de los actos que sean dictados por los órganos de la Administración Pública o de cualquier otro órgano del Poder Público en ejercicio de la función administrativa, que es siempre de rango sublegal. De manera que no es posible subsumir a las Ordenanzas Municipales, ni al procedimiento previo a su formación -actos y procedimientos que son de naturaleza eminentemente legislativa-, dentro del ámbito objetivo de aplicación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

    No obstante lo anterior, y sin perjuicio de la errónea fundamentación legal de los vicios que se denunciaron contra la Ordenanza que se impugnó, la Sala pasa al análisis de verificación o no del vicio de violación al debido procedimiento, al derecho a la igualdad y a la participación ciudadana y, al respecto, se observa:

    Alegó la parte actora que la Ordenanza de Zonificación en cuestión es nula pues “las modificaciones o reformas que impliquen cambios de zonificación sólo serían legalmente posibles si se producen dentro del ámbito de un plan de desarrollo urbano y es claro que las Ordenanzas de Zonificación no constituyen planes de ordenación urbanística ni planes de desarrollo urbano local...”. En consecuencia, alegaron que el cambio de zonificación que operó mediante la inclusión del Sector La Peña en la ordenación de la Urbanización Las Mercedes ha debido materializarse en un plan de desarrollo urbano y no a través de una Ordenanza de Zonificación.

    Al respecto, estima esta Sala necesaria la delimitación preliminar de los conceptos de planes de ordenación urbanística y de Ordenanza de Zonificación:

    Los planes de ordenación urbanística han sido tradicionalmente considerados por la doctrina venezolana como actos administrativos de contenido normativo, que exteriorizan una típica manifestación de la actividad administrativa: la planificación. Al respecto A.M.C. señaló que “el Plan es, ante todo, un acto administrativo formal” (“Planificación y Zonificación en el Área Metropolitana de Caracas”, Revista de Derecho Público Nº 5, Caracas, 1981, pp. 25 y ss). Del mismo modo, J.G.R. señala que los planes urbanos son “actos administrativos” de contenido normativo (Ordenación Urbanística, Editorial Arte, Caracas, 1988, p. 70).

    En este sentido, importa destacar que el artículo 19 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, que era la normativa vigente para el momento en que se dictó la Ordenanza que se impugnó (Gaceta Oficial no. 33.868 de 16 de diciembre de 1987), disponía:

    Artículo 19. Los planes de ordenación urbanística y de desarrollo urbano local se expresarán legalmente mediante una resolución del ministerio del desarrollo urbano o una ordenanza, según el caso, en las cuales se establecerán las precisiones en cuanto a la determinación sobre usos y sus intensidades, así como sobre los demás aspectos que afecten el ejercicio de los derechos de los particulares

    .

    De manera que los planes de ordenación urbanística son elaborados por la Administración Pública a través de Resoluciones, por lo que se trata, formal y orgánicamente, de actos administrativos. Ahora bien, el Plan de Desarrollo U.L. es elaborado por el Municipio, a través de una Ordenanza. Recuérdese que en 1987, cuando se promulgó la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, la organización municipal se regía por la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1978, la cual no se fundamentaba en la división orgánica de poderes, sino que, por el contrario, reconocía la existencia de un único ente –el Concejo Municipal- que agrupaba las funciones administrativas y legislativas. De forma tal que, para 1987, la Administración Urbanística Municipal siempre se encuadraba orgánicamente en el Concejo Municipal, tal y como se reitera, entre otros, en el artículo 54 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.

    Con fundamento en esta particularidad, podría afirmarse, bajo una primera interpretación, que el plan de ordenación urbanística y el Plan de Desarrollo U.L. son actos administrativos que dictan las autoridades urbanísticas con competencia para ello (la Administración Pública Nacional Central y el Concejo Municipal), conclusión que en cierta medida corroboraría el artículo 3 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, según el cual las actuaciones de las autoridades urbanísticas “son actos administrativos”.

    No obstante, esta afirmación implicaría el desconocimiento de que toda limitación a la propiedad privada, incluso por razones de urbanismo, es materia constitucionalmente reservada a la Ley, tanto durante la vigencia de la Constitución de 1961 (artículo 99) como a partir de la Constitución de 1999 (artículo 115). Como ha señalado la doctrina, los planes aprobados mediante actos administrativos carecen del rango formal necesario para el establecimiento de limitaciones a la propiedad privada (Brewer-Carías, Allan, “Introducción general al régimen legal de la ordenación urbanística”, en Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, Caracas, 1989, pp, 41 y ss).

