Sentencia nº 1892 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 15 de Diciembre de 2011

SALA CONSTITUCIONAL Magistrada Ponente: L.E.M.L.

Expediente Nº 11-0240

Mediante Oficio Nº 2009-0573 del 31 de enero de 2011, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, remitió a esta Sala Constitucional, copia certificada de la sentencia Nº 2.582 del 12 de diciembre de 2007, que dictó el mencionado órgano jurisdiccional, mediante la cual desaplicó “el artículo 101 de la referida Ordenanza de Carrera Administrativa y de Carrera Docente del Municipio V.d.E.C., [que] establece que ‘…La solicitud de reducción de personal será realizada (…) en el caso del Concejo y de la Contraloría, (…) por el jefe de mayor jerarquía del servicio ante la Cámara Municipal, en sesión realizada al efecto…’; no es menos cierto, que tal requisito –aprobación por el Consejo Municipal– debe desaplicarse en uso del control difuso, de conformidad con lo establecido en los artículos 334 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, pues tal y como lo preciso el fallo dictado por la Sala Constitucional del M.T. en fecha 26 de junio de 2007 (sentencia ut supra reproducida), ello haría letra muerta a la autonomía que gozan las contralorías municipales”.

Tal remisión se efectuó en virtud de la consulta prevista en el numeral 10 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 25 numeral 12 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, a la cual se encuentra sometido el fallo Nº 2.582/07 de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que desaplicó, por control difuso de la constitucionalidad, “el artículo 101 de la Ordenanza de Carrera Administrativa y Carrera Docente del Municipio Valencia”.

El 17 de febrero de 2011, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DE LA DESAPLICACIÓN DE LA NORMA JURÍDICA

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, desaplicó “el artículo 101 de la Ordenanza de Carrera Administrativa y Carrera Docente del Municipio Valencia”, con fundamento en las siguientes consideraciones:

(…) En el presente caso, se plantea un recurso de apelación contra la decisión dictada el 18 de octubre de 2004, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, donde se declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial, interpuesto por el ciudadano H.J.S.B., debidamente asistido por la abogado G.L.C., en contra de la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO V.D.E.C..

En este sentido, y luego de examinar los argumentos expuestos por la representación judicial de la parte apelante en el escrito de fundamentación de la apelación interpuesta, esta Corte advierte que las denuncias formuladas ante esta Alzada radican en el aparente error en que incurrió el A quo al no aplicar ‘…normas legales que establecen la autonomía de la (sic) contraloría municipales en materia de personal…’, y en el supuesto vicio de falso supuesto de derecho.

En cuanto al alegato del apelante referente al supuesto error en que incurrió el A quo al no aplicar ‘normas legales que establecen la autonomía de la Contraloría Municipal en materia de Personal’, esta Corte considera oportuno citar lo establecido en el artículo 176 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual prevé lo siguiente:

‘…Corresponde a la Contraloría Municipal el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así como las operaciones relativas a los mismos, sin menoscabo del alcance de las atribuciones de la Contraloría General de la República, y será dirigida por el Contralor o Contralora Municipal, designado o designada por el Concejo mediante concurso público que garantice la idoneidad y capacidad de quien sea designado o designada para el cargo, de acuerdo con las condiciones establecidas por la ley…’.

Seguidamente, considera esta Alzada necesario traer a colación lo que establece el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal:

‘…Las Contralorías de los estados, de los distritos, distritos metropolitanos y de los municipios, ejercerán el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes de los órganos y entidades centralizados y descentralizados sujetos a su control, de conformidad con la Ley, y a tales fines gozarán de autonomía orgánica, funcional y administrativa…’.

Dicha autonomía orgánica y funcional otorgada a las Contralorías de los Municipio, es producto a su vez del texto del artículo 168 de la Constitución Nacional, que dispone:

‘…Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de esta Constitución y de la ley…’.

Asimismo, se desprende que el artículo 92 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y el artículo 1 de la Ordenanza de la Contraloría del Municipio Valencia establecen la autonomía orgánica, funcional y administrativa de los Órganos de Auditoría Interna de dicho Municipio.

