Sentencia nº 212 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 4 de Abril de 2013

De la lectura de las actas que conforman el presente expediente se desprenden los siguientes antecedentes:

El 1 de junio de 1987 los ciudadanos R.C.d.M., J.T.M., A.P., J.S., S.V., C.P., L.P. y W.P.M. interpusieron, ante la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra la Ordenanza de Zonificación para la Zona de Compresión dictada por el Concejo Municipal del entonces Distrito Iribarren del Estado Lara, publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria N° 493 del 7 de agosto de 1986.

El 5 de noviembre de 1987 el Juzgado de Sustanciación admitió cuanto ha lugar en derecho el recurso interpuesto y ordenó notificar al Fiscal General de la República, al Procurador General de la República y al Presidente del Concejo Municipal del entonces Distrito Iribarren del Estado Lara, así como librar el cartel de emplazamiento respectivo.

El 7 de marzo de 1988, el Juzgado de Sustanciación expidió el cartel de emplazamiento y, mediante diligencia del 14 de marzo de 1988, fue consignada su publicación.

Por diligencia del 4 de octubre de 1988, la representación de la parte actora, en vista de que se encontraba concluida la sustanciación de la causa, solicitó que el expediente fuese pasado a la Sala.

El 27 de octubre de 1988, comenzó la relación en el presente juicio y se fijó la oportunidad para que tuviese lugar el acto de informes.

El 14 de noviembre de 1988, oportunidad fijada para el acto de informes, compareció el ciudadano A.P., debidamente asistido por el abogado A.J.H. y consignó su escrito de informes.

El 9 de febrero de 1989, terminó la relación y se dijo “Vistos”.

El 25 de marzo de 1993, compareció al abogado H.G. a fin de consignar poder especial otorgado por la ciudadana R.C.d.M., y solicitar la devolución de la documentación previa certificación en autos.

El 17 de diciembre de 1996 la abogada V.S.d.R., actuando en su condición de sustituta del Fiscal General de la República, consignó escrito haciendo consideraciones.

El 11 de julio de 2001 la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia se declaró incompetente para conocer del presente recurso y declinó la competencia a esta Sala Constitucional.

El 14 de agosto de 2001 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Iván Rincón Urdaneta.

El 27 de junio de 2002, esta Sala Constitucional dictó sentencia mediante la cual se declaró competente y ordenó notificar a los recurrentes para que manifestaran si mantenían interés en que se decidiera la causa.

El 16 de agosto de 2002, el alguacil de esta Sala Constitucional consignó sobre contentivo de la notificación de la referida sentencia mediante el cual el Instituto Postal Telegráfico de Venezuela le indica que la dirección era insuficiente.

Reasignada la ponencia al Magistrado M.T.D.P. y constituida esta Sala Constitucional el 9 de diciembre de 2010, en virtud de la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión especial celebrada el 7 del mismo mes y año, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010, la Sala quedó integrada de la siguiente forma: Magistrada L.E.M.L., Presidenta; Magistrado Francisco A.C.L., Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas M.T.D.P., C.Z.d.M., A.D.R., Juan J.M.J. y G.M.G.A..

II ALEGATOS DE LOS RECURRENTES

Narraron los recurrentes los siguientes hechos que dieron lugar a la interposición del presente recurso de nulidad:

Que el 7 de agosto de 1986 el Concejo Municipal del ahora Municipio Iribarren del Estado Lara dictó la Ordenanza de Zonificación para la Zona de Compresión, mediante la cual se afectó las áreas comprendidas entre las aceras norte de la Avenida Venezuela, acera Sur de la Avenida Libertador, acera Oeste de la Avenida Vargas y Este de la Calle 51 del mencionado Municipio.

Que dicha Ordenanza afectó a los sectores denominados S.R., Japón I, Japón II, El Malecón, Voz de Lara y A.B., en los cuales existen un grupo de inmuebles de uso particular.

Que la mencionada Ordenanza no tomó en consideración la situación de los habitantes de las zonas afectadas, toda vez que no estableció ningún criterio para reubicar en otras zonas a las personas que allí habitan.