    Por consiguiente, la interpretación constitucional del artículo 19 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística apunta a que el único plan que puede limitar el ejercicio de la propiedad privada, delimitando su contenido, es el Plan de Desarrollo U.L., porque éste se expresa mediante una Ordenanza, la cual, como se afirmó anteriormente, tiene rango legal, tal como ahora lo corrobora expresamente el artículo 54, cardinal 1, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, según el cual las Ordenanzas son actos de rango legal.

    De manera que, en el ámbito local, la delimitación del contenido de la propiedad urbana sólo puede afectarse mediante Ordenanza, a través de dos modalidades: aquella Ordenanza que contiene o expresa el Plan de Desarrollo U.L. o aquella Ordenanza que ejecuta el plan y concretiza la zonificación en atención a los lineamientos de ese plan, es decir, la Ordenanza de Zonificación. De forma tal que el Plan de Desarrollo U.L. al igual que la Ordenanza de Zonificación, tiene rango legal. Su principal diferencia es su contenido: mientras que el Plan de Desarrollo U.L. preceptúa los lineamientos generales de la ordenación urbanística en el ámbito municipal, en atención a los elementos que contiene el artículo 34 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística; la Ordenanza de Zonificación ejecuta el plan y precisa la calificación del suelo mediante la asignación de las variables urbanas fundamentales, en previsión a los lineamientos que establece ese Plan de Desarrollo U.L..

    Esta distinción se deriva de los cardinales 1 y 3 del artículo 10 de la derogada Ley Orgánica de Ordenación Urbanística. Según el cardinal 1, corresponde a los Municipios “elaborar y aprobar los planes de desarrollo urbano local”; asimismo, según dispone el cardinal 3 de ese artículo, “dictar las ordenanzas necesarias para la ejecución, control y gestión de los planes en materia de zonificación, régimen de arquitectura, ingeniería y construcciones, y, en general, sobre cualesquiera otras materias urbanísticas de carácter local, con sujeción a las leyes, reglamentos y planes nacionales”. Precisamente, y según se dijo, la Ordenanza de Zonificación concreta el contenido del plano de desarrollo urbano local calificando el suelo mediante la asignación de las variables urbanas fundamentales.

    En consecuencia, estima esta Sala que no es cierta la afirmación de la parte recurrente en el sentido de que los cambios de zonificación sólo pueden instrumentarse a través de un Plan de Desarrollo U.L.. En efecto, si se asume un concepto integral de zonificación que incluye la calificación del suelo mediante la asignación de variables urbanas fundamentales, esa zonificación estará siempre establecida en la respectiva Ordenanza de Zonificación. En consecuencia, debe desecharse el argumento de la parte pretensora de que todo cambio de zonificación debe estar establecido en el Plan de Desarrollo U.L. pues, por el contrario, y por las razones que se expusieron, la zonificación del suelo mediante su calificación, puede estar dispuesta en Ordenanzas de Zonificación, las cuales, eso sí, deben siempre someterse a los lineamientos generales que contenga el Plan de Desarrollo U.L.. Así se decide.

    Tampoco comparte la Sala el argumento de la parte actora en el sentido de que se incumplió el procedimiento de consulta pública previo a la sanción y aprobación de la Ordenanza de Zonificación que se impugnó.

    Así, el artículo 46 de la entonces vigente Ley Orgánica de Ordenación Urbanística establecía:

    Artículo 46: Si las modificaciones o reformas a las cuales se refiere el artículo anterior constituyen cambios de zonificación, deberán cumplirse las siguientes condiciones:

    1. En ningún caso se permitirán cambios de zonificación aislada o singularmente propuestos. Todo cambio de zonificación debe ser integral o formar parte de algún plan sectorial.

    2. En principio ningún cambio de zonificación podrá hacerse antes de los diez (10) años de aprobada la zonificación original, o de la ultima rezonificación. Sin embargo, antes del plazo señalado, la oficina que tenga a su cargo la planificación urbana podrá proponer un cambio de zonificación que se considere justificadamente necesario. A tal efecto, la solicitud deberá incluir los estudios técnicos pertinentes y la constancia de la consulta realizada a la correspondiente asociación de vecinos, si la hubiere, o a la mayoría absoluta de los vecinos del área que determine la oficina municipal a cargo de las funciones de planificación urbana. Aprobado en primera discusión el proyecto de ordenanza sobre el cambio de zonificación, el Concejo Municipal determinará el día y la hora cuando la cámara oirá públicamente a los interesados, previa información al público del nuevo uso propuesto para la zona afectada

    .

