Sentencia nº 01442 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 24 de Septiembre de 2003

Fecha de Resolución24 de Septiembre de 2003
EmisorSala Político Administrativa
PonenteLevis Ignacio Zerpa
ProcedimientoDemanda de nulidad

MAGISTRADO PONENTE: L.I.Z. Exp. Nº 2001-0074 Los ciudadanos Luis Gerardo Ascanio Estévez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 14.317, actuando con el carácter de apoderado de la CÁMARA VENEZOLANA DE LA EDUCACIÓN PRIVADA (CAVEP), asociación civil inscrita en la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro del Distrito Sucre del Estado Miranda en fecha 09 de noviembre de 1992, bajo el Nº 46, Tomo 26, Protocolo Primero; M.M., titular de la cédula de identidad Nº 3.953.354 y R.C., titular de la cédula de identidad Nº 4.405.631, actuando en su condición de docentes y Supervisoras de Planteles Educativos del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, debidamente asistidas por el abogado A.D., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 65.667, mediante escrito presentado ante esta Sala en fecha 31 de enero de 2001, interpusieron recurso de nulidad contra la Reforma Parcial del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, contenida en el Decreto Nº 1.011, de fecha 04 de octubre de 2000, emanado del Presidente de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5496 Extraordinaria, de fecha 31 de octubre de 2000.

El 06 de febrero de 2001 se dio cuenta en Sala y, por auto de la misma fecha, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de su admisión.

Mediante diligencia presentada en fecha 07 de febrero de 2001, el abogado R.E.M.P., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº. 3.790, se adhirió al presente recurso de nulidad en calidad de parte coadyuvante.

En fecha 22 de febrero de 2001, el Juzgado de Sustanciación admitió el presente recurso de nulidad, ordenó las notificaciones de Ley y la expedición del cartel de emplazamiento a que se refiere el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

El 04 de abril de 2001 se libró el cartel de emplazamiento, el cual fue debidamente retirado, publicado y consignado por la parte recurrente.

Por auto de fecha 04 de julio de 2001, el Juzgado de Sustanciación ordenó el envío de los autos a esta Sala, en virtud de haber concluido la sustanciación en el presente juicio.

El 11 de julio de 2001 se dio cuenta en Sala y, por auto de la misma fecha, se nombró Ponente al Magistrado L.I.Z. y se fijó la quinta (5ta) audiencia para el comienzo de la relación.

En fecha 25 de julio de 2001, comenzó la relación en el presente juicio y se fijó la oportunidad para que tuviera lugar el acto de informes, lo cual ocurrió en fecha 09 de agosto de 2001, acto al que compareció únicamente el representante de la Procuraduría General de la República, quien consignó sus conclusiones escritas.

Finalmente, el 31 de octubre de 2001 se dijo “Vistos”.

Para decidir, esta Sala observa:

I ARGUMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

Señalan los recurrentes en su escrito libelar, que el Decreto impugnado adolece de vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad, los cuales pueden ser resumidos de la siguiente manera:

En primer lugar, que el Decreto Nº 1011 es violatorio de la reserva legal, por cuanto en su artículo 1º crea la figura del Supervisor Itinerante, atribuyéndole al mismo una serie de competencias, cargo éste que, a decir de los recurrentes, sólo puede ser creado a través de ley, la cual, a su vez será la que atribuya al cargo las competencias respectivas; todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 de la Constitución.

Por otra parte, como consecuencia de esa violación a la reserva legal, argumentan que el acto se encuentra viciado de incompetencia manifiesta, ya que el mismo fue dictado por el Presidente de la República, excediendo los límites de la potestad reglamentaria prevista en el ordinal 10º del artículo 236 de la Constitución y del espíritu, propósito y razón de la Ley Orgánica de Educación.

Alegan como vicio de inconstitucionalidad, que el Decreto impugnado resulta violatorio del derecho a la defensa y al debido proceso, por cuanto el mismo niega la posibilidad a los particulares de defenderse dentro de los procedimientos de intervención de planteles y destitución o sustitución de sus Directivos.

