Sentencia nº 00917 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 2 de Julio de 2002

Fecha de Resolución 2 de Julio de 2002
EmisorSala Político Administrativa
PonenteLevis Ignacio Zerpa
ProcedimientoDeclinatoria de competencia en recurso de nulidad

MAGISTRADO PONENTE: L.I.Z. Exp. Nº 2002-0212

La Sala Constitucional de este Alto Tribunal, mediante Oficio N° 02-342 de fecha 05 de marzo de 2002, remitió a esta Sala el expediente principal y cuaderno separado contentivos del recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar y subsidiariamente con solicitud de medida cautelar innominada por los abogados R.P.B., Luis. A. O.Á. y B.A., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 2.097, 55.570 y 66.275, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil COMERCIALIZADORA AGROPECUARIA EL CAFETO, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 28 de agosto de 1996, bajo el N° 96, Tomo 53-A-Qto., contra la Ordenanza Sobre Comercialización y Mercadeo del Café en el Municipio Sucre. Dicha remisión fue efectuada en virtud de que la referida Sala se declaró incompetente para conocer la causa.

El 19 de marzo de 2002, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado L.I.Z., a los fines de decidir la declinatoria de competencia.

Pasa la Sala a pronunciarse en los términos siguientes:

I

COMPETENCIA DE LA SALA

En el presente caso la Sala Constitucional de este Alto Tribunal mediante decisión N° 246 de fecha 14 de febrero de 2002, declinó en esta Sala la competencia para conocer de la solicitud de nulidad de la Ordenanza Sobre Comercialización y Mercadeo del Café en el Municipio Sucre, publicada el 13 de septiembre de 2000, en la Gaceta Municipal N° 508 de dicho Municipio, Estado Portuguesa, indicando en tal sentido lo siguiente:

(...) Fundado en la propia Constitución y en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ante el silencio de la ley sobre ese otro sector objeto de control concentrado, la Sala ha atribuido la competencia a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, para conocer de las acciones de nulidad por razones de inconstitucionalidad ejercidas contra ordenanzas municipales, en sentencias como las dictadas el 11 y 12 de diciembre del presente año, recaídas en los casos Ducharme de Venezuela, C.A., contra la Ordenanza de Impuesto sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio S.R. delE.A., y Compañía Occidental de Hidrocarburos Inc. vs. Ordenanza sobre el Régimen de Contingencia al cual deberán someterse los contribuyentes que se le determinen Impuestos Complementarios por Reparos Fiscales, respectivamente.

Ahora bien, atendiendo a lo que en este fallo se ha expuesto, procede esta Sala a establecer la naturaleza jurídica de la Ordenanza impugnada a los fines de determinar si el conocimiento del recurso interpuesto, corresponde a esta Sala o bien a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal, para lo cual es necesario verificar si la misma ha sido dictada en ejecución directa e inmediata de la Constitución, o en ejecución indirecta y mediata de dicho texto fundamental, puesto que en cada caso variará la competencia para ejercer la ya analizada jurisdicción constitucional.

En primer término, debe la Sala especificar que la circunstancia de que en algunas Ordenanzas aparezca la alusión a normas legales, como por ejemplo, la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, entre otras, no significa que la misma haya sido, efectivamente, dictada en ejecución directa de la Ley y no de la Constitución, pues lo fundamental para la determinación de la competencia en estos casos, como el de autos, es si –verdaderamente- la Ordenanza objetada regula de manera primaria alguna de las competencias o de las potestades que la Constitución le otorga a los Municipios en los artículos 178 y 179, o si por el contrario, se trata de un instrumento dictado en desarrollo de normas locales ya existentes, ello por cuanto la sola mención de disposiciones legales que han repetido lo referente a la autonomía, competencia y potestades de los Municipios establecidos constitucionalmente, en modo alguno puede ser punto de referencia para declinar la competencia, bajo el argumento de que la Ordenanza es de las dictadas en ejecución directa de la ley, y por tanto, de manera mediata e indirecta de la Constitución.

De manera que es del propio texto de la Ordenanza recurrida, que debe analizarse su naturaleza, para así determinar cuál de las Salas de este Tribunal debe conocer acerca de la inconstitucionalidad alegada.

