Sentencia nº 808 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 14 de Mayo de 2008

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADA PONENTE: CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

El 16 de septiembre de 2003 los abogados M.I. y J.C.P.M., inscritos en el Inpreabogado bajo los N° 48.523 y 68.640, actuando con el carácter de apoderados de C.A. GOODYEAR DE VENEZUELA, inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, el 1 de abril de 1986, bajo el Nº 1, Tomo 219-B, y por reforma del régimen de administración, el 27 de agosto de 1990, bajo el Nº 77 Tomo 11-A; OWENS ILLINOIS DE VENEZUELA, C.A, inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 12 de julio de 1963, bajo el Nº 4, Tomo 26-A, y posteriormente, registrada en el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, el 31 de julio de 1963, bajo el Nº 54, Libro de Registro Nº 36; OWENS ILLINOIS PLÁSTICOS DE VENEZUELA, C.A., (antes Owens Brockway Plásticos de Venezuela, C.A.), inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, el 27 de agosto de 1998, bajo el Nº 39, Tomo 54-A y últimamente, por cambio de su denominación social a la actual, inscrita ante ese Registro, el 25 de marzo de 2002, bajo el Nº 44, Tomo 16-A; y CERÁMICA CARABOBO, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 18 de abril de 1956, bajo el Nº 4, Tomo 14-A, interpusieron acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra la ORDENANZA DEL INSTITUTO AUTÓNOMO MUNICIPAL CUERPO DE BOMBEROS Y BOMBERAS Y ADMINISTRACIÓN DE EMERGENCIAS DE CARÁCTER CIVIL DE LOS GUAYOS “IAMBOGUAYOS”, publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Los Guayos del Estado Carabobo del 11 de febrero de 2003.

El 23 de septiembre de 2003 el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda y ordenó notificar al Alcalde y al Síndico Procurador del Municipio Los Guayos del Estado Carabobo, así como al Fiscal General de la República. En el mismo auto ordenó emplazar a los interesados, mediante cartel publicado en prensa. Por existir solicitud de declaratoria de medida cautelar, se ordenó abrir cuaderno separado.

Por auto del 30 de septiembre de 2003 se recibió el cuaderno separado en el Juzgado de Sustanciación, y a los fines de emitir pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada se designó ponente al magistrado J.E.C.R..

Mediante decisión N° 2349 del 5 de octubre de 2004 se declaró improcedente la medida cautelar solicitada por los recurrentes.

Efectuadas las notificaciones ordenadas en el auto de admisión, el 25 de noviembre de 2003 la parta actora retiró el cartel de emplazamiento. Un ejemplar de su publicación fue consignado en autos el 2 de diciembre de 2003.

El 8 y el 20 de enero de 2004 la parte actora consignó escritos de promoción de pruebas.

El 27 de enero de 2004 el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas y ordenó lo conducente para su evacuación.

Concluida la sustanciación, el 22 de julio de 2004 la Sala fijó el día para el comienzo de la relación.

El 29 de julio de 2004 comenzó la relación y se fijó la fecha para el acto de informes.

El 24 de agosto de 2004 se celebró el acto de informes, con la comparecencia de la parte actora y de la abogada G.O., en representación del ciudadano D.F.M., titular de la cédula de identidad N° 7.230.220, en su carácter de Segundo Comandante del Cuerpo de Bomberos y Bomberas y Administración de Emergencias de Carácter Civil del Municipio Los Guayos del Estado Carabobo. Al final del acto, los comparecientes consignaron escritos de conclusiones.

El 7 de octubre de 2004 se dijo “Vistos”.

El 9 de octubre de 2007 la Sala dictó auto, a fin de solicitar a la parte actora la manifestación de su interés en la resolución de la controversia.

El 24 de octubre de 2007 la parte actora, mediante su apoderado, se dio por notificada del referido auto y expuso que en fecha posterior manifestaría el interés.

El 13 de noviembre de 2007 la parte actora manifestó el interés en la decisión de la controversia.