Además, alegan como vicios de ilegalidad, por violación de las disposiciones de la Ley Orgánica de Educación, por un lado, la omisión en el Decreto de requisitos académicos para ostentar el cargo creado de Supervisor Itinerante, y por otra parte la omisión de exigencia de concurso de credenciales para proveer el mencionado cargo administrativo, todo ello en franca contravención del artículo 81 de la Ley Orgánica de Educación y de los artículos 157 y 165 del Reglamento General de la Ley.

II ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA

El abogado A.F.A.P., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 62.693, actuando con el carácter de representante de la República, en escrito de conclusiones presentado en la oportunidad de celebración del acto de Informes, rebatió todos y cada uno de los argumentos y alegatos presentados por los recurrentes, de la siguiente forma:

En primer término, que el Decreto impugnado no viola la reserva legal establecida en el artículo 104 de la Constitución, en virtud de que dicha norma lo que establece es que la permanencia, ingreso y promoción en el sistema educativo será establecido por ley, lo cual no abarca al personal supervisor que se crea en el Decreto. Además aduce, que tanto la Ley Orgánica de Educación como su Reglamento General señalan los requisitos que deben reunir los aspirantes a ejercer la función supervisora, atribuyendo al Ministro del ramo la competencia para establecer la forma y condiciones en que se llevará a cabo esta función.

Por otra parte, señala que el Decreto en ningún momento le crea competencias a estos nuevos funcionarios, sino que desarrolla y distribuye una que ya está establecida en la Ley.

Por último, califica de descabellado y sin sentido el argumento de los recurrentes, según el cual el Ejecutivo Nacional no puede modificar ni regular aspectos vitales del Sistema Educativo Nacional.

Con respecto al argumento de violación del derecho a la defensa y al debido proceso, lo niega y contradice sobre la base de que el Decreto impugnado no es capaz per se de violar dichos derechos constitucionales, sino que habría que analizar cada procedimiento que se inicie con motivo de la actuación de estos nuevos funcionarios para que pueda determinarse dicha violación. Además, que tanto la Ley Orgánica de Educación como el Decreto Nº 1.011, establecen y desarrollan los mecanismos procedimentales de los que dispone el particular afectado por la actuación administrativa de los Supervisores Itinerantes Nacionales.

Finalmente, aduce el representante de la República que el Ministro de Educación, Cultura y Deportes, en fecha 21 de febrero de 2001, dictó la Resolución Nº 47, la cual complementa al referido Decreto Nº 1.011, y en la que se adecúan los requisitos de ingreso de los Supervisores Itinerantes Nacionales, con lo cual ha quedado salvada la posible omisión del Decreto impugnado, perdiendo entonces razón de ser los alegatos de ilegalidad esgrimidos por los recurrentes.

III MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Luego de la revisión del expediente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Sala a analizar cada uno de los argumentos y vicios esgrimidos en el presente recurso de nulidad, y en tal sentido observa:

Con ocasión del recurso de nulidad intentado por varios ciudadanos contra el acto impugnado en el presente caso, es decir, el Decreto Nº 1.011, dictado por el Presidente de la República en fecha 04 de octubre de 2000, en el cual se alegaron básicamente las mismas razones de ilegalidad e inconstitucional y que cursó por ante esta Sala bajo el Nº 2001-0031, en fecha 18 de diciembre de 2001 se dictó sentencia definitiva Nº 3.052, en la cual se analiza la procedencia de los presuntos vicios de los que adolece el mismo.

Así, en lo que respecta a la posible contradicción entre el Decreto impugnado y los artículos 78, 81, 82 y 83 de la Ley Orgánica de Educación, como de los artículos 157 y 165 de su Reglamento General, se señaló:

“Ante tal denuncia observa esta Sala, que el artículo 81 de la Ley Orgánica de Educación, dispone lo que se transcribe de seguidas:

‘Articulo 81.- El personal directivo y de supervisión debe ser venezolano y poseer título profesional correspondiente. Cuando un plantel atienda varios niveles del sistema educativo, el director deberá poseer el título profesional correspondiente al nivel más alto.

Los cargos directivos de los planteles oficiales y los de supervisión se proveerán mediante concurso de méritos y oposición, en la forma y condiciones que establezca el reglamento.

(…)’ (resaltado de esta Sala).

