Sentencia nº 21 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Electoral de 12 de Marzo de 2003

Magistrado Ponente: alberto martini urdaneta

Expediente N° AA70-E-2002-000103

I

Mediante escrito presentado en fecha 12 de noviembre de 2002, los ciudadanos C.E.M., V.Á.M. y A.M.D.S., inscritos en el INPREABOGADO bajo los números 14.880, 72.026 y 80.458, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del C.N.D.D. DEL NIÑO Y DEL ADOLESCENTE, interpusieron ante esta Sala “...RECURSO DE INTERPRETACIÓN CON MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA sobre el contenido y alcance del artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, de conformidad con lo establecido en el numeral 6 del artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el numeral 24 del artículo 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, conjuntamente con el artículo 43 ejusdem.”

Por auto del juzgado de sustanciación de fecha 14 de noviembre de 2002, se designó ponente al Magistrado Alberto Martini Urdaneta, a los fines de dictar la decisión correspondiente.

En fecha 21-11-2002, la Sala dictó el fallo Nº 178 mediante el cual se admitió el presente recurso y se pronunció sobre la medida cautelar innominada solicitada, declarándola improcedente.

Siendo la oportunidad para pronunciarse sobre el fondo del recurso, la Sala pasa a hacerlo en los siguientes términos.

II

Fundamentos deL RECURSO

1. - Antecedentes.

   Los recurrentes solicitaron la interpretación del artículo 141 de Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente para lo cual, a su decir, es de utilidad considerar para la comprensión del caso, los antecedentes del proceso de las elecciones de los representantes de la sociedad ante el C.N. deD. del Niño y del Adolescente.

   En tal sentido señalan que en marzo del año 2000 se realizó el proceso para elegir los Consejeros y Consejeras representantes de la Sociedad; que esa elección se realizó en una asamblea llevada a cabo en un instituto educativo, ubicado en el oeste de la ciudad de Caracas, con la participación de aproximadamente 400 personas, que contó con la presencia de representantes del C.N. Electoral y de la Defensoría del Pueblo, en calidad de testigos; que a partir de la instalación del C.N. deD. del Niño y del Adolescente, se procedió gradualmente a la elección de los representantes de la sociedad en los Consejos Estadales y Municipales de Derechos y a la instalación de los respectivos Consejos.

   Indican que en estos primeros procesos comiciales se comenzó a reflejar una diferencia con el que se llevó a cabo para la elección del C.N.. Afirman que en varios Estados y Municipios se siguió el criterio utilizado en la elección del mencionado C.N., mientras que en otros se aplicaron fórmulas más cercanas al contenido y alcance del derecho de participación contemplado en los artículos 62 y 70 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en contraposición a la especialización prevista en el artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente.

   Prosiguen señalando que la citada diferencia “se comenzó a reflejar en las primeras discusiones sobre la reglamentación del FORO PROPIO NACIONAL”; que se llegó a abril de 2002, fecha de expiración del período de los Consejeros electos en el año 2000, sin lograr acuerdo alguno sobre la definición de las reglas para la elección de los representantes de la sociedad, que deben fungir como Consejeros del C.N. deD. del Niño y del Adolescente; que el antes mencionado Consejo, a partir del mes de junio de 2002, ha realizado una serie de intentos ante el C.N.E. a fin de lograr un pronunciamiento por parte de dicho órgano, que permitiera la unificación de criterios en torno a los procesos electorales del C.N. del Niño y del Adolescente, en sus niveles políticos territoriales; que mediante comunicación de fecha 17 de septiembre de 2002, suscrita por el Presidente del C.N. deD. del Niño y del Adolescente, se remitió al C.N. Electoral copia de los “Lineamientos para la elección de los y las Representantes de la Sociedad en los Consejos de los Derechos del Niño y del Adolescente”, los cuales fueron aprobados en primera discusión y publicados en la Gaceta oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.503, en fecha 12 de agosto de 2002.

   Prosiguen indicando que en los referidos lineamientos se acordó iniciar un proceso de consulta a los órganos del poder público, a las organizaciones sociales y a los ciudadanos en general sobre el contenido de los mismos, fijándose un plazo de 30 días para recibir la propuesta y los aportes que tuvieran a bien formular e igualmente, en el artículo 71 de los mismos se estableció un cronograma para realizar todo el proceso eleccionario.

   Manifiestan que con motivo del proceso de consulta a los órganos del Poder Público, la Procuraduría General del Estado Carabobo, mediante dictamen Nº 0810 consideró que los lineamientos dictados por el C.N. deD. del Niño y del Adolescente violan el artículo 293 ordinal 1º de la Constitución de la República, así como también la disposición transitoria octava y el artículo 78 eiusdem, al atribuir a un órgano distinto al que señala la Constitución, como lo es el C.N.E., potestades de organización y administración de los procesos de elecciones ya señalados, al crearse la Comisión Electoral Interinstitucional, por lo que en criterio de la mencionada Procuraduría, tales lineamientos están viciados de nulidad.

   Continúan relatando que la Secretaría del C.N.E. dirigió una comunicación al C.N. deD. del Niño y del Adolescente, en la cual informa que la solicitud de apoyo técnico y logístico que este último le hiciera para la realización de elecciones de los representantes de la sociedad ante el referido Consejo, fue aprobada y en consecuencia decidió prestarle a través de las Comisiones Electorales, el apoyo para la formación del Registro Electoral; para el proceso de totalización; para el entrenamiento de agentes de actualización y miembros de mesa y para el diseño de los instrumentos electorales.

