Sentencia nº 00004 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 7 de Enero de 2003

Magistrada Ponente: YOLANDA JAIMES GUERRERO

Exp. Nº 2002-0482 La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante oficio N° 02/2369 de fecha 28 de mayo de 2002, remitió a esta Sala Político-Administrativa, el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, interpuesto por la ciudadana B.R.R., titular de la cédula de identidad N° 6.274.645, actuando con el carácter de representante legal de la sociedad mercantil CORPORACIÓN VENEZUELA TUNA CORVETUCA, C.A., domiciliada en la ciudad de Caracas e inscrita en el Registro Mercantil VII de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, en fecha 30 de abril de 2001, bajo el N° 70, Tomo 180-A-VII, asistida por el abogado F.J.B., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 3.726, contra la Resolución N° DM/N° 755 de fecha 26 de octubre de 2001, dictada por el MINISTRO DE LA PRODUCCIÓN Y EL COMERCIO, que declaró inadmisible el recurso jerárquico interpuesto por la ciudadana B.M., titular de la cédula de identidad N° 6.909.838, actuando con el carácter de representante legal de la accionante.

La remisión se efectuó en virtud de la decisión dictada en fecha 22 de mayo de 2002, por la referida Corte, mediante la cual se declaró su incompetencia para conocer de dicho recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional y en consecuencia, declinó su conocimiento en esta Sala Político Administrativa, de conformidad con lo previsto en los artículos 42, ordinal 10 y 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En fecha 11 de junio de 2002 se dio cuenta en Sala y por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada YOLANDA JAIMES GUERRERO, a los fines de decidir la declinatoria de competencia.

Por oficio N° 01/3427, recibido por esta Sala en fecha 18 de julio de 2002, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, remitió el expediente administrativo correspondiente.

Mediante diligencia de fecha 29 de octubre de 2002, el abogado F.J.B., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 3.726, consignó poder otorgado por la recurrente. Asimismo, el mencionado abogado solicitó se dictará sentencia en la presente causa.

Realizada la lectura individual del expediente, esta Sala pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I

DEL RECURSO INTERPUESTO

Al exponer las circunstancias de hecho que motivan la acción de nulidad que ejerce en nombre de la recurrente, la representante legal de dicha sociedad mercantil, asistida por el abogado F.J.B., señala en su escrito libelar lo siguiente:

- Que su representada, es una sociedad mercantil constituida por capitales venezolanos y extranjeros, cuyo objeto principal es la promoción, industrialización, transformación y comercialización de productos y servicios venezolanos, obtenidos de la actividad pesquera marítima y fluvial.

- Que habían solicitado por ante el Servicio Autónomo de los Recurso Pesqueros y Acuícolas (SARPA), hoy Instituto Nacional de Pesca, la incorporación a la flota pesquera venezolana de dos (2) embarcaciones palangreras con bandera filipina, denominadas “MANILA PRIDE N° 3” y “MANILA PRIDE N° 6”, las cuales habían sido arrendadas a una sociedad mercantil domiciliada en Japón.

- Que de acuerdo a lo establecido en la Ley de Pesca vigente para aquél momento, solicitó al SARPA en fecha 14 de junio de 2001, la autorización respectiva, ya que la misma era necesaria para la inscripción de dichas embarcaciones en la flota pesquera venezolana y así realizar actividades de pesca.

- Que el SARPA, es un órgano administrativo encargado de la planificación, administración y ejecución de los planes y políticas nacionales respecto a los recursos pesqueros, acuícolas y conexos, y que se encuentra adscrito al Ministerio de la Producción y el Comercio.

- Que en fecha 18 de julio de 2001, el director general del SARPA, dio respuesta a la solicitud presentada por la recurrente, la cual expresó que había “...evacuado las consultas pertinentes, y con base en la evidencia científica disponible, que indica la sobreexplotación o explotación a nivel del máximo rendimiento sostenible de los grandes pelágicos, aplica el criterio de precaución y decide no autorizar a la flota pesquera venezolana de las embarcaciones MANILA PRIDE N° 3 Y MANILA PRIDE N° 6...”.

- Que vista la anterior decisión administrativa, su representada ejerció el correspondiente recurso de reconsideración, el cual fue declarado sin lugar en fecha 14 de agosto de ese mismo año, fundamentándose en el posible impacto que las actividades pesqueras a realizar por la recurrente, podrían producir sobre las especies marinas de las costas venezolanas, en especial de la variedad marina de “peces pico”, cuya pesca se encuentra regulada internacionalmente.