Ahora bien, se constata que la primera parte del artículo 1º del Decreto Nº 1.011, objeto de la presente impugnación, es del tenor siguiente:

‘Artículo 1º: Se modifica el artículo 32, agregándosele en la Categoría 6, una Cuarta Jerarquía en los términos siguientes:

‘Cuarta Jerarquía: SUPERVISORES ITINERANTES NACIONALES.

Para ingresar a la jerarquía de supervisores Itinerantes Nacionales, es necesario:

  1. Ser venezolano.

  2. Ser o haber sido docente.

  3. Ser de reconocida solvencia moral y con méritos académicos suficientes que acrediten su eficiencia profesional.

  4. Ser nombrado por el Ministro de Educación, Cultura y Deporte, a proposición del Vice Ministro de Asuntos Educativos.

El cuerpo de supervisores itinerantes Nacionales estará conformado por los docentes que fueren necesarios, a proposición del Vice Ministro de Asuntos Educativos, del cual dependerán jerárquicamente. Dichos supervisores realizarán supervisiones integrales en todos los planteles establecidos a nivel nacional.

(…)”.

Ello así, observa esta Sala que tal y como lo señala la parte recurrente, pareciera que el artículo 1º del Decreto Nº 1.011, contradice lo establecido en el artículo 81 de la Ley Orgánica de Educación, toda vez, que el mencionado Decreto sólo exige como requisitos para optar al cargo de Supervisor Itinerante Nacional, ser venezolano, ser o haber sido docente y ser de reconocida solvencia moral y con méritos académicos suficientes que acrediten su eficiencia profesional, obviando las exigencias establecidas en la Ley Orgánica de Educación, para poder optar al cargo de Supervisor. Tal situación prima facie y en forma aislada pudiera llevar a esta Sala, a declarar la nulidad del primer aparte del artículo impugnado, por contrariar lo establecido en la Ley.

No obstante lo anterior, esta Sala vista su función juzgadora y su obligación de procurarse el conocimiento del Derecho (principio iura novit curia), constata que para la fecha de la presente decisión, el Ministro de Educación, Cultura y Deportes, dictó la Resolución Nº 47 de fecha 21 de febrero de 2001, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.146 del día 22 del mismo mes y año (la cual desarrolla y complementa lo dispuesto en el Decreto Nº 1.011), en la que se estableció que la selección de los Supervisores Itinerantes Nacionales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley Orgánica de Educación, se hará mediante concurso de méritos; además, la mencionada resolución dispuso los requisitos que deben poseer los aspirantes al cargo de Supervisor, así como la forma de evaluación y calificación de las credenciales aportadas. Asimismo, dispuso que la duración de los Supervisores en sus respectivos cargos será de un (1) año contado a partir de su nombramiento.

Así las cosas, se observa que la Resolución dictada por el Ministro de Educación, Cultura y Deportes, la cual desarrolla y complementa lo establecido en el Decreto Nº 1.011, mediante el cual se reformó el Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, estableció los requisitos para optar al cargo de Supervisor Itinerante Nacional, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Educación, especialmente lo establecido en el artículo 81, razón por la cual, considera esta Sala que los supuestos vicio s de ilegalidad en que pudo haber incurrido el Decreto objeto de la presente impugnación, fueron debidamente subsanados por la Resolución dictada por el Ministro de Educación, Cultura y Deportes.

De conformidad con lo antes expuesto, resulta forzoso para esta Sala, desechar la denuncia referida a la supuesta violación por parte del Decreto impugnado de los artículo 78, 81, 82 y 83 de la Ley Orgánica de Educación, 35 de la Ley de Carrera Administrativa, 157 y 165 de su Reglamento General y 24 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente. Así se declara.”

Ahora bien, se observa que contra la Resolución Nº 47, dictada por el Ministro de Educación, Cultura y Deportes, arriba reseñada, fue intentado también recurso de nulidad por los mismos ciudadanos, el cual fue declarado sin lugar mediante sentencia Nº 639 del 06 de mayo de 2003, por lo cual considera esta Sala que la mencionada Resolución se encuentra vigente y por lo tanto, surte plenos efectos.

En conclusión, debe esta Sala ratificar el criterio arriba expresado y, en consecuencia, desechar los argumentos de ilegalidad expresados en el presente caso. Así se declara.