   Apuntan que mediante comunicación de fecha 07 de octubre de 2002 la “Comisión Electoral del Foro Propio Nacional para la Elección de los Representantes de la Sociedad ante el C.N. deD. del Niño y del Adolescente”, dirigida a los consejeros del C.N., les notificó que:

   “...en oficio Nº 003064 de fecha 23 de septiembre, el C.N.E. aprobó el apoyo solicitado por la Comisión Electoral del Foro Propio Nacional al proceso de elección de los y las representantes de la sociedad ante el C.N. deD. del Niño y del Adolescente decisión acordada por el Directorio de dicho Consejo en sesión de fecha 19-09-2002.

   En tal sentido, les informamos que en virtud de la tardanza de esta decisión, el cronograma electoral fue ajustado por la Comisión Electoral Nacional...”.

   Según el criterio de los recurrentes la mencionada “Comisión Electoral del Foro Propio Nacional” ejerciendo una facultad que no está del todo definida en el ordenamiento jurídico, reprogramó el cronograma electoral a su libre arbitrio, fijando de manera unilateral las elecciones para el día 24 de noviembre de 2002, ordenando publicar en los diarios de circulación nacional el referido cronograma, señalando además los requisitos que deben cumplir los interesados e interesadas en postularse como candidatos, según el Reglamento Electoral que fuera aprobado en Asamblea de Foro Propio Nacional celebrada en la ciudad de Barinas el 17 de agosto de 2002.

   Indican que en fecha 25 de septiembre de 2002, el C.N. deD. del Niño y del Adolescente se dirigió al entonces Presidente del C.N.E., a fin de solicitarle las normas electorales que deberían regular los comicios para la elección de los representantes de la sociedad ante el Consejo solicitante y que ante esa petición el C.N.E., en sesión de Directorio de fecha 30 de septiembre de 2002, consideró que lo solicitado no era procedente e instó a dicha organización a dictar su propia normativa electoral con apego a la Constitución y a elegir la Comisión Electoral que habría de ejecutar dicho proceso, la cual podía contactar al C.N.E., requiriendo el apoyo necesario.

   Manifiestan que de esta narración que hacen de los antecedentes ”se desprende la disconformidad de criterios entre distintos entes del Poder Público, y aún entre distintos órganos de un mismo organismo, como se evidencia de la (sic) comunicaciones emanadas de la Secretaría del C.N.E. y de la Presidencia del referido organismo”.

2. - Fundamentos de Derecho.

   Con relación a la competencia de la Sala, señalan los recurrentes que resulta pacífica y reiterada la jurisprudencia que establece que la competencia para conocer y decidir recursos de interpretación que tengan por objeto establecer el alcance, sentido, propósito y razón de normas de índole electoral, está atribuida a esta Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, para lo cual invocan sentencias dictadas por la misma en los siguientes casos: C.U. de Gómez, 10 de enero de 2000; L.A.P., 16 de octubre de 2002 y por la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal en fecha 23 de mayo de 2000, concluyendo en que si bien la interpretación de una ley que tutela los derechos de los niños y adolescentes, no pareciera -en principio- ser competencia de esta Sala Electoral, sí lo son las normas relativas a procesos electorales, aún cuando estén contenidas en la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, en virtud de ser esta Sala la que tiene los criterios especializados en todo lo relativo a los referidos procesos comiciales, lo cual la constituye en el Juez Natural para determinar el alcance de la norma, cuya interpretación se solicita.

   Así mismo sostienen que el presente recurso es admisible por cuanto no está presente ninguna de las causales generales de inadmisibilidad de los recursos, previstas en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y por otra parte, se cumplen los requisitos concretos establecidos por el desarrollo jurisprudencial, a saber: I) que el cuerpo normativo del cual se solicita la interpretación sea de rango legal; II) que la propia ley haya previsto la posibilidad de ser susceptible de interpretación, o en su defecto, que otra ley haya extendido la posibilidad de interpretación, de manera expresa a otros cuerpos normativos y, III) que se pueda verificar la conexidad entre la duda planteada y el caso concreto.

   Aducen que en el presente caso la norma cuya interpretación se solicita es de rango legal (artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente); respecto al segundo requisito señalan que si bien es cierto que la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente no prevé de manera expresa la posibilidad de ser interpretada, no es menos cierto que existen sendos cuerpos normativos en materia electoral que expresamente contemplan la posibilidad de extender su interpretación aún más allá de su articulado, que dichos cuerpos normativos son el Estatuto Electoral del Poder Público (artículo 30) y la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política (artículo 234). Para reforzar el cumplimiento de este segundo requisito invocan el criterio jurisprudencial contenido en fallo de fecha 16 de octubre de 2002 de esta Sala Electoral, que estableció: “...la norma en cuestión puede considerarse incluida en el supuesto del artículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, orientadora del conocimiento del referido recurso de interpretación, que consagra la posibilidad de extender el mismo a las normas de otras leyes que regulen la materia electoral...”