Ahora bien, en relación a las normas transcritas, no cabe la menor duda para esta Corte que las Contralorías Municipales cuya dirección y responsabilidad se encuentra a cargo de un Contralor Municipal –designado mediante concurso público– tienen igual que las Contralorías Estadales, autonomía orgánica y funcional, entendiéndose la autonomía como la facultad atribuida a un órgano o ente de producir o dictar sus propias normas jurídicas con sujeción al ordenamiento jurídico general del Municipio, en sus respectivos ámbitos competenciales.

Cabe señalar también, que la autonomía orgánica es definida como la facultad legal para crear, modificar y extinguir sus propios órganos y dependencias administrativas, así como para establecer sus competencias y delinear la disciplina relativa al personal, bienes y servicios; y la autonomía funcional, como aquella que le otorga libertad a dichos órganos para que realicen la actividad que les resulta inherente dentro de su ámbito de competencias delimitado constitucional y legalmente.

La actuación de las Contralorías Municipales puede ser controlada de diversas formas, en primer lugar, existe un control político ejercido por los Consejos Legislativos Municipales respectivos; en segundo lugar, un control administrativo, ejercido por la Contraloría General de la República, a través de su Dirección General de Control de Estados y Municipios, según lo prevé el artículo 23 del Reglamento Interno de la Contraloría General de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.881 del 17 de febrero de 2004 y, en tercer lugar, el control jurisdiccional, ejercido por los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Así las cosas, observa esta Corte que el parágrafo único del artículo 2 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, excluye de su ámbito de aplicación a ciertos funcionarios, entre los cuales se encuentran, expresamente en el numeral 4, los funcionarios públicos al servicio del Poder Ciudadano, excepción esta que se traslada mutatis mutandi a los funcionarios al servicio de las Contralorías Municipales al aplicar analógicamente la Ley a los funcionarios de las Administraciones Públicas Municipales (la aplicación analógica debe operar bajo los mismos ámbitos subjetivos de las normas integradoras).

Luego, mal podría aplicárseles a los funcionarios públicos al servicio de las Contralorías Municipales la Ley del Estatuto de la Función Pública, sin incurrir con ello en una interpretación contra legem, y, en particular, contra la norma constitucional contenida en el artículo 176 indicado.

Bajo esta línea argumentativa, tal como ya se indicó, las Contralorías Municipales, de igual forma ostentan autonomía orgánica, funcional y administrativa, según lo previsto en el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, razón por la cual las mismas Contralorías Municipales son las competentes para dictar sus propios instrumentos normativos (autonormación), siguiendo como parámetros de orientación, los principios generales y fundamentales expresados en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Se preserva de esta manera el principio de especialidad, en el sentido que ante regulación especial expresa y vigente en materia de régimen de personal, no puede aplicarse a tales órganos contralores en lo municipal, las disposiciones previstas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, ni de forma supletoria.

Por otra parte, resulta oportuno citar lo establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 27 de agosto de 2003, caso: E.M.G.R. vs. Defensoría del Pueblo al expresar lo siguiente: ‘…ante la falta de preceptos expresos en las Normas de Personal contenidas en la Resolución n° DP-2003-035, referidos a los recursos contenciosos-administrativos funcionariales aplicables a las controversias que se susciten en el marco de la relación de empleo público, resulta imperioso integrar la normativa antes aludida para colmar la referida laguna. Así, dada la naturaleza estatutaria de la relación de empleo público existente entre la Defensoría del Pueblo y sus funcionarios adscritos, esta Sala juzga que a las controversias que se susciten con motivo de dicha relación jurídica, les son aplicables las normas contenidas en el Título VIII de la Ley del Estatuto de la Función Pública referidas al contencioso-administrativo funcionarial…’.