Por otra parte, con respecto a la presunta violación a la reserva legal y consecuente incompetencia por parte del decreto impugnado, en virtud que a decir de los recurrentes el mismo atribuye a los Supervisores Itinerantes Nacionales competencias nuevas; igualmente se pronunció la Sala en la mencionada sentencia Nº 3.052, en los siguientes términos:

“Frente a tal denuncia, considera esta Sala necesario señalar, que tanto la doctrina nacional como extranjera han sido contestes en definir la competencia como la capacidad legal de actuación de la Administración, es decir, representa la medida de una potestad genérica que le ha sido conferida por Ley. De allí, que la competencia no se presuma sino que debe constar expresamente por imperativo de la norma legal.

Determinar la incompetencia de un órgano de la Administración, supone demostrar que ésta ha actuado a sabiendas de la inexistencia de un poder jurídico previo que legitime su actuación, lo cual acarrearía la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado.

Establecido lo anterior es necesario señalar que le artículo 102 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo siguiente:

‘Artículo 102.- La educación es un derecho humano y un deber social fundamental, es democrática, gratuita y obligatoria. El Estado la asumirá como función indeclinable y de máximo interés en todos sus niveles y modalidades, y como instrumento del conocimiento científico, humanístico y tecnológico al servicio de la sociedad. La educación es un servicio público y está fundamentada en el respecto a todas las corrientes del pensamiento, con la finalidad de desarrollar el potencial creativo de cada ser humano y el pleno ejercicio de su personalidad en una sociedad democrática basada en la valoración ética del trabajo y en la participación activa, consciente y solidaria en los procesos de transformación social consustanciados con los valores de la identidad nacional, y con una visión latinoamericana y universal. El Estado, con la participación de las familias y la sociedad, promoverá el proceso de educación ciudadana de acuerdo con los principios contenidos de esta Constitución y en la ley’.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo supra transcrito, se observa que el constituyente definió la educación como un servicio público, y como tal, dicha actividad educativa debe mantenerse bajo el control del Estado en un régimen especial del derecho común, por cuanto no existe la posibilidad de que quede en manos de los particulares la satisfacción oportuna, regular, continua y permanente de tal necesidad (la educación), la cual resulta común a todos los administrados.

Lo explanado anteriormente, no niega la posibilidad de participación de los particulares en la gestión educativa, y ello se evidencia del contenido del artículo 106 Constitucional, el cual dispone:

‘Artículo 106.- Toda persona natural o jurídica, previa demostración de su capacidad, cuando cumpla de manera permanente con los requisitos éticos, académicos, científicos, económicos, de infraestructura y los demás que la ley establezca, puede fundar y mantener instituciones educativas privadas bajo la estricta inspección y vigilancia del Estado, previa aceptación de éste’.

Así, es el propio Texto Constitucional el que habilita a los particulares para sumarse a la gestión de la actividad educativa, siempre que, cumpliendo con los requisitos establecidos en la Ley, sea autorizado por la Administración, y además bajo la fiscalización (inspección, vigilancia, supervisión) de ésta.

En tal sentido es oportuno exaltar que la prestación del servicio educativo por parte de los particulares, se ordena, al igual a la desarrollada por el Estado, a la realización del interés público y, en consecuencia, está sometida a un régimen de derecho administrativo. Corolario de lo cual, se insiste, es que en materia educativa, así dicha actividad sea desarrollada por los particulares, la Administración conserva sus potestades de regulación y control de la misma.

Además de lo anterior, se observa que tanto en los artículo 55, 56, 71 y 72 de la Ley Orgánica de Educación, así como los artículos 150, 151 y 152 de su Reglamento General, se establece como función indeclinable del Ejecutivo Nacional, a través del Ministro de Educación, Cultura y Deportes, la supervisión de todos los establecimiento educativos tanto públicos como privados, con el fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos señalados por el ordenamiento jurídico en materia educativa.”

(…OMISSIS…)

“Así las cosas, esta Sala concluye que si bien, como se apuntó anteriormente, la competencia debe estar establecida en una norma de rango legal, ello de ninguna manera impide que la misma pueda ser desarrollada, dentro de dicho marco legal, por la Administración a través de disposiciones de rango sublegal, verbigracia por vía reglamentaria o por providencias administrativas.