Que “...con dicha Ordenanza se afectan con el carácter de áreas comunales unas 30 manzanas, actualmente ocupadas y donde habitan familias de escasos recursos y que éstas serían destinadas a la construcción de ambulatorios, áreas verdes, escuelas, parques recreativos y otros de obvio uso público, pero que en la actualidad muchos son de propiedad privada, sin ninguna declaratoria de utilidad pública y social, tal como lo dispone el artículo 101 de la Constitución de la República -Constitución de 1961-)”.

Que ejercieron, en su calidad de vecinos de la zona decretada como de compresión, el recurso de reconsideración de conformidad con el artículo 152 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, vigente para la época, no obstante, el Concejo Municipal del Municipio Iribarren no se pronunció sobre la solicitud de reconsideración formulada.

Que en virtud de lo anterior solicitaron ante la Corte Suprema de Justicia, conforme lo dispone el artículo 155 eiusdem, la nulidad de la Ordenanza de Zonificación para la Zona de Compresión, por considerar que la misma vulneró el artículo 85 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal para entonces vigente, que establecía que cuando se afecten terrenos de propiedad privada se indicará el plazo en el que el Municipio adquirirá los terrenos afectados.

Por otra parte, consideraron que dicha Ordenanza vulneró el derecho a la propiedad contenido en el artículo 99 de la derogada Constitución de 1961, así como el artículo 101 eiusdem que establece que sólo por causa de utilidad pública podrá declararse la expropiación de cualquier clase de bienes.

Igualmente, señalaron que la Ordenanza de Zonificación para la Zona de Compresión vulneró el derecho a la protección de la familia, toda vez que los habitantes de las áreas destinadas a servicios comunales tendrán que ser desalojados, sin que se prevea la indemnización por sus viviendas ni la reubicación de las personas que allí habitan para otras zonas.

En razón de lo expuesto, solicitaron la nulidad de la mencionada Ordenanza y la suspensión de los efectos de la misma, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 155 de la entonces vigente Ley Orgánica de Régimen Municipal.

III ANALISIS DE LA SITUACION

En el caso de autos esta Sala Constitucional dictó sentencia el 27 de junio de 2002, mediante la cual, ordenó notificar a los recurrentes para que manifestaran si mantenían interés en que se decidiera la causa; sin que se pudiera efectuar la notificación de los mismos.

Asimismo, se aprecia que la última actuación de los recurrentes fue la consignación el 25 de marzo de 1993 del poder especial otorgado por la ciudadana R.C.d.M. al abogado H.G., así como diligencia de la misma fecha, mediante la cual éste solicitó la devolución de la documentación previa certificación en autos.

Lo anterior demuestra que no existe interés en que se produzca decisión sobre lo que fue solicitado, el cual debió mantenerse a lo largo del proceso que inició, porque constituye un requisito del derecho de acción y su ausencia acarrea el decaimiento de la misma.

El derecho al acceso a los órganos de Administración de Justicia, previsto en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se ejerce mediante la acción cuyo ejercicio se concreta con la proposición de la demanda y la realización de los actos necesarios para el impulso del proceso. El requisito del interés procesal como elemento de la acción deviene de la esfera del derecho individual que ostenta el solicitante, que le permite la elevación de la infracción constitucional o legal ante los órganos de administración de justicia (Vid. Sentencia SC.N° 416 de 28 de abril de 2009, caso: C.V. y otros).

Asimismo, el interés procesal surge de la necesidad que tiene un particular, por una circunstancia o situación real en que se encuentra, de que a través de la Administración de Justicia, el Estado le reconozca un derecho y se le evite un daño injusto, personal o colectivo (Vid Sentencia SC.N° 686 del 2 de abril de 2002, caso: MT1 (Arv) C.J.M.).

Por ello, ante la constatación de esa falta de interés, la extinción de la acción puede declararse de oficio, ya que no hay razón para que se movilice el órgano jurisdiccional. (Vid. Sentencia SC.N° 256 del 1 de junio de 2001, caso: F.V.G. y M.P.M.d.V.).

En tal sentido, la Sala ha establecido que la presunción de pérdida del interés procesal puede darse en dos casos de inactividad: antes de la admisión de la demanda o después de que la causa ha entrado en estado de sentencia. En el resto de los casos, es decir, entre la admisión y la oportunidad en que se dice “vistos” y comienza el lapso de decisión de la causa, la inactividad produce la perención de la instancia.

