Sentencia nº 2414 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 13 de Octubre de 2004

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADO PONENTE: J.E. CABRERA ROMERO

El 10 de diciembre de 2003, el ciudadano CARLOS TABLANTE HIDALGO, titular de la cédula de identidad Nº 3.840.634, Diputado a la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela y Presidente de la Comisión de Política Interior, Justicia, Derechos Humanos y Garantías Constitucionales de la referida Asamblea, asistido por las abogadas A.M.B.K. y A.N.R.O., inscritas en el Inpreabogado bajo los Nos. 78.121 y 36.579, respectivamente, interpuso acción de amparo constitucional en “contra del Ministerio de Interior y Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a cargo en la actualidad, del ciudadano Ministro: General en Jefe del Ejército (r) L.R.R., por causa de su frontal y absoluta omisión sobre la elaboración de políticas y planes destinados al resguardo de la seguridad ciudadana así como el completo incumplimiento de las leyes y normativas alusivas a la preservación de la seguridad, omisiones estas que implican la directa conculcación de la garantía de Seguridad Ciudadana...”.

Por auto del 10 de diciembre de 2003, se dio cuenta en Sala y se designó ponente, a quien con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Mediante Oficio Nº 00010 del 12 de enero de 2004, el ciudadano L.R.R., Ministro de Interior y Justicia, consignó ante esta Sala, copia certificada del Plan de Seguridad Ciudadana de abril de 2003, Resumen Ejecutivo del nuevo Plan Nacional Integral de Seguridad Ciudadana (PNISC) de diciembre de 2003, así como copia certificada del Oficio Nº 1817 del 30 de diciembre de 2003, remitido a la Presidencia de la Asamblea Nacional, en la cual consigna los Planes de Seguridad referidos anteriormente.

Mediante diligencia del 19 de febrero de 2004, el abogado J.J.G., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 15.212, consignó poder especial, conferido por el Ministro de Interior y Justicia.

Realizado el estudio del expediente se pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I FUNDAMENTO DE LA PRETENSIÓN

En el escrito libelar el accionante, fundamentó su pretensión en lo siguiente:

Que “la Seguridad Ciudadana es un derecho humano de excelencia, consignado en Constituciones y Leyes de modo universal...”.

Que “es un hecho público, notorio y comunicacional, consiguientemente relevado de prueba, que en nuestro país existe un índice delictivo de reiterado, atropellador y constante auge, al punto que ha sumido a toda la Nación en un clima de violencia de proporciones incalculables”.

Que “no es siquiera discutible que aquel auge delictivo constituye una amenaza y un riesgo para la integridad física de las personas, sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes, lo cual es contrario al desarrollo y respeto a la dignidad humana”.

Que “se aprecian datos como los del Cuerpo de Investigaciones Penales, Científicas y Criminalísticas (CIPCC) (sic), al indicar que entre los meses de enero a julio del año 2003, se han perpetrado 6.507 homicidios (conocidos) en el territorio nacional, lo cual indica bajo dicha base, que una prudente proyección arrojaría que para el año 2003 la tasa de mortalidad por causa de homicidios en Venezuela, ascendería a trece mil (13.000) muertes, o lo que es igual, más de treinta y seis (36) homicidios por día, lo que impone una cantidad de tres (3) muertes cada (2) horas. En este orden de ideas, desde el año 1999 a diciembre de 2003 se registraron en el país cuarenta y cuatro mil ochocientos once (44.811) homicidios, tal como puede apreciarse al anexo traído con el presente, marcado ‘A’...”.

Que “sólo respecto al delito de homicidio, más en relación al delito de Secuestro, las cifras del CIPCC señalan que hasta el mes de julio del año 2003 se produjeron 150 secuestros, cuya proyección arroja (sin incluir circunstancias especiales como el constante aumento de la criminalidad a los finales meses de cada año), que concluiremos el año 2003 con un saldo promedio de 258 secuestros. Lo que proyectaría un total desde el año 1999 al 2003 de 663 secuestros”. Asimismo, alegó el accionante las cifras relativas al delito de robo y al Porte Ilícito de Armas.

Que el artículo 55 constitucional, así como la orden de legislar en materia de Coordinación de Órganos de Seguridad Ciudadana a que se refiere el artículo 165 constitucional al concebirse a la Seguridad Ciudadana como un derecho civil de naturaleza elemental y la contenida en la Ley Habilitante, conocida como la Ley de Coordinación de Órganos de Seguridad Ciudadana, publicada en Gaceta Oficial Nº 37.318 del 6 de noviembre de 2001, dentro de la cual “se prevé la creación de una serie de organismos, como es el caso del C. deS.C.; la Dirección Nacional de Seguridad Ciudadana y las Direcciones Regionales de Seguridad Ciudadana, así como la creación de herramientas tales como el Sistema Nacional de Registro Delictivo, Emergencias y Desastres, ninguno de los cuales ha sido activado y ni tan siquiera activado por el Ministerio del Interior y Justicia”.

Que “paralelamente al auge delictivo, se aprecia la ausencia total de una política coherente y eficaz por parte del Ministerio de Interior y Justicia (...) y el Estado, a través del Ministro de Interior y Justicia, se convierte en el depositario de la seguridad y garante de la protección colectiva de la población”.

Que según el artículo 18 y siguientes de la Ley de Coordinación de Órganos de Seguridad Ciudadana, “corresponde al Ministerio de Interior y Justicia, con Presidencia de su Ministro titular, la dirección del referido C. deS.C., a cuyo cargo estarán la elaboración de estudios, planes y políticas en materia de seguridad ciudadana, así como la coordinación con los organismos nacionales, estatales y municipales de seguridad. Es el caso- contraria y paradójicamente- que aquel Consejo jamás se ha constituido y mucho menos deliberado sobre sus elementales tareas”.

Que “respecto a los artículos 22 al 25 de la misma Ley, se aprecia la obligación del Ministerio de Interior y Justicia de ejercer la coordinación de órganos de seguridad ciudadana, a través de la Coordinación Nacional y las Coordinaciones Regionales de Seguridad Ciudadana, ninguna de las cuales se conoce así como tampoco a sus directores o titulares, coligiéndose igualmente así, el incumplimiento en la ejecución de la citada ley”.

Que resulta alarmante “la situación de incumplimiento respecto al Sistema Nacional de Registro Delictivo, Emergencias y Desastres, el cual, aunque previsto como herramienta de información para planificación y formulación de planes, estrategias y acciones de seguridad para cuerpos de seguridad ciudadana, incluso con carácter público respecto a datos no clasificados, según se lee de los artículos 29 y siguientes de la referida Ley de Coordinación de Órganos de Seguridad Ciudadana, ocurre que dicho registro cuya constitución reposa a cargo del Ministerio de Interior y Justicia, simplemente no existe, como tampoco siquiera un breve atisbo o señal sobre su futura creación”.

Que “las omisiones del ciudadano Ministro,(...) van incluso más allá de la ingente condición de incumplimiento sobre la Ley de Coordinación (...) para verificarse y evidenciarse también respecto a sus deberes frente a la Comisión de Política Interior de la Asamblea Nacional (...) pues pese a los múltiples llamados de aquella Comisión a los fines de verificar el incumplimiento de la Ley así como la elaboración y ejecución de planes y políticas de seguridad, no se ha tenido respuesta distinta que su reiterada incomparecencia, sumada a numerosas (...) excusas, siendo que ni siquiera ha rendido informe o noticia alguna que permita tan siquiera una noción sobre el ejercicio de sus funciones en materia de seguridad ciudadana.”

Que el ciudadano Ministro, “ante la invitación a comparecer ante la Plenaria de la Asamblea que le hiciere el Presidente de la Asamblea Nacional, ciudadano F.A., no ha comparecido ante la Plenaria de la Asamblea Nacional, a fin de exponer la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas que en materia de seguridad ha implementado su Despacho”.

Que “las omisiones anotadas suponen una absoluta ausencia de control social por parte del Estado en sus labores de prevención, disuasión y represión del delito, podemos afirmar que el derecho a la seguridad ciudadana en Venezuela ha sufrido una extrema vulneración”.

Que “la fragmentación, dispersión y falta de criterios de recolección de los datos, y el incumplimiento legal sobre el Registro que al efecto se establece en el ya señalado artículo 29 de la Ley de Coordinación de Órganos de Seguridad Ciudadana, impiden que éstos se obtengan con ciencia cierta, y así, que resulten plenamente útiles para el diagnóstico, planificación y la integración de acciones, así como para la evaluación de resultados de políticas públicas, hasta ahora omitidas displicentemente por el ciudadano Ministro L.R.R..”

Asimismo, denunciaron como violados los artículos 3, 43, 46 y 115 constitucionales, relativos a los derechos al desarrollo de la persona, a la vida, a la integridad personal y a la propiedad, respectivamente.

Finalmente, solicitó el accionante, que se ordenara al Ministerio de Interior y Justicia, representado por el ciudadano L.R.R., procediera a diseñar y ejecutar los planes y programas en materia de seguridad ciudadana.

II CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de la acción de amparo constitucional interpuesta, para lo cual previamente debe establecer su competencia para conocer de la misma. A tal efecto, se observa:

En sentencia del 20 de enero de 2000 (Caso: E.M.M., expediente Nº 00-0002) esta Sala estableció que le corresponde el conocimiento directo, en única instancia, de las acciones de amparo constitucional incoadas contra los altos funcionarios a que se refiere el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Visto que, en el presente caso, la acción de amparo constitucional fue ejercida contra el Ministerio de Interior y Justicia, en la persona del Ministro, ciudadano General en Jefe, L.R.R., esta Sala Constitucional, coherente con el criterio establecido en la sentencia antes mencionada, y en atención a lo dispuesto en el artículo 5 numeral 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se declara competente para conocer de la presente acción. Así se declara.

Precisado lo anterior, esta Sala procede a determinar lo referente a la admisión de la acción de amparo constitucional interpuesta, y al respecto observa que el amparo constitucional interpuesto se fundamentó en la supuesta vulneración de los derechos que tiene el ciudadano a que el Estado le garantice la defensa y desarrollo de la persona, los tratados sobre derechos humanos, a la indemnización a las víctimas de violaciones a los derechos humanos, a la vida, a la integridad personal, al libre tránsito, a la protección de la seguridad personal y a la propiedad, contemplados en los artículos 3, 23, 30, 43, 46, 50, 55 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que se configuraron, en criterio del accionante, cuando el Ministro del Interior y Justicia, General en Jefe L.R.R., no dio cabal cumplimiento a la normativa establecida en el Plan de Seguridad Ciudadana, y por no haber formulado las políticas y planes destinados al resguardo de la seguridad ciudadana.

Ahora bien, la Sala observa que el accionante solicitó el cumplimiento del referido Plan por la vía del amparo, cuando lo idóneo para solicitar el cumplimiento de aquél, puede ser obtenido por la vía ordinaria, esto es, mediante el recurso por abstención o carencia, dado que dicha omisión o negativa se refiere al supuesto incumplimiento por parte del Ministro del Interior y Justicia, de una obligación concreta prevista en el Plan de Seguridad Ciudadana.

Al respecto, esta Sala ha señalado en sentencia Nº 526 del 13 de marzo de 2003, (Caso: Clow Procesos Ambientales C.A.):

... (Q)ue ante la exigencia a un órgano de la Administración del cumplimiento de normas legales y sublegales, resulta idóneo acudir al recurso contencioso administrativo, y en el caso de omisión, cuyo pronunciamiento implica la verificación de los supuestos de la norma, al recurso por abstención o carencia.

En tal sentido la Sala ha establecido en sentencia Nº 1496/2001, lo siguiente:

‘(...) es criterio de esta Sala, tejido al hilo de los razonamientos precedentes, que la acción de amparo constitucional opera bajo las siguientes condiciones:

a) Una vez que los medios judiciales ordinarios han sido agotados y la situación jurídico constitucional no ha sido satisfecha:

(...)

La disposición del literal a), es bueno insistir, apunta a la comprensión de que el ejercicio de la tutela constitucional por parte de todos los jueces de la República, a través de cualquiera de los canales procesales dispuestos por el ordenamiento jurídico, es una característica inmanente al sistema judicial venezolano; por lo que, en consecuencia, ante la interposición de una acción de amparo constitucional, los tribunales deberán revisar si fue agotada la vía ordinaria o fueron ejercidos los recursos, que de no constar tales circunstancias, la consecuencia será la inadmisión de la acción, sin entrar analizar la idoneidad del medio procedente, pues el carácter tuitivo que la Constitución atribuye a las vías procesales ordinarias les impone el deber de conservar y restablecer el goce de los derechos fundamentales, por lo que bastaría con señalar que la vía existe y que su agotamiento previo es un presupuesto procesal a la admisión de la acción de amparo.

La exigencia del agotamiento de los recursos a que se refiere el aludido literal a), no tiene el sentido de que se interponga cualquier recurso imaginable, sino sólo los que permitan reparar adecuadamente lesiones de derechos fundamentales que se denuncian. No se obliga pues a utilizar en cada caso todos los medios de impugnación que puedan estar previstos en el ordenamiento procesal, sino tan sólo aquellos normales que, de manera clara, se manifiesten ejercitables y razonablemente exigibles’ (subrayado de ese fallo).

El criterio anterior fue ratificado por esta Sala en sentencia Nº 2369/2001, en la cual se indicó que: ‘[a]hora bien, para que el artículo 6.5 no sea inconsistente es necesario, no sólo admitir el amparo en caso de injuria inconstitucional, aun en el supuesto de que el agraviado haya optado por la jurisdicción ordinaria, sino, también, inadmitirlo si éste pudo disponer de recursos ordinarios que no ejerció previamente...’.

Ello así, y tal como se evidencia de las actas procesales, correspondía a los accionantes en amparo recurrir a la vía judicial preexistente para solventar la situación jurídica infringida, como lo era el ejercicio del recurso contencioso administrativo o por abstención, toda vez que la acción de amparo fue interpuesta contra una omisión del Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI), ante la solicitud de un trámite específico, contemplado en disposición de rango legal, incoado por Clow Procesos ambientales C.A., por lo que siendo ese el mecanismo procesal y no otro, el medio idóneo para tutelar los derechos constitucionales que la accionante alega como infringidos, esta Sala estima que la acción de amparo constitucional resulta inadmisible, de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se declara

.

Por tanto, observa esta Sala de los alegatos expuestos por el accionante, que las presuntas lesiones constitucionales que se le imputan al Ministro del Interior y Justicia, pudieron haber sido restablecidas conforme al procedimiento ordinario, a través del ejercicio del recurso por abstención o carencia, el cual garantizaba, de igual manera, la tutela rápida y efectiva de los derechos constitucionales denunciados como infringidos.

En efecto, la Sala debe señalar que la acción de amparo constitucional no debe entenderse como un medio sustitutivo de los recursos procesales ordinarios o extraordinarios, sino como un mecanismo destinado exclusivamente a proteger el goce y ejercicio de los derechos constitucionales, de modo que dicha acción sería improcedente cuando se destina un fin distinto del que le es propio, como el restablecimiento de situaciones derivadas de relaciones jurídicas que cuentan con medios procesales idóneos para su dilucidación. Por ello, considera la Sala que, la tutela constitucional sólo es procedente cuando los afectados hayan agotado todos los medios procesales regulares o cuando la urgencia derivada de la situación tenga tal grado de inminencia, que sólo pueda ser subsanada mediante el ejercicio de la acción de amparo constitucional.

Por lo tanto, ante la existencia de un recurso idóneo para exigir a la Administración el cumplimiento de obligaciones de esta naturaleza, la Sala observa que el caso de autos se subsume dentro de los supuestos determinados en el artículo 6, numeral 5, de la Ley de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por lo que resulta forzoso declarar la inadmisibilidad de la acción de amparo interpuesta el 10 de diciembre de 2003.

Además el accionante incoa el amparo debido a que según él, el Ministro del Interior y Justicia, no ha formulado las políticas y planes destinados al resguardo de la seguridad ciudadana.

Al respecto, la Sala advierte que hay diferencias entre el hecho político y el hecho jurídico. El primero no genera derechos, y sus consecuencias tienen lugar dentro del campo de la política.

Las políticas y planes que puede elaborar el gobernante son hechos políticos, que como tales carecen de sanción jurídica. Es lo que el gobernante ofrece que hará para solventar determinadas situaciones, y que una vez formuladas se adaptaran a las leyes, convirtiéndose las actuaciones que se realicen en función de los planes, en hechos jurídicos. Antes que ello ocurra, las políticas y planes meramente especulativos, como ofrecimientos de un deber ser, no producen efectos jurídicos y en el campo político, el gobernante que incumple sus deberes, y fracasa por causa de planes o por no ser ellos convenientes, recibirá la sanción política, que abarca a veces a todo el soberano, de no ser reelecto con motivo de las elecciones que en un sistema democrático, pulsan la opinión del elector sobre la estadía o no en un cargo de los gobernantes. Así se decide.

DECISIÓN

Por las consideraciones anteriormente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara INADMISIBLE la acción de amparo constitucional, interpuesta el 10 de diciembre de 2003, por el ciudadano CARLOS TABLANTE HIDALGO, en su condición de Diputado a la Asamblea Nacional contra el ciudadano General en Jefe (r) L.R.R., Ministro del Interior y Justicia.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 13 días del mes de octubre de dos mil cuatro. Años: 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

El Presidente de la Sala,

IVÁN RINCÓN URDANETA El Vicepresidente- Ponente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

A.J.G.G.

P.R.R.H.

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. 03-3198

JECR

...trado P.R.R.H., discrepa de la mayoría que suscribió la decisión que antecede; en consecuencia, salva su voto, con fundamento en las siguientes consideraciones:

1. La sentencia de la cual se disiente declaró inadmisible el amparo que intentó el ciudadano CARLOS TABLANTE HIDALGO, en su condición de Diputado de la Asamblea Nacional, contra el entonces Ministro del Interior y Justicia, ciudadano L.R.R..

2. La conducta que se identificó como lesiva fue la “frontal y absoluta omisión sobre la elaboración de políticas y planes destinados al resguardo de la seguridad ciudadana así como el completo incumplimiento de las leyes y normativas a la preservación de la seguridad, omisiones estas que implican la directa conculcación de la garantía de Seguridad Ciudadana.” Asimismo, se denunció la falta de cumplimiento del Plan de Seguridad Ciudadana.

3. La declaratoria de inadmisibilidad se fundó en “la existencia de un recurso idóneo para exigir a la Administración el cumplimiento de obligaciones de esta naturaleza”, lo cual se subsumiría en el artículo 6,5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

4. Este voto salvante difiere de la mayoría, fundamentalmente, en dos aspectos:

Primero

La demanda de autos obtuvo un tratamiento de amparo constitucional y no de una demanda en defensa de intereses difusos, como lo ha hecho en otras oportunidades la misma Sala.

En efecto, no hay duda de que la pretensión de autos –que se activen los planes de seguridad ciudadana- trasciende de la esfera personal del demandante y abarca al colectivo. Desde la creación de la Sala, ésta precisó que para la consideración de que se estaba en presencia de una demanda de intereses difusos, aunque así expresamente no lo haya señalado la parte actora, debía subyacer en el escrito continente de aquella la noción de calidad de vida. Pues bien, en el caso de autos, a pesar de que la pretensión se contrae al debate del tema de la seguridad ciudadana –tema que incide directamente en la calidad de vida de los ciudadanos-, la Sala la trató como un amparo ordinario y no como una demanda en protección de los intereses difusos.

Segundo

Se declaró inadmisible el amparo, por cuanto el quejoso tendría a su disposición un medio judicial idóneo como el recurso por abstención.

Ahora bien, es evidente que la mayoría no reparó en el hecho de que el tribunal con competencia para el conocimiento de la acción en carencia o recurso por abstención contra el Ministro del Interior y Justicia es la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, según lo que establece el artículo 5, 26 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Tampoco reparó la mayoría que, desde la sentencia del 28 de febrero de 1985 en la cual dicha Sala efectuó un detallado análisis del recurso por abstención (caso Eusebio Igor Vizcaya Paz), se asumió el criterio de que, para la procedencia del recurso por abstención, es necesario que la obligación cuya ejecución se pretende, debe, necesariamente, derivar de la ley. Este criterio ha sido pacífica y constantemente reiterado por la jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa, tal como se refleja, entre otras, en la decisión del 20 de octubre de 1994 (caso, N.B.P.), y más recientemente las decisiones del 20 de enero de 2000 (caso, G.P.L.) y del 29 de junio de 2000 (caso, F.P. deL.).

En el caso de autos, la mayoría, en desconocimiento del criterio de la Sala Político-Administrativa, declaró inadmisible el amparo, por cuanto:

el accionante solicitó el cumplimiento del referido Plan por la vía del amparo, cuando lo idóneo para solicitar el cumplimiento de aquél, puede ser obtenido por la vía ordinaria, esto es, mediante el recurso por abstención o carencia, dado que dicha omisión o negativa se refiere al supuesto incumplimiento por parte del Ministro del Interior y Justicia, de una obligación concreta prevista en el Plan de Seguridad Ciudadana

De lo precedente es importante advertir que el Plan de Seguridad Ciudadana no tiene rango de ley, sino sublegal, pues se trata de un acto administrativo de efectos generales, por lo que, en sintonía con el criterio de la jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa, en el supuesto de que el demandante acuda a dicha Sala para la proposición de la pretensión de autos, la misma será declarada improcedente, pues se trata de una obligación que no proviene de la ley, sino de un acto administrativo.

5. Por las razones que preceden, este disidente considera que el caso de autos debió admitirse con la corrección de que se trata de una demanda en defensa de intereses difusos.

Queda así expresado el criterio del Magistrado disidente.

Fecha ut supra.

El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente, J.E. CABRERA ROMERO

A.J.G.G.

Magistrado

P.R.R.H.

Magistrado Disidente

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

Magistrada

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

PRRH.sn.ar.

Exp. 03-3198