   Respecto al tercer requisito -que alude a la posibilidad de verificar la conexidad entre la duda planteada y el caso concreto- indican que una vez resueltas las dudas expuestas en el escrito libelar, en cuanto a la interpretación de la norma contenida en el artículo 141 de la Ley orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente “es que se podrá llevar a cabo las elecciones de los representantes de la sociedad ante el C.N. deD. del Niño y del Adolescente, es decir, si esta Sala Electoral no resuelve el presente conflicto interpretativo, nunca se podrán realizar las referidas elecciones, bajo un marco de apegamiento al ordenamiento, que garantice transparencia, confiabilidad y seguridad jurídica a los ciudadanos, y, en definitiva repercutirá sobre el valor superior de la sociedad, el cual, no es otro que, el marco regulatorio de los derechos de los niños y de los adolescentes... Siendo que en el presente caso las dudas que se plantean atienden netamente al proceso comicial, y el caso concreto se refiere, al mismo proceso electoral, se comprueba que el presente recurso de interpretación no se está interponiendo, a los efectos de realizar un simple ejercicio académico, verificándose de esta manera la conexidad entre la duda planteada y el caso concreto, con lo cual se cumple de forma cabal el extremo exigido en el tercer requisito- de carácter objetivo- establecido por vía jurisprudencial”.

3. - De la interpretación que se solicita.

   Aducen los recurrentes que del artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente surge una serie de interrogantes toda vez que no se desprende de manera clara y unívoca cual es el alcance y contenido real de la disposición antes mencionada.

   El artículo cuya interpretación se solicita, es del tenor siguiente:

   Artículo 141.- Representantes de la sociedad. Los representantes de la sociedad serán elegidos en foro propio, guardando una proporción que garantice las presencia de representantes de organizaciones privadas o mixtas de atención directa a niños y adolescentes, así como de particulares y responsables de entidades o programas dedicados a la protección, promoción, investigación o defensa de los derechos y garantías de los niños y adolescentes. La sociedad puede igualmente elegir como sus representantes a personas que provengan de otros sectores.

   Manifiestan que existen distintas interpretaciones relativas a lo que debe entenderse como foro propio, que surgen con motivo de la aplicación del artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, para elegir a los representantes de la sociedad.

   Así, indican que existe un sector que impulsa la tesis que considera que el foro propio no hace referencia a un ámbito espacial sino que hace referencia a la especialidad de la materia, por lo que para quienes sostienen este criterio, el foro propio vendría a ser la reunión de personas u organizaciones que se dedican por diferentes causas al trato con los niños y los adolescentes, por lo que en consecuencia, tratan con una óptica distinta los problemas de los cuales adolece la juventud y la niñez venezolana. Advirtieron sin embargo, que este criterio de la especialidad del foro propio no ha sido acogido en la práctica, toda vez que no se ha certificado en ninguna de las reuniones de los supuestos foros propios, la representatividad de los asistentes, o dicho de otra manera, no se ha verificado si los asistentes a las referidas reuniones son personas especialistas en la materia.

   Señalan que el segundo criterio que ha sido sostenido sobre el punto de interpretación, es que el foro propio atiende a una noción de ámbito espacial, es decir, que el foro propio no es más que la reunión de un conjunto de personas que tienen en común los problemas, en materia del niño y del adolescente, de un idéntico espacio geográfico y que “...Es así como si se está en presencia de un C.M. deD. del Niño y del Adolescente, el foro propio debería estar constituido, únicamente por personas que habiten en el Municipio en cuestión, con la única excepción de lo que establece la última parte del artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente”.

   Habiendo establecido las principales tendencias en cuanto a las posibles interpretaciones de lo que es un foro propio, también explanan una serie de dudas que se les plantean, con ocasión de la interpretación del artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente; estas dudas se pueden resumir en las interrogantes formuladas en el escrito libelar, a saber: ¿Quién establece los lineamientos de un Foro Propio?; ¿Quién debe reglamentar las elecciones de los Consejos de Derechos de los niños y adolescentes, en sus distintos niveles?; ¿Quiénes pueden ser elegidos?; ¿Cuáles personas tienen cualidad para participar en el proceso de elecciones de los Consejos de Derechos del niño y del adolescente en carácter de electores?; ¿Puede ser electo un funcionario público como representante de la sociedad ante los Consejos de Derechos del niño y del adolescente, en sus distintos niveles?; ¿Se ve alterado este artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente por alguna reinterpretación que se pueda formular a la luz de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela?.

   En virtud de las dudas que se presentan para la interpretación del artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, consideran que es de vital importancia que esta Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia señale de manera expresa clara e inequívoca el contenido y alcance de la mencionada norma.

   III

   CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

   En virtud que en la sentencia Nº 178 de fecha veintiuno (21) de noviembre de 2002, que resolvió la solicitud de medida cautelar innominada, interpuesta conjuntamente con la presente acción, esta Sala estableció: “Con relación al presente recurso de interpretación solicitado, esta Sala lo admite cuanto ha lugar en derecho y se reserva, dada la complejidad de la materia objeto de interpretación, su apreciación en la definitiva”, corresponde entonces en esta oportunidad hacer la correspondiente apreciación, comenzando con la revisión de su competencia.

   Al respecto, esta Sala observa que mediante sentencia de fecha 10 de febrero de 2000, declaró que mientras se dicten las Leyes Orgánicas del Tribunal Supremo de Justicia y del Poder Electoral, le corresponde conocer de “...Los recursos de interpretación que se interpongan con el objeto de determinar el sentido y alcance de [...] leyes que regulen la materia electoral”, la cual conforme a los nuevos postulados constitucionales involucra los asuntos relacionados con los procesos comiciales para la escogencia de las autoridades de sindicatos, gremios profesionales, universidades y organizaciones de la sociedad civil.