    Tal como consta en autos y de conformidad con las normas que se transcribieron, el Concejo Municipal y la Alcaldía del Municipio Baruta publicaron, en el Diario El Universal de 4 de febrero de 1998, cartel mediante el cual se informó lo siguiente:

    La Alcaldesa I.A. y El Concejo Municipal de Baruta hacen del conocimiento de la colectividad de este Municipio, que el Jueves 5 de febrero de 1998, será presentado a la Cámara Municipal y a la Comunidad:

    EL PROYECTO DE REFORMA PARCIAL DE LA ORDENANZA DE ZONIFICACIÓN DE LA URB. LAS MERCEDES

    A tal efecto se le participa a los interesados que se abre un plazo de quince (15) días, a partir de dicha fecha, para que presenten las observaciones y sugerencias que a bien tengan hacer, antes de proceder a la segunda discusión del citado instrumento.

    La copia del proyecto se encuentra disponible para la consulta pública en las oficinas de la Secretaría Municipal.

    Lugar: Hotel Paseo Las Mercedes. Sala 6

    Hora 10:00 am

    .

    Por tanto, en el referido comunicado se convocó a toda la colectividad del Municipio, y no sólo a los vecinos de los sectores que originalmente fueron incluidos en el ámbito de aplicación de la referida Ordenanza, para que comparecieran a presentar observaciones y sugerencias en relación con la reforma parcial de la Ordenanza de Zonificación de Las Mercedes. Precisamente con fundamento en esa convocatoria, y tal como consta en copias simples que fueron traídas a los autos, algunos vecinos del Sector La Peña, donde se encuentra ubicada la parcela de la parte demandante, concurrieron y solicitaron la inclusión de dicho Sector en el ámbito de aplicación de la referida ordenanza.

    De manera que la convocatoria, que se realizó para el ejercicio de la participación de la colectividad durante el procedimiento de elaboración de la Ordenanza que se impugnó, sí cumplió, al menos en lo que en ese aspecto se refiere, con el debido procedimiento previo a su formación, procedimiento en el cual la parte actora tuvo oportunidad de participar y realizar las observaciones que considerase pertinentes. Así, en su condición de vecina del Municipio e, incluso, en su condición de residente en la Urbanización Las Mercedes, la reforma de la Ordenanza de Zonificación de dicha urbanización -aun cuando el sector en el que ella reside no se incluía- era de su evidente interés y, por ende, la debida diligencia ciudadana conducía a que participase o, de alguna otra manera, se enterase de su contenido y de las discusiones que allí se plantearon.

    Asimismo, considera la Sala que no se desprende del contenido de las normas que se transcribieron la necesidad de una nueva convocatoria a los sectores interesados luego de la inclusión de modificaciones al proyecto de Ordenanza en discusión. Antes por el contrario, adversa a los principios de economía procedimental, de eficiencia y eficacia, que informan a todo procedimiento administrativo y legislativo, la necesidad de una nueva participación para hacer observaciones acerca de los cambios que fueron operados precisamente en atención a la participación ciudadana en la primera convocatoria.

    En consecuencia, la Sala desestima el argumento de nulidad de la Ordenanza ante la supuesta ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido para la formación de dicho acto normativo. Así se decide.

  5. En segundo lugar, la demanda de nulidad se fundamentó en el argumento de que se habría realizado un cambio aislado de zonificación, en contravención al artículo 46 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, lo cual se habría hecho para la satisfacción de los intereses de unos pocos propietarios, pues las demás parcelas quedaron con su zonificación original, con el agravante de que dicho cambio no habría cumplido con las condiciones de carácter técnico que exige la Ley, concretamente la verificación de capacidad de suficiencia de ciertos servicios públicos y equipamientos que estén adecuados a las nuevas condiciones urbanísticas.

    Al respecto, se observa:

    Según ya se expuso, la zonificación, en un sentido estricto, puede ser entendida como la calificación del suelo mediante la asignación de las variables urbanas fundamentales. En un sentido más general, la zonificación comprende también la clasificación del suelo que se efectúa de conformidad con el Plan de Desarrollo U.L.. Consecuentemente, la rezonificación alude al cambio de zonificación previamente establecido en el Plan de Desarrollo U.L. o en la Ordenanza de Zonificación, según sea el caso.

    La Ley Orgánica de Ordenación Urbanística para entonces vigente no establecía una prohibición general de cambios de zonificación. Por el contrario, en su artículo 46, cardinal 1, que antes se transcribió, únicamente se prohibían cambios aislados de zonificación o cambios singularmente propuestos, por lo que, según preceptuaba esa norma, “todo cambio de zonificación debe ser integral o formar parte de algún plan sectorial”. La doctrina venezolana ha entendido así que esta prohibición “recae sobre los cambios que se presentan aislados o singulares, es decir, que no podrá hacerse un cambio de zonificación relativo a una parcela o para un caso o situación específicos” (Rondón de Sansó, Hildegard, “Zonificación y rezonificación en el ámbito de la normación urbanística venezolana”, en Revista de Derecho Público nº 17, Caracas, 1984, p. 37).

