Sentencia nº 01075 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 10 de Julio de 2003

Magistrada Ponente: Y.J.G. Exp. Nº 2002-0268

En fecha 21 de marzo de 2002, se recibió en esta Sala Político Administrativa, Oficio Nº 02-341 emitido el día 5 del mismo mes y año, anexo al cual la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, remitió el expediente contentivo del recurso de nulidad, interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar, por el abogado O.F.D., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 67.414, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil CENTRAL CAFETALERO VALLE VERDE C.A., inscrita en el Registro de Comercio que llevaba el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario, Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Portuguesa, en fecha 14 de abril de 1993, anotado bajo el Nº 8.253, del tomo 68 con las modificaciones contenidas en asiento inscritos en el Registro Mercantil Primero Accidental de la Circunscripción Judicial del Estado Portuguesa, en fecha 7 de febrero de 1997, bajo el Nº 19, Tomo 2-A y en fecha 5 de octubre de 1998, anotado bajo el Nº 45, Tomo 8-A y más reciente modificación inscrita en el señalado Registro Mercantil, en fecha 26 de abril de 2000, bajo el Nº 47, Tomo 4-A (anexo “A”), contra la Ordenanza de Comercialización y Mercadeo del Café del Municipio Sucre del Estado Portuguesa, publicada en la Gaceta Municipal Nº 315 de fecha 23 de agosto de 1999 (anexo “E”), posteriormente reformada en fecha 13 de septiembre de 2000, publicada en la Gaceta Municipal Nº 508 (anexo “F”). Dicha remisión fue efectuada en virtud de la declaratoria de incompetencia de la Sala Constitucional de este Alto Tribunal, mediante decisión de fecha 14 de febrero de 2002.

El 2 de abril de 2002, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a Magistrada Y.J.G., quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Realizado el estudio del expediente, pasa esta Sala a decidir, previa las consideraciones siguientes:

I

De la competencia

Debe esta Sala pronunciarse sobre su competencia para conocer del presente caso y en tal sentido observa que la Sala Constitucional, en decisión dictada en fecha 14 de febrero de 2002, declaró su incompetencia para conocer del presente recurso con fundamento en lo siguiente:

...”Ahora bien, atendiendo a lo que en este fallo se ha expuesto, procede esta Sala a establecer la naturaleza jurídica de la Ordenanza impugnada a los fines de determinar si el conocimiento del recurso interpuesto, corresponde a esta Sala o bien a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal, para lo cual es necesario verificar si la misma ha sido dictada en ejecución directa e inmediata de la Constitución, o en ejecución indirecta y mediata de dicho texto fundamental, puesto que en cada caso variará la competencia para ejercer la ya analizada jurisdicción constitucional.

En primer término, debe la Sala especificar que la circunstancia de que en algunas Ordenanzas aparezca la alusión a normas legales, como por ejemplo, la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, entre otras, no significa que la misma haya sido, efectivamente, dictada en ejecución directa de la Ley y no de la Constitución, pues lo fundamental para la determinación de la competencia en estos casos, como el de autos, es si –verdaderamente- la Ordenanza objetada regula de manera primaria alguna de las competencias o de las potestades que la Constitución le otorga a los Municipios en los artículos 178 y 179, o si por el contrario, se trata de un instrumento dictado en desarrollo de normas locales ya existentes, ello por cuanto la sola mención de disposiciones legales que han repetido lo referente a la autonomía, competencia y potestades de los Municipios establecidos constitucionalmente, en modo alguno puede ser punto de referencia para declinar la competencia, bajo el argumento de que la Ordenanza es de las dictadas en ejecución directa de la ley, y por tanto, de manera mediata e indirecta de la Constitución.

De manera que es del propio texto de la Ordenanza recurrida, que debe analizarse su naturaleza, para así determinar cuál de las Salas de este Tribunal debe conocer acerca de la inconstitucionalidad alegada.

En el presente caso, la Ordenanza impugnada es la Ordenanza sobre Comercialización y Mercadeo del Café en el Municipio Sucre, publicada el 13 de septiembre de 2000, en la Gaceta Municipal Nº 508 del Municipio Sucre del Estado Portuguesa, en cuyo encabezamiento se menciona que la misma ha sido dictada en uso de las atribuciones que le confiere el numeral 3 del artículo 10 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, lo cual -como antes se expresó- no es determinante de la naturaleza, por desarrollar dicha norma una competencia asignada a los Municipios en la Constitución (autonomía para crear, recaudar e invertir sus ingresos).