De la sentencia antes citada debe destacarse que, la Sala sostiene que efectivamente se debe integrar la normativa correspondiente a fin de llenar cualquier laguna existente, en ese caso con respecto al Estatuto de Personal de la Defensoría del Pueblo, considerando que la normativa más próxima es la Ley del Estatuto de la Función Pública; sin embargo, en el caso de las Contralorías Municipales se considera que se debe aplicar en primer lugar su Estatuto de Personal (como norma autónoma capaz de regular situaciones jurídicas subjetivas) y, si éste faltare, la normativa más próxima aplicable no sería la Ley del Estatuto de la Función Pública sino el Estatuto de Personal de la Contraloría General de la República, por cuanto cada una dentro de su ámbito competencial poseen las mismas funciones y similares sistemas organizativos, razón por la cual la normativa integradora en materia de personal que suplirá la inexistencia de los estatutos de personal de las contralorías estadales y municipales es el Estatuto de Personal de la Contraloría General de la República a fin de preservar la interpretación coherente del ordenamiento jurídico.

En este sentido, se desprende que el A quo basó la nulidad absoluta de los actos administrativos impugnados con el presente recurso contencioso administrativo funcionarial –entre otras cosas– aplicando el artículo 101 de la Ordenanza de Carrera Administrativa y de Carrera Docente del Municipio V.d.E.C., que establece lo siguiente:

‘…Reducción de personal. La solicitud de reducción de personal será realizada por el director de la Alcaldía o el Presidente de un instituto (sic) Autónomo, ante el Directorio Municipal convocado al efecto. En el caso del Concejo y de la Contraloría, la solicitud será efectuada por el jefe de mayor jerarquía del servicio ante la Cámara Municipal, en sesión realizada al efecto. La solicitud de reducción de personal debe ir acompañada por un informe que justifique la medida, y se pedirá la opinión de la oficina técnica respectiva…’.

Sobre el punto referente a la necesaria aprobación por parte del C.L. de la medida de reducción de personal, punto que en líneas anteriores ha sido refutado en el presente fallo por la parte recurrida, resulta necesario señalar lo decidido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1300 de fecha 26 de junio de 2007, al señalar lo siguiente:

‘…No cabe duda pues, la intención del constituyente de otorgar a las Contralorías Estadales autonomía funcional y organizativa, que abarca una libertad de funcionamiento y de no adscripción con respecto a las demás ramas del Poder Público, pues resulta evidente la necesidad de que los órganos contralores (como las contralorías estadales) sean independientes de las demás ramas, entes y órganos que se encuentran enmarcados dentro del control fiscal, lo cual implica entre otras cosas que sus decisiones no están sujetas de ser aprobadas -en este caso- por órganos que no están insertos dentro de su estructura organizativa.

…el producto de haber concluido que en el p.d.R. de la Contraloría del Estado Monagas, debía aplicarse el procedimiento contenido en el Estatuto de la Función Pública; sin embargo tal afirmación no resulta cierta, toda vez que las contralorías estadales –como entes contralores- se encuentran sustraídos del ámbito de la Administración Pública y sujetos al Sistema Nacional de Control Fiscal (…)

Pero, aun en el caso (negado) de que el procedimiento a aplicar fuera el contenido en el Estatuto de la Función Pública, tal requisito (aprobación de la solicitud de reducción de personal por el C.L.E.) debía obviarse a los fines de armonizar el procedimiento al texto constitucional, pues ello haría letra muerta la autonomía de la que éstos gozan por disposición constitucional. Así pues, erró la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, cuando afirmó que en el p.d.r. iniciado por la Contraloría General del Estado Monagas, debía contar con la aprobación del C.L.E., razones por las cuales al haberse efectuado una errada interpretación del texto constitucional, específicamente del artículo 163 la presente revisión debe ser declarada HA LUGAR…’.

De la sentencia antes citada se evidencia que no debe ser exigido a las Contralorías Estadales como requisito la aprobación por parte del referido Órgano Legislativo, ya que en primer lugar, no forman parte de la Administración Central y, en segundo lugar no tienen una relación de jerarquía o de dependencia administrativa ni funcional respecto de los Consejos Legislativos, ni una relación tutelada en virtud de una adscripción, criterio que se extiende igualmente a las Contralorías Municipales, en virtud de la Autonomía orgánica y funcional que ostentan.