Este criterio se estableció en el fallo de esta Sala Nº 2673 del 14 de diciembre de 2001, caso: DHL Fletes Aéreos, C.A., ratificado en sentencias de reciente data Núms. 922/8.6.2011; 1054/28.6.2011, en los siguientes términos:

En tal sentido, tomando en cuenta la circunstancia de que el interés procesal subyace en la pretensión inicial del actor y debe subsistir en el curso del proceso, la Sala consideró que la inactividad que denota desinterés procesal, el cual se manifiesta por la falta de aspiración en que se le sentencie, surgía en dos oportunidades procesales:

a) Cuando habiéndose interpuesto la acción, sin que el juez haya admitido o negado la demanda, se deja inactivo el juicio, por un tiempo suficiente que hace presumir al juez que el actor realmente no tiene interés procesal, que no tiene interés en que se le administre justicia, debido a que deja de instar al tribunal a tal fin.

b) Cuando la causa se paraliza en estado de sentencia, lo cual no produce la perención, pero si ella rebasa los términos de prescripción del derecho objeto de la pretensión, sin que el actor pida o busque que se sentencie, lo que clara y objetivamente surge es una pérdida del interés en la sentencia, en que se componga el proceso, en que se declare el derecho deducido […]

.

Transcrito el criterio anterior la Sala no puede dejar de advertir que si bien en las acciones de nulidad de normas legales no existe un lapso de caducidad de la acción así como tampoco un derecho individual sujeto a prescripción, el factor “interés” constituye un presupuesto que debe subsistir en el curso del proceso.

No obstante lo anterior, considerando que el interés debe permanecer en el transcurso de toda la causa y que la falta de actividades traduce en una pérdida de interés, esta Sala, a fin de establecer cuál es el lapso que debe considerarse para considerar que operó el abandono del trámite, aplica el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente para el momento en que ocurren los hechos que aquí se analizan, artículo éste que con la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, fue recogida en el artículo 94 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, de la manera siguiente:

la instancia se extingue de pleno derecho en las causas que hayan estado paralizadas por más de un año por inactividad de parte actora, antes de la oportunidad de los informes o de la fijación de la audiencia según el caso

.

Establecido lo anterior, esta Sala observa que en el caso de autos, la causa se paralizó en estado de sentencia y los demandantes no impulsaron la misma. Así pues, visto que desde el 25 de marzo de 1993, la parte actora no ha manifestado interés en la causa, se declara la pérdida del interés procesal y el abandono de trámite en el recurso de nulidad interpuesto por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad contra la Ordenanza de Zonificación para la Zona de Compresión dictada por el Concejo Municipal del Distrito Iribarren del Estado Lara, publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria N° 493 del 7 de agosto de 1986. Así se decide.

DECISION

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara la PÉRDIDA DEL INTERÉS PROCESAL y el ABANDONO DE TRÁMITE, en el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto por los ciudadanos R.C.D.M., J.T.M., A.P., J.S., S.V., C.P., L.P. y W.P.M., contra la Ordenanza de Zonificación para la Zona de Compresión dictada por el Concejo Municipal del Distrito Iribarren del Estado Lara, publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria N° 493 del 7 de agosto de 1986.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 04 días del mes de abril de dos mil trece (2013). Años: 202º de la Independencia y 154º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

M.T.D.P.

Ponente

C.Z.D.M.

A.D.R.

J.J.M.J.

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. 01-1823

MTDP/

Quien suscribe, Magistrado A.D.R., disiente de la mayoría sentenciadora por las razones que a continuación se exponen:

El fallo del cual se discrepa, declaró la pérdida del interés procesal y el abandono del trámite en el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto por los ciudadanos R.C.d.M., J.T.M., A.P., J.S., S.V., C.P., L.P. y W.P.M., contra la Ordenanza de Zonificación para la Zona de Compresión dictada por el Concejo Municipal del Distrito Iribarren –para ese entonces- del Estado Lara, publicada en la Gaceta Municipal del Distrito Iribarren –para esa época- del Estado L.E. núm. 493 del 7 de agosto de 1986, con fundamento en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia –aplicable rationae temporis-, una vez que se constató que la causa se paralizó en estado de sentencia y los demandantes no impulsaron la misma.