   En el caso que se examina, se solicitó la interpretación del artículo 141 de “Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente” por cuanto a decir de los recurrentes, de él no se desprende de manera clara y unívoca cual es el alcance y contenido real de la disposición antes mencionada.

   Es de observar que el artículo mencionado, cuyo contenido ya fue transcrito en este fallo, si bien forma parte de una Ley Orgánica que consagra fundamentalmente el reconocimiento de los derechos de los niños y de los adolescentes, a quienes concibe como un “sector fundamental de la población que debe recibir del adulto toda la atención necesaria para su pleno desarrollo, a la vez que se le garantiza el derecho a participar activamente en todo lo que le concierne” (Exposición de Motivos de la LOPNA), también prevé para el cumplimiento de ese objetivo la conformación de órganos administrativos de protección llamados Consejos de Derechos del Niño y del Adolescente, que deben estar integrados por representantes del Poder Ejecutivo Nacional, Estadal y Municipal y de la sociedad y precisamente estos últimos representantes, de conformidad con el artículo cuya interpretación se solicita, serán escogidos a través de un proceso eleccionario que está sometido indudablemente al control jurisdiccional de esta Sala.

   Es decir, que esa circunstancia hace que la disposición contenida en el artículo 141 sea de naturaleza electoral y en consecuencia, que esta Sala ostente la competencia para conocer del presente recurso. Así se decide.

   Ahora bien, en cuanto a la admisibilidad de los recursos de interpretación se observa que en jurisprudencia sistemática y constante, la Sala Político Administrativa ha sostenido que para ello es necesario que:

   1. la norma cuya interpretación se requiera sea de rango legal, pues sólo procede este recurso para fijar el alcance e inteligencia de textos legales;

   2. Que la propia ley haya previsto de manera expresa el ejercicio de tal recurso respecto de las normas que estén contenidas en ella, sin que sea posible extenderlo a otras leyes; salvo que la propia ley que prevé su interpretación, disponga de modo expreso su extensión a otros textos normativos; y,

   3. Que se verifique conexidad entre la duda planteada y un determinado caso concreto, lo cual posee un doble propósito: por un lado, evitar un simple ejercicio académico de interpretación y por el otro, permitir al intérprete apreciar objetivamente la existencia de la duda que se alegue como fundamento (Sentencia de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, número 241 del 27 de septiembre de 1984).

   Es de hacer notar que dichos criterios jurisprudenciales de la Sala Político Administrativa han sido acogidos por esta Sala Electoral en sentencias números 13, 15, 45 y 9 de fechas 10 y 14 de marzo, 17 de mayo de 2000 y 16 de octubre de 2002.

   El específico requisito señalado en el literal b) antes reseñado, es decir, que la propia ley haya previsto de manera expresa el ejercicio de tal recurso respecto de las normas que estén contenidas en ella, ha experimentado una flexibilización al permitirse la interpretación de normas que forman parte de leyes que no prevén expresamente tal recurso, pero que están relacionadas directamente con la materia objeto de interpretación.

   En tal sentido, en el caso de interpretación de normas de naturaleza electoral el artículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, establece:

   Artículo 234.- El C.N.E., los partidos políticos nacionales y regionales, grupos de electores y toda persona que tenga interés en ello, podrán interponer ante la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia el Recurso de Interpretación previsto en el numeral 24 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, respecto a las materias objeto de esta ley y de las normas de otras leyes que regulan la materia electoral, los referendos consultivos y la constitución, funcionamiento y cancelación de las organizaciones políticas.

   El artículo arriba transcrito consagra la posibilidad de extender el recurso de interpretación para las normas de otras leyes que regulen la materia electoral, como sucede con el artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente que regula lo relativo a la elección de los representantes de la sociedad civil ante el C.N. deD. del Niño y del Adolescente.

   Con relación al requisito de conexidad a un caso concreto, esto es, el supuesto fáctico de la norma cuya interpretación presenta duda, se observa que el solicitante de la interpretación del citado artículo 141 de Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente es el propio C.N. deD. del Niño y del Adolescente, entidad que indudablemente está interesada en la interpretación del contenido y alcance de la citada norma, toda vez que ella se refiere a la elección de los representantes de uno de los sectores que ha de integrar ese Consejo, existiendo por ende la necesidad de aclarar el alcance y sentido de dicha norma.

   Aplicando entonces los razonamientos antes expuestos al caso bajo análisis, se llega a la conclusión que efectivamente es esta Sala Electoral la competente para conocer el presente recurso de interpretación y que así mismo están cumplidos los requisitos exigidos por la jurisprudencia para su admisibilidad, por lo que en consecuencia, se ratifica el pronunciamiento que con respecto a su admisión se hiciera en el fallo 178 de fecha 21 de noviembre de 2002.

   No obstante lo anterior, es menester dejar sentado, a los fines de determinar la procedencia de la presente acción, que el objeto del recurso de interpretación es lograr que el órgano jurisdiccional proceda a esclarecer el alcance y contenido de una norma que presente oscuridad, ambigüedad o inoperancia, contribuyendo así dentro del ámbito de su competencia y facultades, al logro de la certidumbre y estabilidad de la norma jurídica, lo cual debe hacer la autoridad judicial a través de un análisis que tome en consideración la congruencia que debe existir entre la norma analizada y el espíritu, propósito y razón de ser de la Ley de cuyo contexto forma parte, la cual, a su vez, debe adecuarse y respetar el contenido de la Constitución de la República.