Ahora bien, en relación con el régimen presupuestario de los Estados, Distritos y Municipios, es propio señalar que, por disposición del artículo 62 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, se aplica la ‘Ley Orgánica de Régimen Municipal’ (sic), las leyes estadales u otras ordenanzas municipales respectivas, en tal sentido el artículo 95, numeral 15, de la Ley Orgánica de Régimen Municipal derogada, consagraba que la Contraloría Municipal tiene como una de sus funciones la elaboración del proyecto de presupuesto de gastos de la Contraloría, el cual remitirá al Alcalde, quien deberá incluirlo sin modificaciones al Proyecto de Presupuesto que presentará ante la Cámara para su respectiva aprobación.

No obstante, la reciente derogatoria del referido instrumento legal, por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, esta conserva la anterior disposición en los mismos términos, en su artículo 104, numeral 11, facultando expresamente a la Contraloría para ejecutar los créditos de su respectivo presupuesto, por lo que el Alcalde está imposibilitado legalmente para modificar el presupuesto de las Contralorías, el cual será aprobado por la Cámara Municipal.

En este orden de ideas, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia se ha pronunciado al respecto, según se desprende del fallo del 14 de noviembre de 2000, señalando lo siguiente:

‘…la actuación de la Alcaldía del Municipio de V.d.E.C. ha violentado la garantía de independencia del órgano contralor en el ejercicio de sus atribuciones, toda vez que no sólo efectuó reducciones presupuestarias que afectaban la ejecución del presupuesto de la Contraloría durante el año 1999, sino que también modificó el presupuesto correspondiente al año fiscal en curso, lo cual constituye una usurpación de atribuciones correspondientes a la Contraloría Municipal y se traduce en una perturbación al desenvolvimiento de las actividades inherentes al control que el referido órgano debe ejercer sobre el Ejecutivo Municipal…’.

De lo antes señalado se puede concluir que las Contralorías Municipales tienen la potestad de elaborar su propio presupuesto y de ejecutarlo directamente; sin embargo, no podría modificar el presupuesto asignado sin la previa autorización de la Cámara Municipal, pero ello no conlleva a concluir que se deba exigirse como presupuesto de validez de la medida de reducción de personal realizada por el Contralor la aprobación por parte de dicha Cámara, toda vez que las referidas Contralorías tienen la competencia para aprobar y ejecutar dicha medida, como se ha dejado establecido anteriormente. Por tanto, el Tribunal de la causa no observa la distinción entre la validez de la medida de reducción de personal y su posibilidad de ejecución.

Ante tales razonamientos, observa esta Alzada que si bien es cierto, que el artículo 101 de la referida Ordenanza de Carrera Administrativa y de Carrera Docente del Municipio V.d.E.C., establece que ‘…La solicitud de reducción de personal será realizada (…) en el caso del Concejo y de la Contraloría, (…) por el jefe de mayor jerarquía del servicio ante la Cámara Municipal, en sesión realizada al efecto…’; no es menos cierto, que tal requisito –aprobación por el Consejo Municipal– debe desaplicarse en uso del control difuso, de conformidad con lo establecido en los artículos 334 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, pues tal y como lo preciso el fallo dictado por la Sala Constitucional del M.T. en fecha 26 de junio de 2007 (sentencia ut supra reproducida), ello haría letra muerta a la autonomía que gozan las contralorías municipales.

En este orden de ideas, expresa esta Corte su disconformidad con el Juzgado de Instancia, por lo que debe declarar CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto en fecha 29 de noviembre de 2004 por la abogado R.G.B., se REVOCA la sentencia dictada en fecha 18 de octubre de 2004, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, y consecuencialmente SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.

Establecido lo anterior, y conforme a lo establecido en los artículos 334 y 336 en su numeral 10 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, esta Corte ordena remitir copia certificada de la sentencia dictada en fecha 6 de abril de 2004 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, y de la presente decisión a la Sala Constitucional del M.T. de la República. Y así se declara

.