Siendo ello así, pasa la Sala a revisar el contenido de la Ordenanza, y sin prejuzgar sobre el fondo del recurso, se observa que la misma tiene por objeto “...la regularización, vigilancia y control del proceso de Comercialización del Café...” (artículo 1), que además de establecer los procedimientos para la compra y venta del café, la misma incorpora un capítulo específico en materia de impuestos, esto es, del llamado tributo cafetalero, con lo cual -en criterio de la Sala- desarrolla un instrumento normativo existente en dicha región, como lo es la Ordenanza sobre Patente de Industria, Comercio y Actividades Conexas del Municipio Sucre.

Así las cosas, la ordenanza aquí impugnada ha sido dictada en ejecución directa de una Ordenanza existente en esa localidad referente a los ingresos municipales (artículo 179 eiusdem) y a las potestades tributarias del Municipio y, en consecuencia, al haber sido dictada en ejecución mediata e indirecta de la Constitución, escapa del control concentrado que corresponde a la Sala Constitucional en ejercicio de la jurisdicción en materia constitucional...” (Subrayado de la Sala).

Ciertamente la Sala Constitucional en la citada decisión, se fundamentó en el criterio expuesto en su sentencia Nº 2353 de fecha 23 de noviembre de 2001, recaída en el caso: Fiscal General de la República contra Ordenanza de Impuestos sobre Juegos y Apuestas del Municipio Iribarren del Estado Lara, en la cual luego de analizar las atribuciones de la Sala Constitucional consagradas por el Constituyente en el artículo 336, en concreto, lo relativo al ejercicio del control concentrado de la constitucional, estableció que éste “...sólo procede en relación a aquellos actos de naturaleza constitucional y no puede proceder en relación con los actos que no han sido dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, sino en ejecución de una ley...”, precisando en base a dicha distinción, que el conocimiento de las acciones de nulidad contra las Ordenanzas, le correspondía sólo si las mismas habían sido dictadas en ejecución directa e inmediata de la Constitución.

De allí que la Sala Constitucional, al dictar su sentencia de fecha 14 de febrero de 2002, declinando la competencia para conocer del presente caso en esta Sala Político Administrativa, indicó lo siguiente: “..siendo que, en el presente caso, se accionó contra un acto de rango sublegal, el competente para conocer es la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, a la cual se ordena remitir el presente expediente y el cuaderno separado correspondiente al amparo cautelar solicitado, respecto del cual esta Sala se abstiene de emitir pronunciamiento así como respecto a la acumulación solicitada, dada la incompetencia declarada. Así se decide...”.

No obstante esta Sala Político Administrativa, en sentencia Nº 01179 de fecha 1 de octubre de 2002, recaída en el caso: Ducharme de Venezuela C.A. vs Ordenanza de Impuesto sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio S.R. delE.A., luego de referir el cambio de criterio de la Sala Constitucional, en relación a la naturaleza jurídica de las Ordenanzas y en consecuencia, de lo atinente al tribunal competente para conocer de las acciones de nulidad que se interpongan contra estos instrumentos jurídicos, planteó un conflicto de competencia ante la Sala Plena de este M.T., conflicto que había sido planteado con anterioridad por la Sala mediante decisión Nº 558 de fecha 4 de abril de 2002, caso: C.A. Seagram de Venezuela, (antes C.A. Distribuidora Chumaceiro) vs Concejo Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda,.

En concreto, en la sentencia de la Sala, de fecha 1 de octubre de 2002, se argumentó lo siguiente:

...Sin embargo, se observa que recientemente la Sala Constitucional de este M.T. rectificó el criterio que había venido sosteniendo en relación a la naturaleza de las ordenanzas y en cuanto al tribunal competente para conocer la impugnación de las mismas, al respecto, en decisión de fecha 15 de mayo de 2002, caso: Ordenanza Sobre Pensiones y Jubilaciones, dictada por el Concejo del Municipio J.A.P. delE.Y....

...Omississ...

Comparte esta Sala el criterio antes esbozado, ya que considera que efectivamente las ordenanzas son leyes dictadas en ejecución directa de la Constitución y que por tanto, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 336 de nuestro Texto Fundamental, la competencia para conocer y decidir la nulidad total o parcial de las mismas le corresponde a la Sala Constitucional de este Alto Tribunal.

Sin embargo, debe advertirse que al haberse pronunciado la Sala Constitucional sobre su falta de competencia para conocer los autos, a través de la sentencia mediante la cual declinó la competencia en esta Sala, por considerar que dicha ordenanza fue dictada en base a la Ley Orgánica de Régimen Municipal y por tanto escapa de su competencia, no podría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, revocar ni reformar tal dispositivo; aunado ello a la prohibición contenida en el artículo 272 eiusdem, en el cual se señala que ningún Juez podrá volver a decidir la controversia ya decidida por una sentencia, a menos que haya recurso contra ella o que la ley expresamente lo permita.

