Sentencia nº 783 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 24 de Mayo de 2011

Fecha de Resolución24 de Mayo de 2011
EmisorSala Constitucional
PonenteLuisa Estella Morales Lamuño
ProcedimientoRecurso de Nulidad

SALA CONSTITUCIONAL Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente N° 09-1029

El 16 de septiembre de 2009, fue recibido en esta Sala Constitucional escrito presentado por los abogados A.B.-U.Q. y C.L.M.E., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 20.554 y 70.483, respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de la CÁMARA DE ASEGURADORES DE VENEZUELA, asociación civil sin fines de lucro inscrita por ante la Oficina Subalterna de Registro del Primer Circuito del Registro del Departamento Libertador del Distrito Federal el 19 de agosto de 1955, bajo el N° 76, folio 137 del Tomo 15 del Protocolo Primero, y MAPFRE LA SEGURIDAD, C.A. DE SEGUROS, sociedad mercantil (antes denominada Seguros La Seguridad C.A), empresa de seguros inicialmente inscrita ante el Registro de Comercio que llevaba el Juzgado de Primera Instancia en lo Mercantil del Distrito Federal, el 12 de mayo de 1943, bajo el N° 2135 del Tomo 5-A, modificado íntegramente su Documento Estatutario, por resolución de Asamblea Ordinaria de Accionistas celebrada el 1 de marzo de 2002, inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 24 de abril de 2002, bajo el N° 58 del Tomo 56-A-Pro., modificada su denominación social por resolución de Asamblea de Extraordinaria de Accionistas celebrada el 13 de octubre de 2003, bajo el N° 30 del Tomo 168-A-Pro., e inscrita ante la Superintendencia de Seguros bajo el número 12, contentivo de la acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada contra el artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas, publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio N° Extraordinario 88-06, del 22 de noviembre de 2006, por la presunta violación de los derechos “(…) de libertad económica, propiedad, reserva legal, prohibición de confiscación y seguridad jurídica, consagrados, respectivamente, en los artículos 112, 115, 116 y 299 del Texto Fundamental (…)”.

El 22 de septiembre de 2009, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Mediante diligencias del 18 de noviembre de 2009, 14 de enero de 2010, 18 de marzo de 2010, 27 de abril de 2010, 19 de mayo de 2010 y 9 de junio de 2010, el abogado C.L.M.E., actuando en su condición de apoderado judicial de la Cámara de Aseguradores de Venezuela, solicitó pronunciamiento en la presente causa.

I

DEL RECURSO DE NULIDAD

Los recurrentes fundamentaron su pretensión, entre otros, en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

En la Gaceta Municipal del Municipio Barinas del Estado Barinas identificada con los números 88-06, del 22 de noviembre de 2006, se publicó la Ordenanza de Impuestos sobre Vehículos del referido Municipio, la cual establece en su artículo 44 que: “Artículo 44. Las Notarías y Registros quedan 'obligados a exigir a todos los enajenantes de los vehículos objeto del Impuesto regulado en la presente Ordenanza, residenciados o domiciliados en el Municipio Barinas, la CERTIFICACIÓN DE SOLVENCIA por concepto de Impuesto sobre Vehículos. Igualmente las empresas o Compañías Aseguradoras deberán exigir la CERTIFICACIÓN DE SOLVENCIA antes indicada a todo propietario de vehículos residenciado o domiciliado en el Municipio Barinas que solicitare el Contrato de Seguros respectivo. PARAGRAFO UNICO: Los Notarios, Registradores y Representantes Legales de las Empresas Aseguradoras, serán responsables por los perjuicios que puedan causar al T.M. derivados del incumplimiento del presente artículo. El daño ocasionado será resarcido por el Funcionario o el representante legal de la empresa aseguradora, con el valor del impuesto que dejare de ingresar al T.M.".

Que “El interés en la aplicación de esta norma local, por parte de las autoridades municipales, a diferencia de otros casos en los cuales las normas entran en vigencia, pero sufren en su eficacia por desatención funcionarial, se pone claramente de manifiesto cuando se toma en consideración que el día veintitrés (23) de junio de 2009, el funcionario Delido E.R.M., Superintendente Municipal Tributario de la Alcaldía del Municipio Barinas del Estado Barinas, notificó a Mapfre La Seguridad, C.A. de Seguros que requería el concurso de nuestra representada a fin de aplicar la norma contenida en dicho artículo”.

Que “(…) surge a partir del veinticuatro (24) de junio de 2009 una situación específica, fáctica, real y concreta de violación efectiva de la garantía constitucional de reserva legal penal y de inminente amenaza de lesión de los derechos constitucionales de libertad económica y propiedad, así como de las garantías constitucionales de prohibición de la confiscación y de seguridad jurídica, de nuestras representadas, que deriva de la exigencia, por parte de la Alcaldía del Municipio Barinas del Estado Barinas, por intermedio de su Superintendencia Municipal Tributaria, a las empresas aseguradoras y a sus representantes legales, de la aplicación de la norma del artículo 44 de la Ordenanza de Impuestos sobre Vehículos del antes mencionado Municipio, obligando en consecuencia, a nuestras mandantes, a exigir a todos los asegurados y tomadores de pólizas de vehículos, residenciados o domiciliados en la jurisdicción territorial de dicho Municipio, la certificación de la solvencia tributaria por concepto del Impuesto de Vehículos, so pena de incurrir en infracciones y ser responsabilizadas por los perjuicios que pudiere causar al T.M. el incumplimiento de las respectivas obligaciones tributarias de los contribuyentes propietarios de vehículos, por conceptos de impuestos, recargos, intereses moratorios, sanciones pecuniarias, etc., según los casos”.

Que “el artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas, se dirige contra las ‘empresas y Compañías Aseguradoras’, es decir, los sujetos pasivos u obligados son las empresas aseguradoras (Vid. artículos 7° del Decreto con fuerza de Ley del contrato de seguros; 1° del Decreto con fuerza de Ley .de Empresas de Seguros y Reaseguros; y 1° del Reglamento general de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros)”.

Que “(…) las limitaciones establecidas por la norma del artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas al derecho de propiedad, sin basamento jurídico, consistentes en la afectación del patrimonio de nuestras representadas, mediante la amenaza de responsabilizarlas de la ocurrencia de infracciones sancionables (en caso de serlo con multas), por la falta de exigencia de la solvencia por concepto de dicho impuesto, constituye en realidad una confiscación desautorizada, proscrita por el artículo 116 de la Carta Magna (…)”.

Que “(…) las compañías aseguradoras y sus representantes legales no podrían, en modo alguno, ser tenidos como responsables de un perjuicio que es causado con anterioridad a la contratación con una persona que no ha cumplido su obligación tributaria con el T.M., pues, el asegurar el vehículo sin solvencia no causa en sí ningún daño al patrimonio municipal, ni, insistimos, lo agrava. El daño fue causado en el momento en que el propietario del vehículo no pagó el impuesto debido, siendo éste el verdadero infractor, y no, reiteramos, al momento de contratar con la compañía aseguradora”.

Que “(…) la obligación de nuestras representadas de responder de la ocurrencia de presuntas infracciones sancionables con multas, frente al T.M., por el incumplimiento de este cuestionable deber de pedir el certificado de solvencia del tributo de marras, redunda en una inminente amenaza del derecho constitucional a la propiedad, que se traduce en un sustancial desequilibrio patrimonial de nuestras representadas, toda vez que su derecho a la propiedad se ve limitado con la ilegítima pretensión de la norma en discusión, al forzarlas a soportar sanciones pecuniarias de absoluta antijuridicidad”.

Que “Esta situación es a todas luces una amenaza inminente de conculcación al derecho de propiedad de nuestras mandantes, cuando al pretender responsabilizarlas -entendiéndose que pudiera el Municipio demandar, incluso por el juicio ejecutivo, a nuestras representadas, por el pago de estas sanciones pecuniarias, por el incumplimiento de una obligación de fondo que no le es propia o de personas dependientes- por este presupuesto de hecho ajeno a ellas, se deba, entonces, cercenar su propiedad a fin de restituir la del Fisco Municipal, afectando ilícitamente en consecuencia, a nuestras representadas por una presión insoportable que vulnera además su capacidad contributiva, detrae su patrimonio impidiéndole o coartándole ejercer sus actividades económicas”.

Que asimismo, exponen que el artículo impugnado viola el derecho a la libertad económica, establecido en el artículo 112 de la Carta Magna, en virtud que “(…) existe una proporcionalidad y razonabilidad que debe caracterizar al impuesto, que no impida el ejercicio de la actividad económica del contribuyente y, menos aún cuando la obligación no surge para la persona cuya propiedad se pretende coartar, como sucede en el presente caso y quedó establecido en el acápite anterior del presente escrito”.

Que la norma impugnada “(…) no sólo amenaza con privar de sus bienes a nuestras mandantes, al advertirles de tomar previsiones para no incurrir en infracciones obviamente sancionables, en caso de tratarse de penas pecuniarias o multas, sino que igualmente consistiendo tales sanciones en multas o, peor aún, en penas de otra naturaleza, como una orden de cierre temporal o de clausura definitiva, también les condiciona el ejercicio de la actividad económica aseguradora a situaciones riesgosas determinantes de su resultado lucrativo o no, de ningún modo previstas en las normas legales de carácter nacional dictadas en desarrollo de expresos mandatos constitucionales, y que regulan el ejercicio de la actividad aseguradora”.

Que “(…) esta actividad puede ser desarrollada por los particulares limitados únicamente a las condiciones previstas en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, su Reglamento, a la Ley del Contrato de Seguro, y a las demás normas dictadas por la Superintendencia de Seguros que regulan la materia, sin que su ejercicio pueda verse restringido por la aplicación de impuestos desproporciónales y, menos aún por la imposición de responsabilidades que resultan ajenas a su actividad comercial, tal y como sucede en este asunto en particular”.

Que “La exigencia de la certificación de la solvencia del Impuesto de Vehículos para la celebración del contrato de seguro, así como la imputación de responsabilidad por comisión de infracciones sancionables, constituyen limitaciones al ejercicio de la actividad aseguradora completamente ajenas a la legislación reguladora de esta actividad, que usurpa la potestad normativa del Poder Público Nacional, concretamente de la Asamblea Nacional, siendo que el artículo 138 eiusdem, precisamente en el ámbito de la usurpación de autoridad, dispone que: ‘Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos’ (…)”.

Que asimismo aducen en su escrito que “la actuación normativa municipal impugnada aquí contraría la seguridad jurídica a que está sujeto el régimen socioeconómico de la República. Efectivamente, tal como lo establece el artículo 299 de la Constitución de la República, el Estado, del cual el Municipio es parte fundamental, tiene el deber de promover el desarrollo armónico de la economía nacional garantizando, entre otros valores esenciales y principios fundamentales del derecho, la seguridad jurídica (…)”:

Que “las autoridades municipales disponen de potestad tributaria por mandato constitucional, para pechar las actividades comerciales con el Impuesto a las Actividades Económicas. Empero, ello incide únicamente en el gravamen al ejercicio de la actividad (hecho imponible), más no en el establecimiento de requisitos extras para poder ejercer la actividad misma”.

Que “(...) se pretende fijar un requerimiento adicional, cual es la exigencia de la certificación de la solvencia tributaria de vehículos, en cuya ausencia no habría de producirse el consentimiento necesario, por parte del asegurador, para el perfeccionamiento del contrato de seguros, vistas las desproporcionadas consecuencias posibles. Se impediría así la libre contratación prevista en la Constitución y regida por el cumplimiento de las normas nacionales, quedando vulnerada la libertad económica y la seguridad jurídica”.

Que asimismo alegan la violación al principio de reserva legal cuando la “(…) Cámara Legislativa Municipal, (…) usurpando las funciones propias del Poder Público Nacional, estableció mediante una Ordenanza Municipal, limitaciones o condiciones extraordinarias a la actividad aseguradora, exigiendo la certificación de la solvencia tributaria por concepto del Impuesto de Vehículos, a los fines de celebrar el contrato de seguro, sin que tal requerimiento esté previsto en la normativa especial reguladora de la materia, vale decir, en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, su Reglamento, la Ley del Contrato de Seguros y las demás normas dictadas por la Superintendencia de Seguros, lo que materializa el vicio de inconstitucionalidad relativo a la usurpación de funciones”.

Que “El Concejo Municipal del Municipio Barinas del Estado Barinas, como ente político territorial; rama legislativa a nivel municipal del Poder Público, está obligado a respetar la Constitución. No le es dado desconocer los postulados, principios, derechos y garantías constitucionales. No puede legislar en materias reservadas al Poder Público Nacional; usurpando funciones que no le corresponden. No puede desconocer los derechos constitucionales de nuestras mandantes a la propiedad, y a la libertad económica, ni mucho menos menoscabar las garantías de no confiscación, y a la propiedad. No puede pretender que un tercero asuma la responsabilidad que claramente corresponde a otro, limitando a un mismo tiempo su derecho a dedicarse libremente a la actividad lucrativa de su preferencia”.

Que al efecto, solicitan medida cautelar innominada mediante la cual “(…) SE ACUERDE SUSPENDER LA APLICACIÓN DE LA NORMA CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 44 DE LA ORDENANZA DE IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS DEL MUNICIPIO BARINAS DEL ESTADO BARINAS, PUBLICADA EN LA GACETA MUNICIPAL DEL REFERIDO MUNICIPIO NÚMERO 88-06, DE FECHA VEINTIDÓS (22) DE NOVIEMBRE DE 2006, A NUESTRAS REPRESENTADAS Y AFILIADAS, MIENTRAS SE SUSTANCIA Y DECIDE LA PRESENTE ACCIÓN POPULAR DE INCONSTITUCIONALIDAD”.

Que al efecto, alegan la existencia del fumus boni iuris, en atención a los vicios de inconstitucionalidad denunciados sobre la norma, la cual le es directamente aplicable por ser las recurrentes empresas aseguradoras “que ofrecen a los usuarios de dicha ciudad pólizas de seguro en el ramo de vehículos, razón por la cual la norma impugnada le es aplicable”, y el periculum in mora en que “(…) si la norma no se suspende nuestras mandantes quedarán sujetas a exigir a cada usuario la certificación del pago del tributo, y en caso contrario, penderá sobre su patrimonio la amenaza de imposición de sanciones pecuniarias (multas y demás accesorios) por no cumplir con tal exigencia, a todas luces inconstitucional. Todo lo cual queda demostrado, primero, por la vigencia de la norma en cuestión, y segundo, por el aviso (…)” suscrito por el Superintendente Municipal Tributario de la Alcaldía del Municipio Barinas.

Que “En caso de no suspenderse la aplicación de la norma denunciada, podrían causarse daños de índole patrimonial de difícil cuantificación y reparación (reintegro de las multas y sus accesorios) en la esfera jurídica de nuestras patrocinadas, al generarles un gravamen injusto, que afectaría su capacidad operativa, llegando incluso a sobrellevar el cese, la paralización de su actividad económica en el Estado Barinas, cual es, la prestación del servicio de seguros en la región”.

Finalmente, solicitan que la presente acción popular de inconstitucionalidad conjuntamente con medida cautelar innominada contra el artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas, publicado en la Gaceta Municipal del referido Municipio N° Extraordinario 88-06, del 22 de noviembre de 2006, sea admitida, sustanciada y declarada con lugar en la definitiva.

II

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala determinar su competencia para conocer del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada contra el artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas, publicado en la Gaceta Municipal del referido Municipio N° Extraordinario 88-06, del 22 de noviembre de 2006.

Ahora bien, resulta pertinente señalar que en cuanto a la competencia para conocer de demandas como la planteada, esta Sala advierte que ha sido ejercida una acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad, contra un acto dictado en ejecución directa de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que se precisa formular las siguientes consideraciones:

El artículo 334 en su último aparte de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo siguiente:

(…) Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquella (…)

.

Por otra parte, el numeral 2 del artículo 25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dispone que corresponde a esta Sala: “(…) Declarar la nulidad total o parcial de las constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los estados y municipios que sean dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que colidan con ella”.

La exclusividad a la que alude el mencionado artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en materia de inconstitucionalidad, está referida a la nulidad de actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, de lo cual emerge de forma indubitable, que el criterio acogido por el Constituyente para definir las competencias de la Sala Constitucional, atiende al rango de las actuaciones objeto de control, esto es, que dichas actuaciones tengan una relación directa con la Constitución que es el cuerpo normativo de más alta jerarquía dentro del ordenamiento jurídico en un Estado de Derecho contemporáneo.

Atendiendo a las disposiciones antes transcritas, esta Sala se declara competente para conocer del recurso de nulidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada contra el artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas, publicado en la Gaceta Municipal del referido Municipio N° Extraordinario 88-06, del 22 de noviembre de 2006. Así se decide.

III

DE LA ADMISIBILIDAD

Establecida como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente la causa, la misma pasa a emitir su pronunciamiento sobre la admisión del recurso de nulidad interpuesto y, a tal efecto, observa:

  1. las causales de inadmisibilidad contenidas en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se observa que en el caso de autos no se configura ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el referido artículo, motivo por el cual Sala admite el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto contra el artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas, publicado en la Gaceta Municipal del referido Municipio N° Extraordinario 88-06, del 22 de noviembre de 2006. Así se decide.

Como consecuencia de dicha admisión, en virtud de lo establecido en los artículos 135 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena notificar a la parte recurrente y citar, mediante oficio, al Presidente del Concejo Municipal del Municipio Barinas del Estado Barinas, al Síndico Procurador Municipal del referido ente político territorial, así como notificar a la Fiscal General de la República, respectivamente, para que comparezcan a darse por citados ante este Tribunal Supremo dentro de los diez (10) días hábiles siguientes contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados. A tales fines, remítase a los citados funcionarios copia certificada del escrito del recurso y del presente auto de admisión.

IV

DE LA MEDIDA CAUTELAR

Admitida la pretensión de nulidad, esta Sala observa que la parte recurrente, con basamento en lo dispuesto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, solicita cautelarmente a esta Sala que “(…) SE ACUERDE SUSPENDER LA APLICACIÓN DE LA NORMA CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 44 DE LA ORDENANZA DE IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS DEL MUNICIPIO BARINAS DEL ESTADO BARINAS, PUBLICADA EN LA GACETA MUNICIPAL DEL REFERIDO MUNICIPIO NÚMERO 88-06, DE FECHA VEINTIDÓS (22) DE NOVIEMBRE DE 2006, A NUESTRAS REPRESENTADAS Y AFILIADAS, MIENTRAS SE SUSTANCIA Y DECIDE LA PRESENTE ACCIÓN POPULAR DE INCONSTITUCIONALIDAD (…)”.

En apoyo a su pretensión de tutela cautelar, la parte recurrente afirmó que el artículo impugnado viola presuntamente los derechos “(…) de libertad económica, propiedad, reserva legal, prohibición de confiscación y seguridad jurídica, consagrados, respectivamente, en los artículos 112, 115, 116 y 299 del Texto Fundamental (…)”, en refuerzo de ello, expone en que “(…) si la norma no se suspende nuestras mandantes quedarán sujetas a exigir a cada usuario la certificación del pago del tributo, y en caso contrario, penderá sobre su patrimonio la amenaza de imposición de sanciones pecuniarias (multas y demás accesorios) por no cumplir con tal exigencia, a todas luces inconstitucional (…)” y que la aplicación de esta podría causar “(…) daños de índole patrimonial de difícil cuantificación y reparación (reintegro de las multas y sus accesorios) en la esfera jurídica de nuestras patrocinadas, al generarles un gravamen injusto, que afectaría su capacidad operativa, llegando incluso a sobrellevar el cese, la paralización de su actividad económica en el Estado Barinas, cual es, la prestación del servicio de seguros en la región”.

Con el propósito de emitir pronunciamiento sobre tal petición, es menester destacar que los extremos requeridos por el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, son necesariamente concurrentes junto al especial extremo consagrado en el parágrafo primero del artículo 588 eiusdem, es decir, que debe existir fundado temor de que se causen lesiones graves o de difícil reparación cuyo origen ha de ser la aplicación de la norma impugnada, de manera tal, que faltando la prueba de cualquiera de estos elementos, el Juez constitucional no podría bajo ningún aspecto decretar la medida preventiva, pues estando vinculada la controversia planteada en sede constitucional con materias de Derecho Público, donde puedan estar en juego intereses generales, el Juez debe además realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto.

Las referidas normas hacen suyo el primero de los requisitos de procedencia propios de toda medida cautelar: la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris). Además, y aunque no lo establezca con la misma claridad, exige el segundo de los requisitos inmanentes a toda medida cautelar, como lo es la verificación del riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo (periculum in mora), desde que dispone que la cautela no tiene otra finalidad que la garantía de las resultas del juicio. No podría entenderse de otra manera, pues la exigencia de ambos requisitos es consustancial a la naturaleza jurídica de toda medida cautelar, tanto así que si el legislador prescindiera de alguno de tales supuestos, estaría desnaturalizando la esencia misma de las medidas cautelares (Calamandrei, Piero, “Providencias Cautelares”. Traducción de S.S.M., Editorial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1984, pp. 69 y ss.).

De allí que el juez dictará la medida preventiva cuando exista presunción del derecho que se reclama (fumus boni iuris) y riesgo de que quede ilusoria la ejecución del fallo, esto es, de que no sean plenamente ejecutables las resultas del juicio (periculum in mora), ya que en función de la tutela judicial eficaz, las medidas cautelares en este ámbito no son meramente discrecionales de los jueces, sino que, una vez que se verifique el cumplimiento de los requisitos que preceptúa la norma para su otorgamiento, el órgano jurisdiccional debe dictarlas.

En definitiva, el otorgamiento de una medida cautelar sin que se cumplan los requisitos de procedencia violaría flagrantemente el derecho a la tutela judicial eficaz de la contraparte de quien solicitó la medida y no cumplió con sus exigencias; y al contrario, negarle tutela cautelar a quien observa plenamente los requerimientos implica una violación a ese mismo derecho fundamental, uno de cuyos atributos esenciales es el derecho a la eficaz ejecución del fallo, lo cual sólo se consigue, en la mayoría de los casos, a través de la tutela cautelar (Cfr. G.P., Jesús, “El Derecho a la Tutela Jurisdiccional”, segunda edición, Civitas, Madrid, 1989, pp. 227 y ss). Asunto distinto es que, en la ponderación del cumplimiento de los requisitos exigidos para la tutela cautelar, el juez tenga una amplia facultad de valoración que lo lleve a la conclusión de que, efectivamente, existen condiciones suficientes para el otorgamiento de la medida.

Tales extremos deben cumplirse de manera concurrente, por lo que si falta alguno de estos elementos, el juez no podría decretar la medida preventiva. En este orden de ideas, debe agregarse que, en materia de Derecho Público y, más concretamente, en el ámbito de la jurisdicción constitucional, donde necesariamente están en juego intereses generales, el juez deberá también realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto, o bien para la determinación de si, en el caso de autos, el interés general se vería favorecido por el otorgamiento de la medida.

Asimismo, respecto de la procedencia de medidas cautelares en los juicios de nulidad, esta Sala, mediante decisión N° 2.306 del 18 de diciembre de 2007 (caso: “Globovisión Tele, C.A.”), declaró lo siguiente:

Es jurisprudencia reiterada de esta Sala que la suspensión de los efectos de las normas constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al Derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas. Al efecto ha declarado que, por el contrario, en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, y debido a su carácter erga omnes, las normas en principio deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez (…).

Por ello, estima la Sala, igual que ha declarado en demandas similares al presente y sobre el mismo asunto (ver, al respecto, fallo N° 1417/2006), que no es posible acordar la medida de suspensión solicitada. No debe perderse de vista en ningún momento que la protección cautelar no puede ser considerada en los juicios de nulidad contra normas de la misma manera en que se haría frente a actos individuales. Las consecuencias en uno u otro caso son absolutamente distintas. Ello no implica negar el poder cautelar respecto de las normas, pero sí la necesidad de ser en extremo prudente.

En el caso de las normas tiene especial preponderancia el equilibrio de los intereses, lo que exige al juez no hacer pronunciamientos que, por generales, pueden causar trastornos que luego serán difíciles de remediar (…).

Por lo expuesto, esta Sala niega la medida solicitada, por cuanto la Sala, estima que la demanda requiere un análisis detenido que sólo podrá hacerse en la sentencia de fondo (…)

.

En el mismo sentido, esta Sala en su decisión N° 287/2008 (caso: “Morris Sierralta Peraza y M.R.P.”), estableció lo siguiente:

Como es jurisprudencia reiterada de esta Sala, la suspensión de los efectos de las normas, así se plantee como protección cautelar por medio del amparo constitucional o por la vía del Código de Procedimiento Civil, constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas.

La situación normal debe ser la opuesta, en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, y debido a su carácter erga omnes, las normas deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez. Actuar de otra forma puede ocasionar más perjuicios que ventajas, con lo que la tutela provisional puede convertirse, lejos de su verdadera justificación, en un mecanismo para desatender disposiciones sobre las que aún resta hacer el pronunciamiento definitivo (…).

En este caso, la complejidad del asunto en debate amerita un análisis profundo de constitucionalidad acerca de la posibilidad de que mediante decretos leyes se dicten normas de carácter penal, por lo que la opinión de la Sala sobre la no aplicación de las normas cuya nulidad se solicita, mientras se resuelve el fondo de la demanda, conllevaría a un prejuzgamiento sobre la cuestión de fondo. En consecuencia, estima esta Sala que no debe concederse la medida solicitada respecto de los artículos cuya nulidad por inconstitucionalidad se demanda

(Negritas propias).

Ahora bien, vista la medida cautelar solicitada en el presente caso, la sala estima que la suspensión de dicha disposición implica una importante excepción a la presunción de validez de los actos normativos que producen todos sus efectos desde el momento de su publicación en la Gaceta Oficial de la República, del Estado o del Municipio respectivo, aplicándose únicamente como medida excepcional cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal recurrido (Vid. sentencia Nº 270 del 25 de abril de 2000 y Nº 1.293 del 13 de junio de 2002, casos: Gertrud Frías Penso y R.P.A. y otros, respectivamente); este órgano jurisdiccional juzga que los argumentos expuestos por las accionantes resultan insuficientes para acordar la medida cautelar solicitada, razón por la cual se niega la suspensión cautelar de los efectos del artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas, publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio N° Extraordinario 88-06, del 22 de noviembre de 2006 ; y así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, se declara:

  1. - COMPETENTE para conocer la acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada por los abogados A.B.-U.Q. y C.L.M.E., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 20.554 y 70.483, respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de la CÁMARA DE ASEGURADORES DE VENEZUELA, y MAPFRE LA SEGURIDAD, C.A. DE SEGUROS, ya identificadas, contra el artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas, publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio N° Extraordinario 88-06, del 22 de noviembre de 2006.

  2. - ADMITE el recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada contra el artículo 44 de la Ordenanza de Impuesto sobre Vehículos del Municipio Barinas del Estado Barinas, publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio N° Extraordinario 88-06, del 22 de noviembre de 2006.

  3. - NIEGA la medida cautelar solicitada.

  4. - ORDENA notificar a la parte recurrente de la presente decisión.

  5. - ORDENA citar, mediante oficio, al Presidente de la Cámara Municipal del Municipio Barinas del Estado Barinas, a la Fiscal General de la República y a la Procuradora General de la República, respectivamente, para que comparezcan a darse por citados ante este Tribunal Supremo dentro de los diez (10) días hábiles siguientes contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados.

  6. - ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de continuar con la tramitación del recurso.

Publíquese y regístrese. Remítase al Juzgado de Sustanciación para la continuación del procedimiento.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 24 días del mes de mayo de dos mil once (2011). Años: 201º de la Independencia y 152º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

J.J.M. JOVER

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. N° 09-1029

LEML/

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