II

DE LA COMPETENCIA

De acuerdo con el artículo 336 numeral 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia realizar el examen de las sentencias de control de la constitucionalidad que dicten los tribunales de la República, en los siguientes términos:

Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

…omissis…

10. Revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los Tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica respectiva.

Al respecto, esta Sala en fallo Nº 1.400 del 8 de agosto de 2001, determinó lo siguiente:

(…) el juez constitucional debe hacer saber al Tribunal Supremo de Justicia sobre la decisión adoptada, a los efectos del ejercicio de la revisión discrecional atribuida a la Sala Constitucional conforme lo disponen los artículos 335 y 336.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

.

Por su parte, el numeral 12 del artículo 25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, ratifica la competencia de esta Sala para conocer de las sentencias definitivamente firmes en las cuales se haya aplicado el control difuso de la constitucionalidad, en los siguientes términos:

Artículo 25 Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

(…)

12. Revisar las sentencias definitivamente firmes en las que se haya ejercicio el control difuso de la constitucionalidad de las leyes u otras normas jurídicas, dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República

.

Conforme a lo anterior, visto que en el presente caso la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, desaplicó “el artículo 101 de la Ordenanza de Carrera Administrativa y Carrera Docente del Municipio Valencia”, esta Sala Constitucional se declara competente para realizar el examen sobre el ejercicio del control difuso efectuado. Así se decide.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Una vez declarada su competencia para pronunciarse sobre el presente asunto, esta Sala pasa a efectuar las consideraciones que se explanan a continuación:

El artículo 334 constitucional atribuye a todos los Jueces de la República la obligación de asegurar la integridad de la Constitución, siempre dentro del ámbito de su competencia y conforme a lo previsto en el mismo Texto Fundamental, lo que se traduce en el deber de ejercer, aún de oficio, el denominado control difuso de la constitucionalidad de las leyes o normas jurídicas, a fin de garantizar la supremacía constitucional y resolver por esta vía los conflictos o colisiones que puedan presentarse en cualquier causa, entre aquellas y una o varias disposiciones constitucionales, en cuyo caso deben aplicar preferentemente estas últimas.

En este sentido, reitera la Sala que el examen de las sentencias en las que se ha ejercido el control difuso de la constitucionalidad, remitidas por los Tribunales de la República, resulta en una mayor protección de la Constitución e impide la aplicación generalizada de normas inconstitucionales o bien la desaplicación de normas ajustadas a la Carta Magna, en perjuicio de la seguridad jurídica y del orden público constitucional.

De allí que, con el fin de ejercer la referida atribución, esta Sala ha sostenido reiteradamente que:

el juez constitucional debe hacer saber al Tribunal Supremo de Justicia sobre la decisión adoptada, a los efectos del ejercicio de la revisión discrecional atribuida a la Sala Constitucional conforme lo disponen los artículos 335 y 336.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)

, “(…) para lo cual resulta obligatoria la remisión de la copia certificada del fallo que contenga la desaplicación de la norma”.

Así pues, para que esta Sala pueda ejercer la atribución que le confieren los artículos 336.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 25.12 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el tribunal que desaplique una norma jurídica, en ejercicio del control difuso de la constitucionalidad, tiene el deber de remitir copia certificada de la decisión en la cual ejerció ese control de la constitucionalidad, con indicación expresa del carácter definitivamente firme del fallo, pues, de lo contrario, esta Sala no podrá ejercer la revisión del mismo.

En acatamiento de ese último criterio, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, desaplicó “el artículo 101 de la Ordenanza de Carrera Administrativa y Carrera Docente del Municipio Valencia”.