En tal sentido, debe resaltar la Sala que mediante decisión N° 558 de fecha 04 de abril de 2002, planteó un conflicto de competencia ante la Sala Plena de este Alto Tribunal, expresando en dicha oportunidad su desacuerdo con el criterio esbozado por la Sala Constitucional respecto a quién correspondía conocer las solicitudes de nulidad interpuestas contra las ordenanzas; por tanto, habiéndose planteado en el presente caso un conflicto de tal naturaleza, es la Sala Plena de este Alto Tribunal, con arreglo a lo previsto en el ordinal 7° del artículo 42 en concordancia con el artículo 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la que en definitiva debe determinar a quién corresponde conocer el caso de autos...

.

Al respecto la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, resolvió el conflicto de competencia planteado por esta Sala, acogiendo el criterio expuesto por la Sala Constitucional en su decisión de fecha 15 de mayo de 2002 recaída en el caso: Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones, dictada por el Concejo del Municipio J.A.P. delE.Y., en la cual, según señala la propia decisión, se efectuó un análisis más detenido de la naturaleza jurídica de las Ordenanzas rectificando expresamente el criterio sostenido hasta al momento respecto a la inadecuada e inexistente distinción entre Ordenanzas dictadas en ejecución directa e inmediata de la Constitución y Ordenanzas dictadas en ejecución directa e inmediata de la Ley.

La Sala Plena, al resolver el conflicto de competencia en sentencia Nº 7 de fecha 26 de febrero de 2003, recaída en el caso: Ordenanza sobre Tarifas del Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario en el Municipio Libertador señaló lo siguiente:

“...Ahora bien, considerando la naturaleza jurídica del acto impugnado, a la luz del contenido de los artículos 334 y 336 de la Constitución vigente, así como del criterio jurisprudencial emanado de la propia Sala Constitucional, el cual acoge esta Sala Plena, se atribuye la competencia para conocer de la presente demanda de nulidad contra la Ordenanza sobre Tarifas del Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario en el Municipio Libertador, de fecha 29 de marzo de 1999, publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Libertador Nº 1890, de fecha 22 de julio del mismo año, a la Sala Constitucional de este M.T., y así se resuelve...”.(Subrayado de la Sala).

Ciertamente esta Sala Político Administrativa, compartiendo este último criterio, venía planteando el conflicto de competencia ante la Sala Plena, por considerar que ella no era la competente para conocer del control concentrado de la constitucionalidad de las Ordenanzas.

En efecto, el control concentrado de la constitucionalidad en Venezuela, lo ejerce de manera exclusiva la Sala Constitucional de este M.T., luego de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, como órgano especializado de la jurisdicción constitucional, a la cual, de conformidad con lo establecido en los ordinales 1º al 4º del artículo 336 de la Constitución, se le ha encomendado el control concentrado de la constitucionalidad de las leyes, sean éstas nacionales, estadales o municipales, es decir, le corresponde el control de aquellos actos dictados por los órganos deliberantes en ejercicio de la función normativa, en materias propias y exclusivas de su competencia nacional, estadal o municipal, según sea el caso. También la Sala Constitucional, ejerce el control concentrado de la constitucionalidad de los actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, emanado de cualquiera de los órganos que ejercen el Poder Público, así como el control concentrado de los actos con rango de ley dictados por el Ejecutivo Nacional (Decretos Leyes).

En este orden de ideas, vale la pena precisar que dicho control concentrado de la constitucionalidad de las “leyes”, lo ejercía antes de la entrada en vigencia de la Constitución, la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia, en virtud de lo dispuesto en los ordinales 3º y 4º del artículo 215 de la Constitución de 1961. De allí que la Sala Plena, precisaba lo siguiente respecto a la naturaleza jurídica de las Ordenanzas:

...Es evidente e indiscutible que una Ordenanza Municipal...es la expresión de la potestad legislativa, limitada desde luego, por las normas que la Constitución Nacional y la Ley Orgánica de Régimen Municipal le reconoce a las Municipalidades como derivación de su autonomía...

En consecuencia considera la Corte en Pleno que una Ordenanza Municipal debe ser considerada y calificada como un acto legislativo emanado de un órgano colegiado del Poder Público, como lo es el Concejo Municipal, y la competencia de la Corte Suprema de Justicia -en Sala Plena- para conocer y decidir acerca de la impugnación de una determinada Ordenanza, por razones de inconstitucionalidad, está establecida en la Constitución Nacional...

(Sent. CSJ-SP de fecha 6 de febrero de 1991) (Subrayado de esta decisión).

Lo expuesto viene a reforzar el carácter de “ley local” que tienen la Ordenanzas Municipales, dentro de nuestro ordenamiento constitucional. De allí que resultara impropio establecer una distinción entre Ordenanzas dictadas en ejecución directa e inmediata de la Constitución y otras que no lo eran. Por ello, vale la pena transcribir en esta decisión, el cambio de criterio expuesto por la Sala Constitucional en su decisión de fecha 15 de mayo de 2002, en la cual tuvo su fundamento la sentencia Nº 7 de la Sala Plena, de fecha 26 de febrero de 2003, que resolvió el conflicto de competencia planteado por esta Sala. En dicha decisión se sostuvo:

...Esta Sala, con base en todas las consideraciones que se han expuesto, estimó que los recursos de nulidad dirigidos contra Ordenanzas no son de su competencia, más que en casos de haber sido dictadas en ejecución directa e inmediata de la Constitución, lo cual podría suceder en los supuestos a que se refieren los artículos 178 y 179 del Texto Fundamental (sentencias del 14 de febrero de 2002, citadas precedentemente).

Se basó esta Sala, pues, en la consideración de la existencia de Ordenanzas que se dictan en ejecución directa e inmediata de la Constitución y otras que no. A esa conclusión se llegó a partir de la interpretación del propio numeral 2 del artículo 336 de la Constitución,

...Omississ...

Ahora bien, en esta oportunidad, efectuado un análisis más detenido del problema, esta Sala rectifica expresamente su posición y declara que sí tiene competencia para conocer de toda demanda de nulidad dirigida contra Ordenanzas, por lo que se expone a continuación.

Observa la Sala que, en realidad, el citado numeral 2 del artículo 336 prevé tres supuestos de actos cuya nulidad puede declarar este órgano jurisdiccional: Constituciones y leyes estadales; Ordenanzas; y cualquier otro acto emanado de los órganos deliberantes de Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental. La coma, como signo de puntuación, lo que hace es separar el primer supuesto (Constituciones y Leyes estadales) del segundo (Ordenanzas), quedando en último lugar el caso de los actos distintos a los anteriores, pero que también emanan de cuerpos deliberantes estadales o municipales y también sean ejecución directa e inmediata de la Constitución. Así, la precisión acerca de la necesidad de ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental sólo se realiza respecto de estos últimos actos, puesto que se presupone respecto del resto.

...Omississ...

En efecto, un análisis de la naturaleza de las Ordenanzas permite concluir que su rango es siempre equivalente al de la ley, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva directamente de la Constitución, al igual que ocurre con el poder de los Estados para dictar sus Constituciones o para legislar en las materias de su competencia. De esta manera, de la Constitución se derivan los poderes normativos estadales y municipales, por lo que los actos que se dicten con base en ellos deben entenderse como ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental, así existan leyes nacionales (o estadales, en el caso de los municipios), a las que deban someterse...

. (Subrayado de esta decisión).

La Sala en casos semejantes en los que se había interpuesto recursos de nulidad contra Ordenanzas, compartía el criterio antes esbozado, ya que consideraba que efectivamente las Ordenanzas son “leyes locales”. Sin embargo en virtud que la Sala Constitucional se había pronunciado con anterioridad sobre su falta de competencia, esta Sala Político Administrativa, venía planteando un conflicto de competencia ante la Sala Plena. No obstante habiéndose resuelto dicho conflicto de competencia, la Sala estima que por razones de economía procesal no debe remitirse el presente expediente a la Sala Plena sino directamente a la Sala Constitucional, visto que en este caso se planteó un recurso de nulidad, ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, contra la Ordenanza de Comercialización y Mercadeo del Café del Municipio Sucre del Estado Portuguesa, de fecha 23 de agosto de 1999.

Por las razone expuestas la Sala debe declarar que la competencia para ejercer el control concentrado de dicha Ordenanza, corresponde a la Sala Constitucional de este M.T.. Así se declara.

II

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO ACEPTA LA COMPETENCIA para conocer el presente caso ya que la misma le corresponde a la Sala Constitucional.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a las partes. Remítase el expediente a la mencionada Sala. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los nueve (09) días del mes de julio del año 2003. Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

El Presidente,

L.I. ZERPA

El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

La Magistrada-Ponente,

Y.J.G.

La Secretaria,

A.M.C. Exp. Nº 2002-0268 YJG/jp

En diez (10) de julio del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01075.