   En consecuencia, señala la Sala que el motivo de la acción de interpretación debe ser expresado con precisión, debe el interesado señalar exactamente el aspecto que a su entender presenta oscuridad, ambigüedad o deficiencia, que imposibilite la exacta interpretación de la norma por los particulares. En tal sentido, las preguntas que podrían formularse en un recurso de interpretación deben referirse al supuesto normativo contenido en la disposición legal cuya interpretación se pretenda y cuya materia corresponda a la competencia del juzgador que va a realizar la interpretación. Esa exigencia es para evitar que el juzgador dicte decisiones que en cierta forma sustituyan la función reglamentaria, que le es ajena, por cuanto ello constituiría infracción de la regla constitucional de la separación de los poderes.

   Por lo anterior, esta Sala procederá al análisis de la disposición contenida en el artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente a los fines de interpretar lo que debe entenderse por foro propio, en tanto y cuanto es el ámbito espacial y personal establecido en la norma, de donde serán seleccionados -mediante elecciones- los representantes que tendrá la sociedad en el C.N. deD.. En consecuencia, la Sala debe hacer abstracción, por exceder del objeto del la presente acción, del interrogatorio formulado por los recurrentes en el escrito libelar, no obstante que en el desarrollo de la interpretación que haga la Sala de la disposición contenida en el artículo 141 eiusdem, pueda darse respuesta a alguna de las siguientes interrogantes: “¿Quién establece los lineamientos de un Foro Propio?; ¿Quién debe reglamentar las elecciones de los Consejos de Derechos de los niños y adolescentes, en sus distintos niveles?; ¿Cuáles personas tienen cualidad para participar en el proceso de elecciones de los Consejos de Derechos del niño y del adolescente en carácter de electores?; ¿Puede ser electo un funcionario público como representante de la sociedad ante los Consejos de Derechos del niño y del adolescente, en sus distintos niveles?; ¿Se ve alterado este artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente por alguna reinterpretación que se pueda formular a la luz de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela?”. Así se establece.

   Determinado como ha quedado el punto que será objeto de interpretación, esta Sala considera necesario hacer referencia a los antecedentes legislativos de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, por cuanto esa referencia sirve, en todo caso, para establecer el objetivo que persiguió el legislador con esta nueva regulación, mediante la cual además de dar cumplimiento a convenios internacionales que rigen la materia de niños y adolescentes, suscritos por el país, supera paradigmas o enfoques que regían en la normativa derogada.

   En tal sentido se observa:

   El régimen que estaba vigente antes de la publicación de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente era el contenido en la Ley Tutelar de Menores, sancionada por el extinto Congreso Nacional el día 27 de noviembre de 1980; materializándose su ejecución el 30 de diciembre del mismo año. Esta Ley Tutelar de Menores fue reglamentada mediante Decreto Presidencial Nº 2.405 publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 3.320, extraordinario, de fecha 12 de enero de 1984.

   La Ley Tutelar de Menores basaba su existencia en el principio “de la actividad del Estado”, fundamentada según expresa la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica de Protección del Niño y del Adolescente, en la doctrina o paradigma de la “situación irregular”, la cual según la definición del Instituto Interamericano del Niño, es: “[...] aquélla en que se encuentra un menor tanto cuando ha incurrido en un hecho antisocial, como cuando se encuentra en estado de peligro, abandono material y moral o padece déficit físico o mental [...]”. Según esta posición están en situación irregular “los menores que no reciben tratamiento, educación y los cuidados que corresponden a sus individualidades”. Bajo esta concepción los niños son considerados no como sujetos de plenos derechos sino como objeto de tutela por parte del Estado, representado por el Juez de Menores, figura protagónica en esa tutela, acarreaba la judicialización de los problemas vinculados a la infancia en situación de riesgo.

   Al no adaptarse esta Ley Tutelar de Menores a las necesidades sociales, produjo quejas y reclamos tanto de la sociedad civil como de los organismos públicos especializados en la materia. La necesidad de cambiar la orientación de la Ley se acentuó cuando la Asamblea General de las Naciones Unidas, a finales del año 1989, aprobó la “Convención Internacional sobre los Derechos del Niño” (CIDN), texto que representa un cambio radical en cuanto a la concepción de la defensa, ayuda, fomento y salvaguarda de los derechos de los menores por cuanto concibe todas esas acciones dirigidas a la Protección Integral, cuyo punto central es el reconocimiento de todos los niños, niñas y adolescentes, sin discriminación alguna como sujeto de plenos derechos, cuyo respeto se debe garantizar.

   Este cambio de paradigma se distingue con el término “Doctrina de la Protección Integral” enmarcada dentro de un conjunto de instrumentos jurídicos internacionales que tienen su antecedente directo en la mencionada “Declaración Universal de los Derechos del Niño”, que básicamente son los siguientes: “Convención Internacional de los Derechos del Niño”; “Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de Justicia Juvenil” (Reglas Beijing); “Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para los Jóvenes Privados de Libertad”; “Directrices de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia Juvenil (Directrices de Riyadh)”; “Convenio 138 de la Organización Internacional del Trabajo”; “Recomendación Nº 146 de la Organización Internacional del Trabajo” y la Carta de la UNESCO sobre la “Educación Para Todos”.