De manera que, cumplido en este caso el requisito sine qua non exigido para el examen de la decisión sometida a revisión, previsto en los artículos 336.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 25.12 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, como lo es el carácter definitivamente firme del fallo en cuestión, esta Sala pasa a revisarla y a tal efecto observa lo siguiente:

Esta Sala en sentencia Nº 764/11, estableció en un caso similar lo siguiente:

la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, sostuvo que las Contralorías Municipales son autónomas para ejercer las competencias establecidas tanto en la Constitución como en las leyes y tienen la potestad de determinar su organización y estructura interna en función del cumplimiento de dichas competencias. Asimismo, la referida Corte señaló que el Párrafo Único del artículo 1 de la Ley Estatuto de la Función Pública, excluye de su ámbito de aplicación a ciertos funcionarios, entre los cuales se encuentran, expresamente en el numeral 4: ‘los funcionarios públicos al servicio del poder ciudadano, excepción esta que se traslada mutatis mutandi a los funcionarios al servicio de las Contralorías Municipales al aplicar analógicamente la Ley a los funcionarios de las Administraciones Públicas Municipales’.

En este sentido, es oportuno señalar lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley de la Contraloría General, el cual establece lo siguiente:

Artículo 44. Las Contralorías de los estados, de los distritos, distritos metropolitanos y de los municipios, ejercerán el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes de los órganos y entidades centralizados y descentralizados sujetos a su control, de conformidad con la Ley, y a tales fines gozarán de autonomía orgánica, funcional y administrativa (Negritas de esta Sala).

Dicho lo anterior, la Sala estima que la intención del Constituyente de otorgar a las Contralorías Municipales autonomía funcional, organizativa y administrativa abarca una libertad de funcionamiento y de no adscripción con respecto a las demás ramas del Poder Público, pues resulta evidente la necesidad de que los órganos contralores (como las contralorías municipales) sean independientes de las demás ramas, entes y órganos que se encuentran enmarcados dentro del control fiscal, lo cual implica, entre otras cosas, que sus decisiones no están sujetas de ser aprobadas, en este caso, por órganos que no están insertos dentro de su estructura organizativa.

Ahora, la decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, había concluido que en el proceso de remoción del cargo del ciudadano L.E.S.P., hoy solicitante de la revisión, debía aplicarse el procedimiento contenido en la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Capital, tal afirmación resulta ajustada a derecho, toda vez que las contralorías estatales y municipales (como entes contralores) se encuentran sustraídos del ámbito de la Administración Pública y sujetos al Sistema Nacional de Control Fiscal; por tanto, se deben observar las disposiciones que sobre el particular establece la propia Ley de la Contraloría General de la República, la cual en su artículo 19 establece:

‘Artículo 19. La administración de personal de la Contraloría General de la República se regirá por esta Ley, por el Estatuto de Personal y por las demás normas que a tal efecto dicte el Contralor General de la República.

En el Estatuto de Personal se establecerán los derechos y obligaciones de los funcionarios de la Contraloría General de la República, incluyendo lo relativo al ingreso, planificación de carrera, clasificación de cargos, capacitación, sistemas de evaluación y de remuneraciones, compensaciones y ascensos sobre la base de méritos, asistencia, traslados, licencias y régimen disciplinario, cese de funciones, estabilidad laboral, previsión y seguridad social. En ningún caso podrán desmejorarse los derechos y beneficios de que disfrutan los funcionarios de la Contraloría.’

Por otra parte, la Ley del Orgánica del Régimen Municipal, vigente para el momento en que fueron dictados los actos administrativos impugnados, en su artículo 97, le otorga al Contralor Municipal la competencia para gestionar y administrar el personal de la Contraloría Municipal, reconociéndole autonomía orgánica, funcional y administrativa, la cual se halla supeditada a lo establecido en la referida Ley Orgánica y a las Ordenanzas Municipales.

Asimismo, se observa que en el artículo 1, párrafo único, numeral 4, de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se excluye de su ámbito de aplicación a los funcionarios públicos al servicio del Poder Ciudadano. En tal sentido, debe esta Sala desestimar el argumento hecho por el solicitante de la presente revisión mediante el cual señala que la Ley del Estatuto de la Función Pública, es la norma aplicable en el juicio funcionarial, por cuanto la referida Ley en su entendido, ‘derogó todas las leyes estadales y ordenanzas municipales de carrera administrativas preexistentes’.