Ahora bien, quien suscribe el presente voto salvado observa que esta Sala Constitucional mediante fallo núm. 1.442 del 27 de junio de 2002, señaló lo siguiente:

(…) en el entendido que han transcurrido trece (13) años desde que se finalizó la relación de la causa y se dijo ‘vistos’, (el 9 de febrero de 1989), esta Sala considera que en vista de que había finalizado la relación, era responsabilidad de la Sala Político-Administrativa decidir, así como es ahora una obligación de esta Sala, por lo que no podría declararse la perención.

Sin embargo, en virtud del derecho a la tutela judicial efectiva que poseen otras personas que se encuentran en espera de decisión por parte de esta Sala, y en vista de que el análisis de cualquier causa ocasiona tardanza en los demás procesos, esta Sala considera necesario notificar a los recurrentes con el fin de que éstos, en un lapso de treinta (30) días continuos a partir de su notificación, manifiesten motivadamente su interés en que se decida el presente proceso. En el caso de que los recurrentes, no hagan constar en el expediente su interés en el presente proceso, esta Sala considerará extinguida la acción por pérdida sobrevenida de interés procesal sin responsabilidad para ninguna de las partes involucradas (…)

.

Asimismo, consta en el expediente –también se reseña en la decisión que precede- la diligencia suscrita por el Alguacil de esta Sala, el 16 de agosto de 2002, en la que indica que no fue posible practicar la notificación de los recurrentes por cuanto el Instituto Postal Telegráfico devolvió el sobre “(…) por Motivos de Dirección Insuficiente (…)”.

Al respecto, resulta pertinente indicar que el artículo 93 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, prevé la notificación mediante cartel, en los términos siguientes:

Artículo 93. Cuando fuese imposible realizar la notificación por cualesquiera de los medios que dispone el artículo 91, ésta será practicada mediante la fijación de un cartel en la Secretaría de la Sala, que contendrá la identificación completa de las partes, el objeto de la pretensión, el término de la comparecencia que sea aplicable y clara advertencia de las consecuencias procesales de su incumplimiento. En la misma oportunidad, se publicará el cartel en el portal electrónico del Tribunal Supremo de Justicia.

Las partes se entenderán notificadas vencido el término de diez días de despacho siguiente a que conste en autos la fijación del cartel (…)

.

Por tanto, conforme a la disposición que precede y vista la imposibilidad de realizar la notificación personal de los recurrentes, lo pertinente era que la mayoría sentenciadora hubiese acordado la notificación por cartel de los mismos, con el fin de garantizar el derecho a la defensa y a la tutela judicial efectiva de los justiciables, pues como bien se señaló en el referido fallo del 27 de junio de 2002, “es ahora una obligación de esta Sala” decidir la causa de autos.

Por otra parte, quien suscribe también disiente de la fundamentación jurídica de la decisión –ex artículo 86 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia [aplicable rationae temporis]-, ya que la misma hace referencia a la perención, en los términos siguientes:

Artículo 86. Salvo lo previsto en disposiciones especiales, la instancia se extingue de pleno derecho en las causas que hayan estado paralizadas por más de un año. Dicho término empezará a contarse a partir de la fecha en que se haya efectuado el último acto del procedimiento. Transcurrido el lapso aquí señalado, la Corte, sin más trámites, declarará consumada la perención de oficio o a instancia de parte (…)

.

En tal sentido, la fundamentación aludida en el fallo que precede contraría la decisión de esta misma Sala del 24 de junio de 2002, parcialmente trascrita supra, que estableció “que no podría declararse la perención”; aun cuando lo que la mayoría sentenciadora decidió fue la pérdida del interés procesal y el abandono del trámite.

Queda así expuesto el criterio del Magistrado disidente.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

Francisco A.C.L.

M.T.D.P.

Magistrado

C.Z.d.M.

Magistrada

A.D.R.

Magistrado Disidente

Juan J.M.J.

Magistrado

G.M.G.A.

Magistrada

El Secretario

J.L.R.C.

V.S.Exp. 01-1823

ADR/

Quien suscribe, Magistrada C.Z.d.M., de conformidad con el artículo 104 de la Ley Orgánica que rige las funciones de este Alto Tribunal y 53 del Reglamento de Reuniones, salva su voto en la decisión adoptada por la mayoría sentenciadora que declaró NO HA LUGAR la revisión constitucional de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 19 de marzo de 2007, que anuló el acto de retiro del ciudadano J.E.J. -hoy solicitante- y ordenó su reincorporación a la Administración municipal a los efectos de que se diera cumplimiento con las formalidades legales de la notificación del acto y las gestiones reubicatorias.

En criterio de la mayoría sentenciadora “…la representación de la parte recurrente pretende la revisión del fallo que confirmó la sentencia que declaró parcialmente con lugar su querella funcionarial, ordenando su reincorporación en condición de disponibilidad durante un mes para la realización de gestiones reubicatoria, alegando que éstas no se han llevado a cabo, a pesar de que la propia Administración dispuso, mediante cartel publicado en el diario Últimas Noticias del 26 de mayo de 2007, que a partir del recibo de tal comunicación se iniciaría el lapso de un mes para efectuar tales gestiones…”; y que “…la representación de la parte recurrente pretende, mediante este medio extraordinario, la ejecución de un fallo que, según se desprende de sus propios alegatos, ya fue cumplido por la Administración, ya que la realización de las gestiones reubicatorias, no necesariamente implica que estas consigna su fin…”

Advierte quien disiente que a pesar de ser cierto lo expresado por la mayoría sentenciadora en el párrafo transcrito, ello no agota la totalidad de lo cuestionado del fallo dictado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo mediante la revisión constitucional, pues, el solicitante también expuso que “…al no reconocer los SALARIOS caídos como indemnización, por la injusta remoción y retiro de mi representado (…) [la sentencia] no está ajustada dentro de los parámetros del ordenamiento jurídico, en franca contradicción con el postulado constitucional del artículo 2° de nuestra Carta Magna…” (corchetes añadidos).

En efecto, señaló la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 19 de marzo de 2007, lo siguiente:

De la lectura detenida a la decisión apelada, la Corte advierte, que el Juzgado a quo se pronunció sobre los vicios imputados por el querellante al acto administrativo de retiro, declarando su nulidad, la cual había sido solicitada por él, ordenando acertadamente su reincorporación en los fines que se realizaran los trámites de las gestiones reubicatoria tendientes a lograr su reubicación en otros cargo similar o de superior jerarquía y remuneración, por el período de un (1) mes de disponibilidad con el pago del sueldo correspondiente sólo a dicho mes y no como lo pretende el apelante, con el pago de los sueldos dejados de percibir, ello en virtud, de que su reubicación dependerá de un hecho futuro e incierto, como lo es, que dichas gestiones reubicatorias resultasen fructíferas, aunado el hecho de que el pago de los sueldos dejados de percibir sólo procede en caso de que resulte nulo el acto de remoción.

En ese sentido, debe recordar quien disiente de la decisión que de haber ocurrido un cese indebido del funcionario de la Administración Pública municipal , lo procedente no sería sufragar los salarios correspondientes a ese ingreso temporal o momentáneo en la Administración, sino de todo el periodo que estuvo fuera de la función pública, pues su reasunción trae consigo la obligación de pagar la totalidad de los sueldos dejados de percibir a modo de indemnización cuando se determine que no era procedente la remoción, retiro o destitución del trabajador.

En casos como el presente, lo pertinente no es el pago del tiempo que pueda estar efectivamente trabajando en la Administración, sino de la totalidad en que debió entenderse su permanencia por cuanto no es voluntad del querellante haber sido desincorporado del cargo.

Finalmente, quien disiente observa que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo con su decisión estableció una condición suspensiva temporal que estaría permitiendo la subsanación de posibles vicios para luego proceder a la desincorporación del funcionario, cuando la única consecuencia lógica de la decisión que puede dictarse como juez contencioso administrativo sería anular el acto impugnado y declarar los efectos derivados de su inexistencia. Al dictarse una sentencia de condición suspensiva, incorporando temporalmente a un funcionario, dicha Corte evitó con su decisión la obligación de declarar la nulidad del acto administrativo y generó con su desvío un daño al querellante a quien se le está cercenando su derecho a una tutela judicial efectiva. La sola existencia de un mandato judicial que suspende la anulación de un acto administrativo en procura de su subsanación genera de por sí un evidente daño constitucional.

Queda así expresado el presente voto salvado.

Caracas, fecha ut supra.

La Presidenta,

L.E.M.L.

Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

M.T.D.P.

Ponente

C.Z.D.M.

Disidente

A.D.J.D.R.

J.J.M.J.

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L.R.C.

V.S.Exp.- 12-0977

CZdM/