En el presente caso, la Ordenanza impugnada es la Ordenanza sobre Comercialización y Mercadeo del Café en el Municipio Sucre, publicada el 13 de septiembre de 2000, en la Gaceta Municipal Nº 508 del Municipio Sucre del Estado Portuguesa, en cuyo encabezamiento se menciona que la misma ha sido dictada en uso de las atribuciones que le confiere el numeral 3 del artículo 10 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, lo cual -como antes se expresó- no es determinante de la naturaleza, por desarrollar dicha norma una competencia asignada a los Municipios en la Constitución (autonomía para crear, recaudar e invertir sus ingresos).

Siendo ello así, pasa la Sala a revisar el contenido de la Ordenanza, y sin prejuzgar sobre el fondo del recurso, se observa que la misma tiene por objeto “...la regularización, vigilancia y control del proceso de Comercialización del Café...” (artículo 1), que además de establecer los procedimientos para la compra y venta del café, la misma incorpora un capítulo específico en materia de impuestos, esto es, del llamado tributo cafetalero, con lo cual –en criterio de la Sala- desarrolla un instrumento normativo existente en dicha región, como lo es la Ordenanza sobre Patente de Industria, Comercio y Actividades Conexas del Municipio Sucre.

Así las cosas, la ordenanza aquí impugnada ha sido dictada en ejecución directa de una Ordenanza existente en esa localidad referente a los ingresos municipales (artículo 179 eiusdem) y a las potestades tributarias del Municipio y, en consecuencia, al haber sido dictada en ejecución mediata e indirecta de la Constitución, escapa del control concentrado que corresponde a la Sala Constitucional en ejercicio de la jurisdicción en materia constitucional.

Acorde con el criterio sostenido en la sentencia referida supra, en la que se indicó que “la Sala Político Administrativa de este M.T. debe conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de aquellos actos de naturaleza sublegal...”, siendo que, en el presente caso, se accionó un acto de rango sublegal, el competente para conocer es la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, a la cual se ordena remitir el presente expediente y el cuaderno separado correspondiente al amparo cautelar solicitado, respecto del cual esta Sala se abstiene de emitir pronunciamiento así como respecto a la acumulación solicitada, dada la incompetencia declarada. Así se decide. (...)”

Sin embargo, se observa que recientemente la Sala Constitucional de este M.T. rectificó el criterio que había venido sosteniendo en relación a la naturaleza de las ordenanzas y en cuanto al tribunal competente para conocer la impugnación de las mismas, al respecto, en decisión de fecha 15 de mayo de 2002, caso: Ordenanza Sobre Pensiones y Jubilaciones, dictada por el Concejo del Municipio J.A.P. delE.Y., sostuvo:

(...)Ahora bien, en esta oportunidad, efectuado un análisis más detenido del problema, esta Sala rectifica expresamente su posición y declara que sí tiene competencia para conocer de toda demanda de nulidad dirigida contra Ordenanzas, por lo que se expone a continuación.

Observa la Sala que, en realidad, el citado numeral 2 del artículo 336 prevé tres supuestos de actos cuya nulidad puede declarar este órgano jurisdiccional: Constituciones y leyes estadales; Ordenanzas; y cualquier otro acto emanado de los órganos deliberantes de Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental. La coma, como signo de puntuación, lo que hace es separar el primer supuesto (Constituciones y Leyes estadales) del segundo (Ordenanzas), quedando en último lugar el caso de los actos distintos a los anteriores, pero que también emanan de cuerpos deliberantes estadales o municipales y también sean ejecución directa e inmediata de la Constitución. Así, la precisión acerca de la necesidad de ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental sólo se realiza respecto de estos últimos actos, puesto que se presupone respecto del resto.

Esta conclusión es más acorde con el propio texto constitucional, pues la existencia de la coma separando “las Constituciones y leyes estadales” de “las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes estadales y municipales dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución”, no puede hacer que las ordenanzas queden excluidas en ciertos casos de la competencia de esta Sala, mientras que toda Constitución y ley estadal sí quedaría bajo su control, sin necesidad de precisar si dichas disposiciones estadales ejecutan de manera directa e inmediata la Constitución. Esa interpretación crea una desigualdad entre actos estadales y municipales no querida por la Constitución, puesto que, como es bien sabido, nuestro régimen político se basa en la distribución del Poder Público en tres niveles territoriales claramente diferenciados, con poderes propios, y que cuentan todos con reconocimiento constitucional y hace que ella sea la encargada de decidir las acciones intentadas contra los actos de mayor rango.