De esta forma, en virtud de que, tal y como se observa en párrafo anterior, la mencionada Ley del Estatuto de la Función Pública no era aplicable al hoy solicitante de la revisión, por cuanto el mismo era un funcionario de la Contraloría del Municipio Libertador y se encontraba dentro de la exclusión de aplicabilidad de la mencionada Ley, es por lo que la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Capital, debe ser entendida como la normativa aplicable para fundamentar los actos administrativos de remoción y retiro de la parte recurrente, en razón de ser la normativa más próxima y dada la autonomía funcional y administrativa de la que gozan las Contralorías Municipales" (Destacado de esta Sala).

Ahora bien, al margen de los motivos contenidos en la sentencia parcialmente transcrita, se advierte que la sentencia Nº 2.582/07, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, incurrió en una serie de imprecisiones que no puede dejar pasar por alto esta Sala.

En tal sentido, la aludida Corte incorrectamente hace extensiva a las contralorías municipales la autonomía a la que alude el artículo 168 de la Constitución; señala que el artículo 176 eiusdem prevé la autonomía administrativa, funcional y organizativa para las contralorías municipales y, por último, se apoya en la sentencia N° 1300/2007 dictada por esta Sala Constitucional para conferir a las Contralorías Municipales la aludida autonomía.

Al respecto, debe señalarse que de los artículos 168 y 176 de la Constitución no puede concluirse que a las mismas confieren autonomía alguna a las Contralorías Municipales, ya que a diferencia de previsto para la Contraloría General de la República (artículo 287 eiusdem) y las Contralorías Estadales (artículo 163 eiusdem) que prevén expresamente dichas autonomías (Contraloría General de la República y contralorías estadales), el artículo 176 no hace mención alguna a autonomía alguna para las contralorías municipales, pero además, la sentencia de esta Sala N° 1300/2007, a.l.a.e.l. referente a las Contralorías Estadales, por lo que dicho criterio no puede aplicarse a las Contralorías Municipales.

No obstante, si bien el artículo 176 eiusdem no otorga autonomía a las Contralorías Municipales, el artículo 290 eiusdem determina expresamente que “La Ley determinara lo relativo a la organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República y del sistema nacional de control fiscal”, norma fundamental que permite la promulgación del artículo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que sí permite el desarrollo de la autonomía a través del Legislador; por lo que a través de dicha disposición, así como lo indicado en la sentencia de esta Sala N° 764/2011 parcialmente transcrita, es que puede determinarse la constitucionalidad en la desaplicación del control normativo; siendo por lo tanto un fundamento distinto a lo considerado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo objeto de consideración por parte de esta Sala.

Sobre la base de las anteriores consideraciones, y aceptado como se encuentra por la jurisprudencia de esta Sala la intención del legislador de otorgar a las Contralorías Municipales autonomía funcional, organizativa y administrativa, abarca una libertad de funcionamiento y de no adscripción con respecto a las demás ramas del Poder Público, pues resulta evidente la necesidad de que los órganos contralores (como las contralorías municipales) sean independientes de las demás ramas, entes y órganos que se encuentran enmarcados dentro del control fiscal, lo cual implica, entre otras cosas, que sus decisiones no están sujetas de ser aprobadas, en este caso, por órganos que no están insertos dentro de su estructura organizativa (Vid. En sentido similar, sentencia de esta Sala Nº 1.300/07), esta Sala, considera sobre la base de la motivación contenida en este fallo, conforme a derecho el control difuso efectuado en la sentencia Nº 2.582/07, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en la cual se desaplicó “el artículo 101 de la Ordenanza de Carrera Administrativa y Carrera Docente del Municipio Valencia”. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara CONFORME A DERECHO el examen del control difuso efectuado en la sentencia Nº 2.582/07, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en la cual se desaplicó “el artículo 101 de la Ordenanza de Carrera Administrativa y Carrera Docente del Municipio Valencia”.

Publíquese y regístrese. Remítase copia certificada del presente fallo a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 15 días del mes de diciembre de dos mil once (2011). Años: 201° de la Independencia y 152° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M.L.

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

M.T.D.P.

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J.D.R.

J.J.M.J.

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. N º AA50-T-2011-0240

LEML/