   Según se señala en la mencionada Exposición de Motivos de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, los instrumentos jurídicos antes mencionados contienen disposiciones idóneas “que permiten construir un nuevo derecho para niños y adolescentes; propiciar un cambio en las instituciones sociales a fin de activar ese derecho y pasar del reproche individual de la situación del niño a una consideración estructural del problema”, por lo que el nuevo Derecho del Menor, fundamentado en la doctrina de la Protección Integral debe respetar una serie de principios rectores, que constituyen sus pilares fundamentales, a saber: I) el niño como sujeto de derechos; II) el interés superior del niño; III) la prioridad absoluta y IV) la participación y el rol fundamental de la familia y de la sociedad en la garantía de los derechos de los niños y adolescentes.

   La Convención Internacional Sobre los Derechos del Niño fue ratificada por Venezuela el 29-08-90 (Gaceta Oficial Nº 34.541) convirtiéndose por tanto, en Ley de la República. Ahora bien, frente a esa Convención Internacional, nuestra legislación sobre los niños tuvo que adaptarse a los nuevos criterios y establecer lo conducente al logro de la protección integral de los mismos, tanto en lo social como en lo jurídico y ésa es la razón de ser de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, cuyo objeto primordial es asegurarles derechos específicos, reforzando los derechos que se le otorgan a los mayores de edad pero adecuándolos a los niños y adolescentes como sujetos en formación, reconociéndoles una serie de nuevos derechos que antes sólo se le reconocían a los mayores de edad, verbigratia: libertad de opinión; participación; asociación; seguridad social y estableciendo el rol fundamental de la familia y de la sociedad en la formación de los niños y adolescentes.

   Estos derechos de los niños y adolescentes son de rango constitucional por cuanto nuestra Carta Magna en el Título III (De los Deberes, Derechos Humanos y Garantías), Capítulo V (Derechos Sociales y de las Familias), artículos 78 y 79, los consagran.

   La revolución experimentada en nuestro país por la legislación de niños y adolescentes, es demostrativa de la gran importancia social de la materia objeto de regulación, que no es otra que la implantación de un “Sistema de Protección Integral” para ellos. Para alcanzar tan altruistas metas el Estado y los demás órganos concebidos en la citada Ley, tienen la obligación de crear y materializar políticas y programas de protección y atención integral en los cuales participen activamente el Estado, la familia y la sociedad.

   En efecto, en el Título III, específicamente el artículo 117 de la Ley para la Protección del Niño y del Adolescente se concibe al Sistema de Protección conformado por el conjunto de órganos, entidades y servicios que formulan, coordinan, integran, orientan, supervisan, evalúan y controlan las políticas, programas y acciones de interés público a nivel nacional, estadal y municipal, destinadas a la protección y atención de todos los niños y adolescentes; así mismo, prevé que esos órganos y entidades deben establecer los medios a través de los cuales se asegure el goce efectivo de los derechos y garantías y el cumplimiento de los deberes establecidos en la citada Ley.

   Para el logro de esos objetivos en el artículo 118 eiusdem se indica que el Sistema de Protección cuenta con los siguientes medios: a) políticas y programas de protección y atención; b) medidas de protección; c) órganos administrativos y judiciales de protección; d) entidades y servicios de atención; e) sanciones; f) procedimientos; g) acción judicial de protección; h) recursos económicos, estableciendo dicha norma que el Estado y la sociedad tienen la obligación compartida de garantizar la formulación, ejecución y control de estos medios y que es un derecho de los niños y adolescentes exigir su cumplimiento.

   Por su parte en el artículo 119 eiusdem se establece que el Sistema Integral del Niño y del Adolescente está integrado por órganos y servicios a través de los cuales debe operar.

   Los órganos del Sistema Integral del Niño y del Adolescente, son administrativos, judiciales y el Ministerio Público.

   Por su parte, los servicios están concebidos como entidades de atención.

   En el caso objeto de análisis, como quiera que la norma cuya interpretación se solicita está referida a la elección de los “Representantes de la Sociedad” ante uno de estos órganos administrativos (C.N. deD.), la Sala hará referencia más detenida a los mismos, los cuales se clasifican así:

   I) Los Consejos de Derechos del Niño y del Adolescente (Título III, Capítulo IV ).

   II) Los Consejos de Protección del Niño y el Adolescente (Título III, Capítulo V).

   La creación de estos dos Consejos tiene por finalidad la protección tanto de los derechos difusos y colectivos como de los derechos individualmente considerados.

   Los Consejos de Derechos han sido creados con la finalidad de proteger los derechos difusos y colectivos de los niños y adolescentes y los Consejos de Protección tienen por finalidad la salvaguarda de los derechos de los menores individualmente considerados. La esfera de actuación de los Consejos de Derechos del Niño y del Adolescente geográficamente está concebida en el ámbito nacional, estadal y municipal, los cuales deben funcionar en forma coordinada. Por su parte los Consejos de Protección del Niño y del Adolescente tienen un ámbito geográfico municipal.

   Según el artículo 133 eiusdem, los Consejos de Derechos constituyen órganos deliberativos, consultivos y controladores y están conformados por representantes paritarios del sector público y la sociedad. Las decisiones adoptadas por estos Consejos son actos administrativos y deben ser publicadas en un medio oficial.