    La prohibición de cambio aislado de zonificación encuentra justificación constitucional en el derecho a la igualdad, que establece el artículo 21 de la Constitución de 1999. La zonificación siempre debe estar dispuesta en una Ley: la Ordenanza que contenga el Plan de Desarrollo U.L. o bien la Ordenanza de Zonificación. En ambos casos, la Ley debe reunir los requisitos de generalidad y abstracción necesarios para que sea compatible con el derecho a la igualdad, especialmente, cuando la Ley -como sucede con las Ordenanzas municipales en materia urbanística- restringe derechos fundamentales de los particulares. De tal manera que una Ley que regule sólo un caso único o concreto puede implicar una violación al artículo 21 de la Constitución, si con ello se otorga un trato desigual a sujetos que estén ubicados en una situación comparable. Por tanto, los cambios aislados de zonificación supondrían que la ordenación de la propiedad urbana no se realicase de manera general y abstracta –como corresponde a toda Ley- sino sólo para un caso determinado y específico, lo que atentaría contra el artículo 21 de la Constitución en la medida en que el trato que se diese a un supuesto o parcela en concreto difiriera del trato que se otorgase a otras similares.

    En el caso de autos, la parte accionante alegó que la Ordenanza introdujo un cambio aislado de zonificación, pues, cuando se incluyó el Sector La Peña dentro del ámbito de aplicación de la Ordenanza “a sólo unas cuantas parcelas del Sector les fue cambiada la zonificación original R-2, vivienda unifamiliar- por la nueva zonificación V-4, que admite la construcción de viviendas multifamiliares, quedando la mayoría de las parcelas del Sector con su zonificación original”.

    En este sentido, observa la Sala que la parte actora no probó, en modo alguno, los hechos que afirma, esto es, la existencia de un cambio de zonificación aislada. En efecto, únicamente trajo a los autos copia simple de la propuesta del cambio de zonificación del Sector La Peña, así como de la zonificación que para ese momento tenían las parcelas de dicho Sector, que la Gerencia de Planificación y Diseño Urbano de la Alcaldía de Baruta remitió a la Secretaría Municipal del Concejo Municipal para –como se lee del referido oficio- “que sean incluidos como parte del estudio y la propuesta previamente recibidas por la Cámara Municipal”. No obstante, la demandante no trajo a los autos prueba alguna de cuál es la zonificación que, en definitiva, se otorgó a las diferentes parcelas que integran el Sector La Peña, probanza fundamental para la comprobación de si, efectivamente, se realizó o no un cambio de zonificación aislada. Además, estima esta Sala que el cambio de zonificación de algunas parcelas del Sector La Peña –aun en el supuesto de que fuese cierto ese hecho, lo que, como se dijo, no se probó- no implica necesariamente una violación al derecho a la igualdad, pues, para que ello fuese así, debería alegarse y probarse que todas las parcelas de ese sector se encuentran en una misma situación y, a pesar de ello, su tratamiento fue dispar, o en todo caso, que se dio un tratamiento similar a parcelas que se encuentran en situaciones distintas o especiales.

    Asimismo, observa la Sala que la parte actora tampoco probó el supuesto incumplimiento de las condiciones de carácter técnico y de suficiencia de los servicios públicos que exige la Ley para la realización del cambio de zonificación que incluyó la Ordenanza.

    En consecuencia, la Sala desestima el argumento relativo a la violación al artículo 46 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística y al derecho a la igualdad, como consecuencia de un supuesto cambio aislado de zonificación mediante la ordenanza que se impugnó. Así se decide.

    III

    DECISIÓN Por los razonamientos que anteriormente fueron expuestos, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la demanda de nulidad que intentaron los abogados A.P. D’ Ascoli, Humberto D’ Ascoli y G.T.H., apoderados judiciales de CORPORACIÓN AGROPECUARIA LA BARAKA C.A. y de la ciudadana A.M.B.R., contra la Ordenanza de Zonificación de las Mercedes, que sancionó el Concejo Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda y se publicó en la Gaceta Municipal n° Extraordinario 169-12/1998 de 16 de diciembre de 1998.

    Publíquese, regístrese y archívese el expediente.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 01 días del mes de marzo de dos mil seis. Años: 195º de la Independencia y 147º de la Federación.

    La Presidenta,

    L.E.M. LAMUÑO

    El Vicepresidente, J.E. CABRERA ROMERO Los Magistrados,

    P.R. RONDÓN HAAZ

    Ponente

    …/

    L.V.A.

    F.A.C.L.

    M.T. DUGARTE PADRÓN

    CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

    El Secretario,

    J.L. REQUENA CABELLO

    PRRH.sn.ar.

    Exp. 01-2394

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