- Que en fecha 22 de agosto de ese mismo año, interpusieron recurso jerárquico ante el Ministro de la Producción y el Comercio, el cual fue declarado inadmisible a través de la Resolución DM/N° 755 de fecha 26 de octubre de 2001, notificada a la recurrente por la Directora General de Consultoría Jurídica de dicho Ministerio, mediante oficio N° 167 de fecha 2 de noviembre de 2001.

- Que la Resolución anteriormente identificada, declaró inadmisible el recurso jerárquico, ya que el recurrente no cumplió con los requisitos de admisibilidad contenidos en el artículo 49 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, específicamente los numerales 4 y 7, todo lo cual hace que no se conozca del fondo del recurso y en consecuencia quede firme el acto recurrido.

Por lo que respecta a las razones de Derecho invocadas para acreditar la supuesta nulidad del acto administrativo objeto del presente proceso, la parte actora indicó en su libelo lo siguiente:

- Que el acto administrativo contenido en el oficio N° 167 de fecha 2 de noviembre de 2001, emanado del extinto SARPA, es nulo de nulidad absoluta por adolecer de base legal, así como estar viciado en la causa y en su exteriorización.

- Asimismo, denuncia, que el acto que negó la autorización solicitada, adolece de inmotivación, es desproporcionado y violenta el principio de la igualdad, pues con posterioridad a la solicitud presentada por la recurrente, el SARPA ordenó la incorporación a la flota pesquera venezolana de los buques con bandera española “MONTENEME” Y “MONTECELO”, con lo cual se concreta un acto discriminatorio.

- Finalmente, la recurrente solicitó se declare la nulidad de la Resolución DM/N° 755 de fecha 26 de octubre de 2001, mediante la cual la máxima autoridad administrativa del Ministerio de la Producción y el Comercio declaró inadmisible el recurso jerárquico interpuesto contra la decisión que había negado a la accionante la autorización para incorporar a la flota pesquera venezolana las embarcaciones MANILA PRIDE N° 3 Y MANILA PRIDE N° 6. Asimismo, solicitó amparo constitucional para la protección de sus derechos a la libertad económica, al debido proceso y a la igualdad, todos ellos consagrados en los artículos 112, 49 y 21 de la Constitución de 1999, así como medida cautelar innominada conforme a lo dispuesto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil y de esta manera ordenar al Director del Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros (SARPA), otorgar la autorización correspondiente a los fines que el Instituto Nacional de Espacios Acuáticos autorice inscribir en el registro naval los buques palangreros “MANILA PRIDE No. 3 y MANILA PRIDE No. 6”.

II PUNTO PREVIO Previamente esta Sala advierte que en sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, caso: M.E.S.; este órgano jurisdiccional, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le ha venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, ocurre que el procedimiento seguido al efecto se ha mostrado incompatible con la intención del constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.

Por ello se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

Atendiendo a tales consideraciones y al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo.

En su lugar, acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que, una vez admitida la causa principal por la Sala, debe emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Afirmó la Sala en el fallo citado que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición, una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

Concluye así la Sala, que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con la acción de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y en caso de ser acordada, se abrirá cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin de que se continúe la tramitación respectiva.

III COMPETENCIA DE LA SALA Corresponde a esta Sala pronunciarse previamente sobre su competencia para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, y de ser el caso, acerca de su admisibilidad y de la acción de amparo cautelar, y en tal sentido observa:

En primer término, es preciso señalar que ha sido jurisprudencia reiterada de esta Sala que cuando el recurso contencioso administrativo de nulidad sea ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, ésta última se convierte en accesoria de la acción principal, en virtud de lo cual, la competencia para conocer de ambos asuntos será determinada por la competencia para conocer del recurso de nulidad que es la acción principal.

En el presente caso, se ha interpuesto recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional, contra la Resolución DM/N° 755 de fecha 26 de octubre de 2001, dictada por el Ministro de la Producción y el Comercio, mediante la cual se declaró inadmisible el recurso jerárquico interpuesto contra la decisión dictada por el Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas, que negó la autorización solicitada por la recurrente.

Así las cosas, el ordinal 10 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en concordancia con el artículo 43 eiusdem, dispone que es competencia de esta Sala Político Administrativa: “...Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional...”.