   Según lo establecido en el artículo 134 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, el C.N. deD. será la máxima autoridad del Sistema de Protección del Niño y del Adolescente y en los artículos 137 y 339 se establecen sus muy importantes y dilatadas atribuciones que consisten -básicamente- en la formulación de políticas, planes, lineamientos generales del Sistema de Protección del Niño y del Adolescente, que deben ser seguidos además por los Consejos Estadales y Municipales; emitir opinión en relación con el porcentaje del presupuesto nacional que debe ser destinado a ejecutar las políticas sociales básicas y asistenciales con el fin de asegurar los derechos y garantías consagrados en dicha Ley y desde el punto de vista administrativo y contralor tiene la muy delicada función de planificar, supervisar, fiscalizar los programas del Fondo de Protección del Niño y del Adolescente, conformado por el conjunto de recursos financieros y no financieros, que a nivel nacional, estadal y municipal quedan vinculados, en los términos de la Ley, a la ejecución de programas, acciones o servicios de atención y protección al niño y al adolescente.

   A los fines de su funcionamiento, este C.N. deD. tendrá una Dirección Ejecutiva, cuyas atribuciones están señaladas en el artículo 137 de la ley en referencia, la cual a su vez tendrá una Oficina de Adopciones que tendrá a su cargo los asuntos relacionados con el procesamiento, análisis y decisión de las solicitudes de adopción internacional que hagan tanto las personas residentes en el país, que se propongan adoptar en otro país, como aquéllas que tengan su residencia en el exterior y se propongan adoptar en Venezuela.

   Ahora bien, el artículo 140 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del adolescente señala quiénes serán los representantes del Poder Ejecutivo Nacional ante el C.N. deD. y prevé que su escogencia sea a través de la designación que haga el ministro o la máxima autoridad del organismo de que se trate.

   Con relación a los representantes de la sociedad, la situación es diferente pues el artículo 141 eiusdem cuya interpretación se solicita, prevé que “serán elegidos” [por la sociedad] “en foro propio”, guardando una proporción que garantice la presencia de representantes de organizaciones privadas o mixtas de atención directa de niños y adolescentes, así como de particulares y responsables de entidades o programas dedicados a la protección, promoción, investigación o defensa de los derechos y garantías de los niños y adolescentes.

   En criterio de esta Sala Electoral, cuando la norma establece la forma de selección de los integrantes de la sociedad ante el C.N. deD., no presenta oscuridad por cuanto indica que será mediante elección (“serán elegidos“) es decir, mediante el ejercicio del sufragio, que constituye un derecho político, paradigmático de los regímenes democráticos, que alude a la libertad del individuo de participar en un proceso electoral, tanto en su condición de elector (sufragio activo), como en la de candidato (sufragio pasivo). Este concepto ha evolucionado de la concepción del sufragio como una función pública de ejercicio obligatorio (artículo 110 de la Constitución de 1961), a un mecanismo de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía (artículo 63 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

   Esa noción de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía, es lo que se conoce como “democracia participativa”, la cual según el autor H.D. “...se refiere a la capacidad real de la mayoría ciudadana de decidir sobre los principales asuntos públicos de la nación. En este sentido se trata de una ampliación cualitativa de la democracia formal, en la cual el único poder de decisión política reside en el sufragio periódico por partidos –personajes políticos-. En la democracia participativa, dicha capacidad no será coyuntural y exclusiva de la esfera política, sino permanente y extensiva a todas las esferas de la vida social, desde las fábricas y los cuarteles hasta las universidades y medios de comunicación. Se trata del fin de la democracia representativa -en realidad sustitutiva- y su superación por la democracia directa o plebiscitaria...” (autor citado, “Democracia Participativa y Protagonismo Social”. Pp.73-74).

   Este Derecho a la participación está consagrado en nuestra Carta Magna en su artículo 62 que establece en su encabezamiento: “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas”.

   Por su parte, el artículo 70 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece los medios a través de los cuales se podrá hacer efectiva la participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en los ámbitos políticos, social y económico.

   En efecto, señala como medios de participación en lo político, entre otros: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, nacional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos, cuyas decisiones serán de carácter vinculante .

   En lo social y económico a través de las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación.

   Observa la Sala que en este artículo 70 se establece que es de reserva legal el establecimiento de las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos en dicha disposición.

   En el asunto sometido a análisis de esta Sala se observa que en el artículo 141 se contempla ciertamente la participación ciudadana en un asunto de interés político en la que están involucrados derechos e intereses de un sector social, que debido a su especial condición debe ser objeto de una tutela especial y así mismo prevé que la selección de los representantes de la sociedad ante el C.N. deD., debe hacerse mediante un procedimiento eleccionario y no mediante designación o nombramiento como sí está previsto en la Ley para el caso de los representantes del Poder Ejecutivo Nacional.

   Este procedimiento eleccionario se ha de cumplir en diversas etapas.

   En efecto, según nuestro autor J.P.S., en su obra “Los Recursos Contencioso Electorales en Venezuela” señala: “Entendemos por operaciones electorales los diversos actos que integran las fases en las cuales se desagrega el denominado 'procedimiento electoral', las cuales han sido denominadas por la doctrina: preparatoria, de votación y proclamación...”.