Ello encuentra plena justificación en aras del dinamismo que debe enmarcar al desarrollo de la actividad administrativa, es decir, la adecuación y amoldamiento de la misma a las transformaciones y mutaciones de la realidad, adaptando en un determinado momento las medidas que estime más convenientes para el interés del colectivo.

Ahora bien, en el caso concreto se observa que la competencia de supervisión educativa por parte del Ejecutivo Nacional, de los planteles tanto públicos como privados, así como la posibilidad de dictar medidas administrativas en aquellos casos en que la supervisión así lo recomiende, le está asignada por la propia Constitución (artículo 113), el igualmente por la Ley Orgánica de Educación y su Reglamento General; ello así, se constata que el Decreto objeto de impugnación no establece una nueva competencia al Ministro de Educación, Cultura y Deportes ni a los Supervisores Itinerantes Nacionales, sino más bien, se limita a desarrollar la competencia ya establecida en la Constitución y en la Ley.

A mayor abundamiento, esta Sala quiere dejar sentado, que escapa de toda lógica, el hecho de que si el Ejecutivo Nacional posee la facultad de supervisar y controlar las instituciones educativas tanto públicas como privadas del país, y a raíz de ese poder otorgado constitucionalmente, decide crear una nueva jerarquía de docentes con el rango de Supervisor Itinerante Nacional, no pueda otorgarle a dichos funcionarios la competencia de supervisión y control, por lo que respecta a la función educativa; e igualmente resulta ilógico pretender que le Ministro rector de la actividad educativa no pueda dictar las medida administrativas que juzgue convenientes, en aquellos casos que la supervisión realizada aconseje dictar tales medidas.”

De conformidad con el criterio arriba explanado, el cual se ratifica, debe desecharse el argumento de incompetencia por invasión de la reserva legal esgrimido por los recurrentes. Así se declara.

Por último, han señalado los recurrentes que el Decreto impugnado resulta violatorio del derecho a la defensa y al debido proceso de los particulares que ejercen la actividad educativa, en virtud de que las facultades sancionatorias atribuidas a los funcionarios creados por el Decreto los colocarían en estado de indefensión; en tal sentido, debe igualmente ratificarse el criterio expresado por la Sala en la sentencia supra transcrita, en cuanto a que al igual que en aquél caso, en el presente lo dicho por los recurrentes no se encuentra debidamente fundamentado, ya que no indican de qué manera y en qué forma específica el decreto en cuestión colocaría en estado de indefensión a los particulares que desarrollan la actividad educativa; más aun, estima esta Sala que el hecho de que el Estado en uso de las atribuciones conferidas tanto por la Constitución como por las leyes, ejerza su potestad de supervisión y control de las instituciones creadas de manera privada, para impartir educación, en modo alguno afecta o impide que los particulares, al cumplir los requisitos exigidos en la ley, puedan intervenir y participar en tal loable labor como lo es la educación.

En virtud de ello, estima esta Sala que pretender que cualquier particular que se dedique a impartir educación en sus distintos niveles, esté exento de supervisión estatal, sería contrariar expresos preceptos constitucionales, ya que la propia Constitución consagra no como derecho, sino como obligación del Estado, ejercer la debida supervisión y control de todas las instituciones educativas.

Así las cosas, se considera que de ninguna manera puede sostenerse válidamente que el decreto impugnado al crear una autoridad administrativa dirigida a supervisar y controlar la actividad educativa desplegada por los particulares, impide a los mismos dedicarse a dicha actividad, ni los coloca en situación de indefensión o desventaja alguna. Así se declara.

Todo lo antes expuesto, conlleva forzosamente a esta Sala a declarar sin lugar el recurso de nulidad interpuesto, ratificando una vez más el criterio jurisprudencial sentado con anterioridad sobre el particular. Así finalmente se decide.

IV DECISIÓN

En virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA SIN LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por la CÁMARA VENEZOLANA DE LA EDUCACIÓN PRIVADA (CAVEP), M.M., R.C. y R.E.M.P. en contra del Decreto Presidencial Nº 1.011, de fecha 04 de octubre de 2000.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintitres (23) días del mes de septiembre de dos mil tres. Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

El Presidente Ponente,

L.I.Z. El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI La Magistrada,

Y.J.G.L. Secretaria,

ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

Exp. Nro. 2001-0074

LIZ/laf.- En veinticuatro (24) de septiembre del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01442.

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