Cabe mencionar en cuanto al citado artículo, que ha sido criterio reiterado, que la competencia de esta Sala Político Administrativa, para conocer de la nulidad de los actos administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional, queda circunscrita a los órganos de la Administración Central. Aún más allá, y en aras de la desconcentración de la actividad jurisdiccional de este M.T., considera la Sala que su competencia, en esos casos, se limitará a los actos administrativos individuales emanados de los órganos superiores de la Administración Pública Central, que a tenor de lo pautado en el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública son: el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el C. deM., los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministras. Asimismo le corresponde conocer de los actos emanados de las máximas autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, que según la norma citada son: la Procuraduría General de la República, el C. deE., el C. deD. de la Nación, los gabinetes sectoriales y ministeriales (vid. Sentencia Nº 00718, del 22 de mayo de 2002).

En virtud de lo previsto en los artículos 259 y 266, numeral 5 de la Constitución, en concordancia con las mencionadas disposiciones legales, corresponde a esta Sala la competencia para conocer del presente recurso de nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar. En consecuencia, se acepta la declinatoria de competencia efectuada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así se decide.

IV

ADMISIÓN DEL RECURSO DE NULIDAD

De conformidad con lo antes expuesto, y determinada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente causa, pasa a decidir sobre la admisibilidad de la acción principal de nulidad intentada por la ciudadana B.R.R., en el carácter de representante legal de la sociedad mercantil CORPORACIÓN VENEZUELA TUNA CORVETUCA C.A., contra la Resolución N° DM/N° 755 de fecha 26 de octubre de 2001, dictada por el Ministro de la Producción y el Comercio, y comunicada por la Consultoría Jurídica de dicho Ministerio, mediante el oficio N° 167 de fecha 2 de noviembre de 2001, a los solos fines de examinar la petición cautelar de amparo; a tal efecto deben examinarse las causales de inadmisibilidad de los recursos de nulidad, previstas en el artículo 124 de la Ley que rige las funciones de este M.T., en concordancia con lo preceptuado en el artículo 84 eiusdem, sin proferir pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción ni al agotamiento previo de la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, cuestiones que serán analizadas al momento de la admisión definitiva que realice el Juzgado de Sustanciación.

Ahora bien, examinada como ha sido la presente solicitud y al no haber incurrido ésta en las causales de inadmisibilidad previstas en las citadas normas, se admite el presente recurso de nulidad cuanto ha lugar en derecho. Así se decide.

V

DE LA MEDIDA CAUTELAR DE AMPARO Y LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA

Con el propósito de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto recurrido, pudiendo ello constituir un atentado al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva; pasa esta Sala a revisar los requisitos de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional solicitada.

En primer lugar deben examinarse las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, seguido de lo cual se analizará el requisito del fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho o derechos constitucionales alegados por la parte quejosa, para lo cual es necesario no un simple alegato de perjuicio, sino la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de violación a los derechos constitucionales del accionante. En cuanto al periculum in mora, se reitera que en estos casos es determinable por la sola verificación del extremo anterior, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional o su limitación fuera de los parámetros permitidos en el Texto Fundamental, conduce a la convicción de que por la naturaleza de los intereses debatidos debe preservarse in limine su ejercicio pleno, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.

Circunscribiéndonos al caso de autos, se observa que la parte presuntamente agraviada alegó la violación de sus derechos constitucionales a la igualdad, al debido proceso y a la libertad económica, contenidos en los artículos 21, 49 y 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

La parte actora a fin de demostrar la existencia del fumus bonis iuris, es decir, la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional denunciado, realizó una breve relación de los derechos constitucionales presuntamente violados, los cuales pasa a exponer esta Sala y a tal efecto observa:

1. - Violación al debido proceso: Alega la parte presuntamente agraviada que se le violentó su derecho constitucional al debido proceso “...toda vez que el extinto “Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas (SARPA)”, le negó la inscripción de los buques identificados anteriormente, sin motivación alguna y sin permitirle acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa...”.

2. - Violación del derecho a la igualdad: Al respecto señaló la parte querellante, que se le ampare en “...el ejercicio del derecho de igualdad que la Carta Fundamental reconoce a todos los ciudadano del país. Este derecho le fue conculcado a nuestra representada al negarle la incorporación a la flota de navegación nacional de los buques palangreros MANILA PRIDE No 3 y MANILA PRIDE No 6, incorporando después a dicha flota a dos buques denominados MONTENEME y MONTECELO, con lo cual dicho organismo estableció excepciones o privilegios que excluyen a unos de lo que, en idénticas circunstancias, se concede a otros.

3. - De la libertad económica: Sobre este particular señaló la parte accionante que al no otorgársele los permisos correspondientes a los efectos de inscribir en el Registro Naval de los Espacios Acuáticos a los buques palangreros MANILA PRIDE No 3 y MANILA PRIDE No 6, la Administración quebrantó lo dispuesto en el artículo 112 de la Constitución de 1999, que “...Ofrece un equilibrio entre la iniciativa privada y la libertad de empresa, comercio e industria por un lado y por otro la autoridad del Estado para racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo del País...”.

   Visto lo anterior, se puede inferir que el objeto de la presente medida cautelar de amparo constitucional se dirige a que se permita a su representada inscribir en el Registro Naval de los Espacios Acuáticos, a los dos (2) buques atuneros palangreros, ya identificados y así incorporarlos a la flota pesquera nacional.

   Ahora bien, de la lectura del expediente, esta Sala ha podido constatar que el accionante no sólo interpuso la solicitud cautelar de amparo constitucional contra el acto administrativo recurrido, sino que, además, solicitó una medida cautelar innominada fundada en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, a objeto de que se ordene la inscripción en el registro naval de los buques anteriormente identificados, hasta tanto se decida el fondo del asunto, esto es, el recurso contencioso administrativo de nulidad.

   Al respecto, estima la Sala que la circunstancia de solicitar el amparo cautelar de manera simultánea con una medida cautelar innominada, conforme a lo establecido en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, hace inadmisible la solicitud cautelar de amparo, en virtud de que este mecanismo de protección de derechos de rango constitucional, reviste un carácter extraordinario que opera sólo en aquéllos casos en los cuales no se haya hecho uso previamente de las vías judiciales ordinarias.

   En razón de ello y demostrada como ha sido la interposición simultánea y no subsidiaria del amparo cautelar y la medida innominada; encuentra esta Sala inadmisible la pretensión cautelar de amparo, en atención a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide

   En cuanto a la medida cautelar innominada solicitada de conformidad con lo establecido en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, la Sala, como quiera que la admisibilidad de la acción principal se ha hecho con el objeto de entrar a conocer la petición de amparo constitucional y no se han revisado los extremos de caducidad de la acción y agotamiento previo de la vía administrativa, ordenará en la parte dispositiva de este fallo remitir las presentes actuaciones al Juzgado de Sustanciación para la revisión definitiva de las causales de inadmisibilidad previstas en los artículos 84 y 124 eiusdem; así, una vez revisados los referidos extremos por el Juzgado de Sustanciación y en caso de ser procedente la admisión, éste ordenará abrir el cuaderno separado contentivo de la solicitud de medida cautelar innominada y remitirlo a esta Sala para el pronunciamiento correspondiente. Así se decide.

   VI

   DECISIÓN

   Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. - ACEPTA la competencia que le fuera declinada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, interpuesto por la ciudadana B.R.R., en el carácter de representante legal de la sociedad mercantil CORPORACIÓN VENEZUELA TUNA CORVETUCA, C.A., contra la Resolución N° DM/N° 755 de fecha 26 de octubre de 2001, dictado por el MINISTRO DE LA PRODUCCIÓN Y EL COMERCIO.

2. - ADMITE, a los solos efectos de su trámite y verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, de lo atinente a la caducidad de la acción y el agotamiento previo de la vía administrativa, el presente recurso contencioso administrativo de nulidad. De ser procedente su admisión, el Juzgado de Sustanciación ordenará la continuación del proceso, con la notificación del Procurador General de la República y del Fiscal General de la República, y la publicación del cartel de emplazamiento, de conformidad con lo previsto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, así como abrir el cuaderno separado contentivo de la solicitud de medida cautelar innominada y remitirlo a esta Sala para el pronunciamiento correspondiente.

3. - INADMISIBLE la acción de amparo constitucional ejercida en forma cautelar junto con el recurso de nulidad interpuesto.

   Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los diecinueve (19) días del mes de diciembre del año 2002. Años 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

   El Presidente,

   L.I. ZERPA

   El Vicepresidente,

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

   Magistrada-Ponente YOLANDA JAIMES GUERRERO

   La Secretaria, ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

   YJG/ejh

   Exp.Nº: 2002-0482 En siete (07) de enero del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00004.