   Por su parte, el autor español Juan Carlos G.H. también nos indica que: “La verificación del acto electivo requiere un conjunto de procedimientos que pueden esquematizarse en las siguientes fases: a) introductoria, que se refiere a la convocatoria de elecciones y a los actos que conducen a la selección y proclamación de los candidatos; b) constitutiva, que tiene por objeto regular la emisión del sufragio, así como el control y verificación del escrutinio, y c) integradora de la eficacia, que concierne a los actos de proclamación de candidatos electos y al procedimiento de investidura” (autor mencionado, ”Derecho Electoral Español, Normas y Procedimientos”. P. 39).

   Esa elección de los representantes según la norma objeto de interpretación debe hacerse en “foro propio” y es allí donde surge el problema de interpretación. En efecto, es necesario determinar cómo debe ser ese proceso eleccionario en foro propio.

   Para desentrañar qué quiso significar el legislador con la expresión “foro propio”, la Sala en primer término se va a guiar por la disposición contenida en el artículo 4º del Código Civil que establece: “A la ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador”.

   Ahora bien, conforme a la semántica del vocablo FORO, que proviene del latín forum y del adjetivo PROPIO, que proviene del latín proprio, se concluye que, de todas las acepciones que de los mismos se indican en el Diccionario de la Lengua Española, las que más se adaptan a la materia objeto de esta interpretación, son las que conducen a la idea de un sitio de reunión de personas para discutir un asunto de interés actual, que les concierne, que le es específico y peculiar.

   En segundo término, la Sala concatenando la interpretación semántica anterior con:

   I) Lo dispuesto en los artículos 62 y 70 constitucionales,

   II) La intención que tuvo el legislador al crear el C.N. deD. como un órgano conformado por representantes del Ejecutivo Nacional como por representantes de la sociedad, dedicado a la protección de los derechos difusos y colectivos de los niños y adolescentes,

   III) La disposición contenida en el artículo 6 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, que no obstante ser una disposición pre-constitucional, está en perfecta armonía con lo dispuesto en los artículos constitucionales mencionados por cuanto al establecer el derecho y el deber de la sociedad de participar activamente para lograr la vigencia plena y efectiva de los derechos y garantías de todos los niños y adolescentes, señala que corresponde al Estado la creación de las formas para la participación directa y activa de la sociedad, lo que efectivamente se realizó mediante la disposición contenida en el artículo 70 de la nuestra Carta Magna.

   La Sala llega a la conclusión que con la expresión “foro propio” el legislador lo que quiso indicar es que la sociedad, considerada como factor preponderante- junto con la familia- en el desarrollo de los niños, reunida en Asamblea de Ciudadanos, por cuanto es el medio de participación que más se ajusta al significado del vocablo “foro”, [entendido como reunión de personas para discutir un asunto actual que le es propio], deslastrada de aquellos intereses que sean distintos al interés supremo de lograr la instauración y preservación de los intereses y derechos de los niños y adolescentes, conformada por organizaciones, asociaciones, fundaciones no estatales y por personas naturales, que tengan en común una vocación social puesta al servicio del interés superior del niño, con plena libertad de actuación y con respeto de la voluntad de la mayoría, establezca los requisitos que deban reunir los candidatos a ser representantes y las normas que han de regir el proceso electoral para la selección de las personas que han de conformar el C.N. deD. del Niño y del Adolescente y proceda a elegir sus representantes. Así se declara.

   Igualmente observa la Sala, que la disposición contenida en el artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente también establece que la elección de estos representantes debe guardar una proporción que garantice la presencia de representantes de organizaciones privadas o mixtas de atención directa a niños y adolescentes, así como particulares y responsables de entidades o programas dedicados a la protección, promoción, investigación o defensa de sus derechos y garantías, pero no obstante esta indicación, seguidamente la norma objeto de interpretación establece: “La sociedad puede igualmente elegir como sus representantes a personas que provengan de otros sectores”. Esta posibilidad permite inferir a esta Sala que no necesariamente los representantes de la sociedad ante el C.N. de Derechos tienen que ser personas, naturales o jurídicas (privadas o mixtas según la terminología contenida en el artículo mencionado) que se encarguen de la atención directa de los niños y adolescentes o que se dediquen a la protección, promoción, estudio o defensa de los derechos de este sector protegido por la Ley, sino que permite la posibilidad de la participación de personas que por sus conocimientos profesionales, científicos o técnicos, o por su poder de convocatoria o de reconocimiento social, puedan facilitar el correcto cumplimiento de las atribuciones que el artículo 137, antes reseñado, confiere al C.N. deD.. Esas personas podrían incluso ostentar la condición de funcionarios públicos, por el hecho de prestar sus servicios a la Administración Pública, pero sin tener per se la representación de algún organismo de la administración Pública, por cuanto, como ya se indicó, el Ejecutivo Nacional tiene previsto en la Ley, específicamente en el artículo 140 eiusdem la forma de designar sus representantes. A título de ejemplo se podría indicar el caso de un maestro o maestra, de un profesional de la medicina, que podrían estar adscritos al Ministerio de Educación o al Ministerio de la Salud, pero que por su profesión y por su roles de padres [y no en representación de tales organismos], tengan la intención de participar como miembro de la sociedad civil en el foro propio.

   De allí que la sociedad no está constreñida por la norma a elegir necesariamente como sus representantes a personas exclusivamente dedicadas a la materia de niños y adolescente, sino que los puede elegir también aunque procedan de otros sectores, siempre y cuando su interés sea el de realizar una labor en pro de la defensa y cumplimiento del interés superior del niño. Así se declara.

   IV

   DECISIÓN

   Por las razones anteriormente expuestas, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Electoral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara: