Sentencia nº 0599 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 22 de Junio de 2016

Mediante escrito presentado en fecha 27 de junio de 2014, la profesional del derecho H.M., apoderada judicial de la sociedad mercantil Central Madeirense C:A., interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos de la providencia administrativa signada con la nomenclatura ANZ 006/2014 dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta, adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) -cuya representación judicial no consta en autos-, en fecha 6 de febrero de 2014, mediante la cual multó al prenombrado ente de comercio por la cantidad de un millón veintiséis mil seiscientos sesenta y cinco bolívares exactos (Bs. 1.026.665,00) con ocasión del incumplimiento del artículo 56, numeral 7, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y del artículo 80 de su Reglamento, por no haber diseñado un Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, aplicando la sanción establecida en el artículo 119, numeral 5, de la ley antes mencionada.

Expuso que en fecha 11 de marzo de 2014, según oficio N° 026-2014 proveniente de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta, fue notificada de la providencia administrativa precedentemente identificada.

Afirma la recurrente que el órgano emisor de dicho acto omitió cumplir con aspectos fundamentales que lo hacen anulable, a saber:

Denunció el falso supuesto de hecho, ya que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta, aplicó una sanción fundamentada en hechos no controvertidos, distintos a la demostración del cumplimiento de la norma establecida en el artículo 56 numeral 7, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, que es la contenida en el informe y propuesta de sanción que dio origen a la investigación, siendo que, la Administración fundamentó su decisión en razones distintas, no mencionadas en dicho informe como hecho controvertido, específicamente la establecida en el numeral 4, del artículo 119 y el Parágrafo Cuarto del artículo 44 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, relativas a que no se concedió licencia remunerada a los Delegados o Delegadas de Prevención en el ejercicio de sus funciones.

Alega en su defensa la accionante, que en atención a las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y su Reglamento organizó y diseñó un Programa de Seguridad y S.L. para ser aplicado en su sede de Puerto La Cruz, sucursal N° 33, el cual fue promovido en el procedimiento administrativo.

Delata igualmente, la incurrencia en el vicio de procedimiento, al no otorgársele la oportunidad para hacer alegatos y promover pruebas respecto a un hecho controvertido distinto al previsto inicialmente, infringiendo así la Administración el “principio del debido procedimiento”, previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con prescindencia absoluta del mismo, anulable conforme a lo dispuesto en los numerales 1 y 3 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Conjuntamente con su recurso de nulidad, la parte recurrente solicitó medida cautelar de suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, la cual fue acordada en pronunciamiento de fecha 10 de julio de 2014.

En fecha 3 de julio de 2014 el tribunal de primer grado recibió las actuaciones, admitiendo el recurso en fecha 10 de julio de 2014, de conformidad con la disposición contenida en el artículo 77 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ordenando las notificaciones establecidas en el artículo 78 de la misma Ley.

En fecha 22 de septiembre de 2014, se produce el abocamiento del nuevo juez designado, ordenándose al efecto las notificaciones correspondientes para la reanudación de la causa.

En fecha 20 de noviembre de 2014, verificadas las notificaciones ordenadas, se reanudó la causa y acto seguido, en fecha 21 de noviembre de 2014, se fijó oportunidad para la celebración de la audiencia pública que se llevó a cabo en fecha 12 de enero de 2015, en la cual se dejó constancia de la comparecencia de la representación judicial de la sociedad mercantil recurrente a través de su apoderada judicial y de la representación del Ministerio Público, Fiscal Auxiliar 22º del Ministerio Público del Estado Anzoátegui. En dicha audiencia, la parte recurrente consignó seis (6) folios útiles en original y copia certificada de actuaciones administrativas.

En fecha 23 de enero de 2015, la parte recurrente sociedad mercantil Central Madeirense, C.A. presentó escrito de informes, mientras que la representación del Ministerio Público consignó escrito de informes en fecha 28 de enero de 2015 donde solicitó la declaratoria con lugar del recurso de nulidad intentado.

En fecha 26 de enero de 2015 se fijó oportunidad para sentenciar, de conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, siendo diferida por una sola vez, dictándose el pronunciamiento definitivo en fecha 17 de marzo de 2015.

CAPÍTULO II

DE LA DECISIÓN OBJETO DE CONSULTA

El Tribunal Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, en sentencia de fecha 5 de mayo de 2015, previa valoración de los medios de pruebas promovidos por la parte actora, procedió a pronunciarse sobre los vicios alegados:

Respecto al vicio de falso supuesto denunciado, se verifica de la revisión de la copia certificada de la providencia administrativa de fecha 6 de febrero de 2014, que el procedimiento sancionatorio signado con el Nº ANZ/097/2013 se inició en virtud de propuesta de sanción presentada en fecha 11 de junio de 2013 por el funcionario E.G., titular de la cédula de identidad N° 8.316.026, en su condición de Comisionado Especial para la Inspección del Trabajo, fundamentado en que el empleador no cumplió la obligación de tener diseñada una política y elaborar e implementar un Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo específico y adecuado a sus procesos, información obtenida por observación directa, considerando entonces la incursión en la violación de los artículos 56, numeral 7, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y del artículo 80 de su Reglamento, proponiendo aplicar la sanción prevista en el artículo 124, numeral 2, de la misma ley, correspondiente a 50,5 Unidades Tributarias en función del número de trabajadores afectados, que es de ciento noventa (190).

Notificada como fue la hoy accionante, formuló sus alegatos y promovió pruebas conforme a la propuesta de sanción señalada, constatándose que, al folio 28 del expediente, el ente administrativo consideró que, una vez analizadas las documentales y la declaración de los testigos, no encontró pruebas con las cuales se demostrara que se garantizara a los Delegados de Prevención habérseles otorgado el tiempo necesario para cumplir sus funciones y actividades propias como lo establece el artículo 44, Parágrafo Cuarto de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Por último, destacó el juzgador que la Administración dejó señalado que, se evidenciaba que la empresa Central Madeirense, C.A., sí incurrió en el incumplimiento preestablecido en el informe de propuesta de sanción presentada por ante la Unidad de Sanción.

En este sentido, señaló que ciertamente a juicio de ese tribunal, tal como lo denuncia la parte recurrente, se patentiza el error incurrido por la Administración, específicamente el falso supuesto de hecho como un error de percepción, tergiversando por completo la realidad, al considerar que se había verificado el incumplimiento en la propuesta de sanción, con la constatación de unos hechos distintos a los que dieron inicio al procedimiento, aplicando una sanción (numeral 5 del artículo 119 Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, referente al no diseño o implementación de una Política de Seguridad y Salud en el Trabajo), cuando los supuestos hechos constatados eran el no otorgamiento de licencia a los Delegados de Prevención, previstos en el Parágrafo Cuarto del artículo 44 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Con respecto a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, destacó el juzgado de la causa, que de la revisión de las copias certificadas de la providencia administrativa se constata que el recurrente fue notificado del procedimiento de multa iniciado en su contra con relación a una propuesta de sanción, por un supuesto incumplimiento en la no elaboración del Programa de Salud en el Trabajo, siendo que, los hechos calificados finalmente por la Administración, fueron otros, al señalar que la empresa no otorgó licencia a los Delegados de Prevención, de allí que, sobre estos hechos señalados el administrado no tuvo la oportunidad de alegar, rechazar y demostrar las otras circunstancias que a bien considerase, por lo que se patentiza con tal actuación, una violación al derecho a la defensa de la hoy recurrente, que afecta el acto administrativo recurrido, conforme a lo previsto en el numeral 1, del artículo 49, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y con tal razonamiento, consideró que era suficiente para que declarar la nulidad absoluta de la cuestionada providencia administrativa.

CAPÍTULO III

DE LA COMPETENCIA

Con el propósito de examinar la competencia de esta Sala de Casación Social para decidir el asunto sometido a su conocimiento, se observa que la Sala Plena de este alto Tribunal, en sentencia N° 27 del 26 de julio de 2011 (caso: Agropecuaria Cubacana C.A.), dejó sentado que corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral el conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, “pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación”. Ello fundamentado, esencialmente en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y en el cambio de criterio de la Sala Constitucional, sostenido en fallo N° 955/2010, con respecto a la competencia de los tribunales laborales para conocer de las demandas contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.

Así, conteste con la citada Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, los Tribunales Superiores del Trabajo son competentes -transitoriamente, mientras se crea la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social- para decidir en primera instancia los recursos contenciosos administrativos previstos en dicha ley y que de sus decisiones se oirá recurso de apelación ante esta Sala de Casación Social.

Por lo tanto, esta Sala tiene competencia funcional para conocer en alzada, de las decisiones emanadas de los Juzgados Superiores del Trabajo en dicha materia. En tal virtud, esta Sala asume la competencia para resolver la consulta sometida a su consideración por el Tribunal Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Anzoátegui, en el marco de la demanda de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo, interpuesto por la sociedad mercantil Central Madeirense C.A. contra el acto administrativo Nº ANZ/006/2014 emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales de fecha 6 de febrero de 2014. Así se declara.

CAPÍTULO IV

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

En primer término, se advierte que la presente causa fue remitida a esta Sala para ser revisada en consulta, la declaratoria con lugar de la demanda de nulidad interpuesta por la la sociedad mercantil Central Madeirense C.A. contra el tantas veces mencionado acto administrativo.

Al respecto, se observa que el artículo 72 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dispone que “[t]oda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”; de esta manera, a través de la figura de la consulta se garantiza el agotamiento de la doble instancia, cuando se dicte un fallo definitivo opuesto a los intereses de la República, pues éste necesariamente -esto es, con independencia del ejercicio del recurso de apelación- deberá ser revisado por el tribunal con competencia funcional para ello.

Ahora bien, en decisión N° 2.157 de fecha 16 de noviembre de 2007 (caso: Nestlé Venezuela, S.A.), la Sala Constitucional de este alto Tribunal señaló que la consulta obligatoria prevista en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, persigue resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos organismos y entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, con el objetivo de impedir que el cumplimiento de sus fines fundamentales resulte afectado e igualmente sostuvo que tal privilegio sólo resulta aplicable cuando el fallo sea contrario a la pretensión, excepción o defensa de la República, es decir, cuando la sentencia definitiva haya desestimado la pretensión; en este supuesto, transcurridos los lapsos de apelación sin que las partes hayan recurrido de la decisión contraria a los intereses de la República, debe el juez competente remitirla en consulta ante el tribunal superior competente, para que éste proceda a revisar si la misma está ajustada a derecho o no.

Así las cosas, aprecia la Sala que en el caso sub iudice, el Tribunal declaró con lugar la demanda de nulidad interpuesta por la sociedad mercantil Central Madeirense C.A., contra el acto administrativo ANZ/006/2014 emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) de fecha 6 de febrero de 2014, ente autónomo adscrito al Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social del Trabajo, creado según lo establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, promulgada en el año 1986. Por tanto, visto que la entidad federal no ejerció recurso de apelación contra esa decisión, procede esta Sala a revisar la conformidad a derecho de la misma, conteste con lo establecido en el artículo 72 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Así se declara.

A los fines de resolver esta Sala tiene en cuenta, en lo que concierne al denunciado vicio de falso supuesto, que la Sala Político Administrativa en sentencia Nº 1117 de fecha 19 de septiembre de 2002 (caso: F.A.G.M.V.. Cuerpo Técnico de Policía Judicial,) ratificada en sentencia N° 1069 de fecha 3 de mayo de 2006 (caso: J.G.M.V.. Contraloría General de la República) y acogido por esta Sala de Casación Social N° 458 de fecha 23 de abril de 2014 (caso: Instituto Universitario de Tecnología de Administración Industrial (I.U.T.A.), señaló:

(…) el vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto.

De allí que, se trata de un vicio que por afectar la causa del acto administrativo acarrea su nulidad, por lo que es necesario examinar si la configuración de éste se adecuó a las circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo y además si se dictó de manera que guardara la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma legal. Al respecto véase sentencia N° 1023 de echa 6 de noviembre de 2013 (caso: Plásticos Orquídea, C.A. contra Acto N° 0666-210, de fecha 29/11/2010, emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Zulia).

En el presente caso, la parte actora fundamenta la existencia del falso supuesto de hecho, en que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta, aplicó una sanción fundamentada en hechos no controvertidos, distintos a la demostración del cumplimiento de la norma establecida en el artículo 56, numeral 7, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, que es la contenida en el informe y propuesta de sanción que dio origen a la investigación, siendo que, la Administración fundamentó su decisión en razones distintas, no mencionadas en dicho informe como hecho controvertido, específicamente la establecida en el numeral 4, del artículo 119, y el Parágrafo Cuarto del artículo 44 de la LOPCYMAT, relativas a que no se concedió licencia remunerada a los Delegados o Delegadas de Prevención en el ejercicio de sus funciones.

En este sentido, advierte la Sala del examen de la motivación del acto administrativo bajo análisis (folio 28) que ésta deja establecido como justificante de su declaratoria que:

… mas sin embargo, no es menos cierto, que este Despacho una vez analizado las pruebas emitidas como fueron las documentales y la Declaración de los testigos evacuados por el apoderado de la empresa en el lapso correspondiente, no se encontró pruebas donde garantice a los delegados de prevención haberse otorgado el tiempo necesario para cumplir sus funciones y actividades propias como lo establece el Art. 44 de la Lopcymat Parágrafo N° 4 …

Para seguidamente indicar:

En virtud de lo anteriormente expuesto, se evidencia que la empresa CENTRAL MADEIRENSE C.A. si incurrió en el incumplimiento preestablecido en el informe de la propuesta de Sanción presentada por ante la Unidad de Sanción, que cursa a los folios uno (01) a folio dos (02) suscrito por el funcionario …

Mientras que en la providencia administrativa dejó indicado en la parte narrativa (folio 12) como único motivo por el cual se iniciaba el procedimiento sancionatorio lo siguiente:

El empleador no cumplió con tener diseñado una política y elaborar e implementar un Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, específico y adecuado a sus procesos. Información obtenida mediante observación directa. Violación directa de los artículos 56 Nral 7 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Y 80 del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Se propone aplicar la sanción prevista en el artículo 124 numeral 2 de la misma Ley, correspondiente a 50,5 Unidades Tributarias; en función del número de trabajadores afectados, que es de ciento noventa (190).

No habiendo ningún otro razonamiento que conduzca a la declaratoria de esta condena, razón por lo cual siendo ello así, ciertamente la causa sobre la cual se sustenta la procedencia de la sanción, no se identifica o compagina con el motivo que originó la apertura del procedimiento punitivo, vale decir, la Administración fundamentándose en supuestos que no se corresponden con la realidad estableció írritamente una condenatoria.

Sobre la base de las precitadas consideraciones, se establece que la sentencia en consulta, al haber anulado tal actuación procedió está ajustada a derecho. Así se decide.

En cuanto al acusado vicio de prescindencia del procedimiento correspondiente, lo cual es causa de nulidad conforme lo previsto en los numerales 1 y 3 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esta Sala para decidir considera necesario destacar que, de conformidad con esta normativa, los actos administrativos serán absolutamente nulos, entre otros casos, cuando así esté expresamente determinado por una norma constitucional o legal o cuando el contenido del acto sea de imposible o ilegal ejecución.

Con tal propósito la Sala, después de la revisión de las actas que conforman el expediente administrativo, coincide con la argumentación dada por el a quo de que ciertamente, la hoy recurrente, fue notificada del procedimiento de multa iniciado en su contra con relación a una propuesta de establecer una sanción, por un supuesto incumplimiento en la no elaboración del Programa de Salud en el Trabajo, constatándose que al folio 101 de la única pieza del expediente, está inserto el Cartel de Notificación respectivo, el cual fue recibido por el ciudadano J.L.M., Sub Gerente de la empresa, en fecha 30 de septiembre de 2009. En dicha notificación, se le otorga el lapso de cinco (5) días, a partir de que conste en autos su recepción, para que exponga todo lo conducente para la defensa de sus derechos e intereses, así como la concesión de un lapso de tres (3) días hábiles para la promoción y evacuación de las pruebas que estime pertinentes en respaldo a sus alegatos, todo ello, en conformidad con lo previsto en los artículos 135 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y 546 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras.

No obstante lo anterior, los hechos calificados finalmente por la Administración sobre los cuales basó su condena, fueron otros, vale decir, a que la empresa no otorgó licencia o el tiempo necesario a los Delegados de Prevención para cumplir sus funciones y actividades propias como lo establece el artículo 44, Parágrafo Cuarto, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, hechos que no fueron plasmados en el Acta de Reinspección de fecha 26 de septiembre de 2013, que cursa al folio 102 de la pieza única del expediente y que dio lugar al inicio del procedimiento para la imposición de multa.

Esta última causal y los eventuales hechos que la configuraron, fueron sancionados sin que a la sociedad mercantil Central Madeirense C.A., le fuera concedida la oportunidad de alegar otros, rechazarlos o demostrar las otras circunstancias que a bien considerase, por lo que se patentiza con tal actuación, una violación al derecho a la defensa de la recurrente, que vicia de nulidad absoluta el acto administrativo impugnado, conforme a lo previsto en el numeral 1 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el artículo 15 del Código de Procedimiento Civil, motivo suficiente para que fuera declarara procedente la nulidad absoluta de la referida providencia administrativa. Por tal razón, a juicio de esta Sala, el fallo en consulta no está incurso en el vicio de prescindencia del procedimiento. Así se decide.

D E C I S I Ó N

En mérito de las consideraciones anteriores, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, conociendo en consulta, CONFIRMA la decisión dictada por el Tribunal Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui en fecha 5 de mayo de 2015, mediante la cual declaró con lugar el recurso de nulidad, en contra de la providencia administrativa signada ANZ/006/2014 emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales de fecha 6 de febrero de 2014.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, a fin de que sea enviado al Tribunal Superior de origen antes mencionado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintidós (22) días del mes de junio de dos mil dieciséis. Años: 206º de la Independencia y 157º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

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M.C.G.