En efecto, un análisis de la naturaleza de las Ordenanzas permite concluir que su rango es siempre equivalente al de la ley, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva directamente de la Constitución, al igual que ocurre con el poder de los Estados para dictar sus Constituciones o para legislar en las materias de su competencia. De esta manera, de la Constitución se derivan los poderes normativos estadales y municipales, por lo que los actos que se dicten con base en ellos deben entenderse como ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental, así existan leyes nacionales (o estadales, en el caso de los municipios), a las que deban someterse.

Esto último es relevante, pues en ello se encuentra el origen de la difícil precisión del rango de las Ordenanzas. La confusión parte de la exigencia constitucional de que las normas relativas a los municipios se atengan a las disposiciones contenidas en la ley nacional dictada sobre la materia (que es, en la actualidad, la Ley Orgánica de Régimen Municipal). Sin embargo, observa esta Sala que aunque la facultad legislativa de los Municipios está limitada por la legislación que se dicte en la materia, su ejercicio es siempre ejecución directa de competencias que han sido atribuidas por la propia Constitución de la República, por lo que el rango de las Ordenanzas es siempre necesariamente legal, y así lo declara de forma expresa.

En fin, observa la Sala que lo que ha pretendido el artículo 336, en su numeral 2, es atribuirle el conocimiento de las demandas contra las Constituciones y Leyes estadales y contra las Ordenanzas, pero también contra todo acto emanado de los órganos deliberantes estadales y municipales dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, para ser consecuente, así, con la conceptuación que ha efectuado de la jurisdicción constitucional.

Debe destacar esta Sala que lo que la guió para sostener que existen Ordenanzas cuya nulidad no le correspondía declarar fue la necesidad de respetar y mantener el novedoso esquema constitucional e impedir que actos sublegales lleguen al conocimiento de esta instancia. Ahora, revisado nuevamente el problema y precisado el rango de las Ordenanzas, la conclusión debe ser otra, sin que cambien, por supuesto, los principios que se han reiterado en la jurisprudencia nacida con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.

En virtud de lo expuesto, esta Sala se declara competente para conocer de la presente demanda de nulidad contra la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones del Municipio J.A.P. delE.Y., de fecha 15 de diciembre de 1995. (...)

Comparte esta Sala el criterio antes esbozado, ya que considera que efectivamente las ordenanzas son leyes dictadas en ejecución directa de la Constitución y que por tanto, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 336 de nuestro Texto Fundamental, la competencia para conocer y decidir la nulidad total o parcial de la mismas le corresponde a la Sala Constitucional de este Alto Tribunal.

Sin embargo, debe advertirse que al haberse pronunciado la Sala Constitucional sobre su falta de competencia para conocer los autos, a través de la sentencia mediante la cual declinó la competencia en esta Sala, por considerar que dicha ordenanza es un acto de rango sublegal y por tanto escapa de su competencia, no podría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, revocar ni reformar tal dispositivo; aunado ello a la prohibición contenida en el artículo 272 eiusdem, en el cual se señala que ningún Juez podrá volver a decidir la controversia ya decidida por una sentencia, a menos que haya recurso contra ella o que la ley expresamente lo permita.

En tal sentido, debe resaltar la Sala que mediante decisión N° 558 de fecha 04 de abril de 2002, planteó un conflicto de competencia ante la Sala Plena de este Alto Tribunal, expresando en dicha oportunidad su desacuerdo con el criterio esbozado por la Sala Constitucional respecto a quién correspondía conocer las solicitudes de nulidad interpuestas contra las ordenanzas; por tanto, habiéndose planteado en el presente caso un conflicto de tal naturaleza, es la Sala Plena de este Alto Tribunal, con arreglo a lo previsto en el ordinal 7° del artículo 42 en concordancia con el artículo 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la que en definitiva debe determinar a quién corresponde conocer el caso de autos.

En consecuencia, se acuerda remitir el presente expediente a la Sala Plena de este Alto Tribunal para que se pronuncie sobre la competencia para conocer el presente caso. Así se decide.

II

DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley ORDENA remitir el expediente a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines de que resuelva el conflicto de competencia suscitado.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente a la Sala Plena de esta Alto Tribunal. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los veintisiete (27) días del mes de junio de 2002. Años 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

El Presidente-Ponente,

L.I.Z. El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

Y.J.G. Magistrada

La Secretaria,

ANAÍS MEJIA CALZADILLA

Exp. Nº 2002-0212

LIZ/vwb.-

En dos (02) de julio del año dos mil dos, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00917.

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