Efectuada la revisión del expediente, la Sala decide de la siguiente forma:

I FUNDAMENTO DE LA DEMANDA

Los apoderados judiciales de las empresas accionantes impugnaron la totalidad de la Ordenanza del Instituto Autónomo Municipal Cuerpo de Bomberos y Bomberas y Administración de Emergencias de Carácter Civil de Los Guayos “Iamboguayos”, por supuesta violación de la Disposición Transitoria Decimocuarta de la Constitución y por supuesta incumplimiento del procedimiento para su sanción. Además, solicitaron la anulación de algunas de sus normas, según se detallará en los apartados correspondientes, en razón de las siguientes denuncias: violación del principio de no confiscación, violación del derecho a la defensa y debido proceso, y violación de las normas atributivas de competencia para la realización de fiscalización por órganos municipales.

Al respecto expusieron:

- Violación de la Disposición Transitoria Decimocuarta de la Constitución:

Según las demandantes, con la Disposición Transitoria Decimocuarta de la Constitución “está implícitamente prohibido para los municipios promulgar cualquier ordenanza hasta que fuera dictada (la) legislación que desarrolle los principios (...), sobre el régimen municipal”, permaneciendo “totalmente vigentes las ordenanzas y demás instrumentos normativos de los municipios relativos a sus materias de competencia y el ámbito fiscal propio”.

En su criterio, “la reafirmación de la aplicación del régimen municipal anterior, establecido conforme a la Constitución Nacional de 1961, atiende, en un primer término, al mandato constitucional contenido en la Disposición Transitoria Cuarta, numeral 7 y, en un segundo término, a la distribución territorial del Poder Público y a la necesaria armonización del poder tributario”.

En vista de que la legislación de desarrollo de los principios constitucionales relativos a los municipios no había sido dictada para la fecha de la demanda, entendieron los accionantes que “es claro que debieron mantenerse las ordenanzas e instrumentos normativos relativos a las materias de su competencias y al ámbito fiscal propio, sin que existiera la posibilidad de modificar dichas ordenanzas o dictar nuevas ordenanzas”.

- Violación del procedimiento para la sanción de ordenanzas:

La parte actora también denunció que la ordenanza no se sancionó de manera regular, pues se hizo sin que mediara votación. Al respecto, destacó que el Reglamento de Interior y de Debates del Concejo Municipal de Los Guayos exige el voto de la mayoría absoluta de los concejales presentes para la adopción de “las decisiones del Concejo”, salvo “las excepciones establecidas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal”.

Expusieron que, precisamente, la Ley Orgánica de Régimen Municipal exigía “el voto favorable de las tres cuartas (3/4) partes de sus miembros”, para dictar ordenanzas que creen “Institutos Autónomos encargados de realizar actividades de carácter local”, que, en el caso del Municipio Los Guayos representa 7 de los 9 concejales. Sin embargo, para la sanción de la ordenanza impugnada no se habría realizado votación, sino que se “la consideró aprobada por la aplicación del Parágrafo Segundo del artículo 95 del Reglamento Interior y de Debates del Municipio”, según el cual “si no hubiere inscrito ningún Concejal para intervenir sobre los artículos del proyecto, la Presidencia lo hará constar y lo declarara aprobado en segunda o tercera discusión según sea el caso”.

Para demostrarlo, la parte actora transcribió fragmentos de las actas de las sesiones ordinarias de la Cámara N° 49 y 52, de las que se desprendería que “varios Concejales manifestaron expresamente su disconformidad con el procedimiento establecido para la aprobación de la ORDENANZA IAMBOGUAYOS”, pero, sin embargo, “fundamentándose en una errada e ilegal interpretación del Parágrafo Segundo del Artículo 95 del Reglamento Interior y de Debates, se procedió a considerar como aprobada esta Ordenanza sin que se cumplieran los requisitos legales establecidos en la Ley Orgánica de Régimen Municipal”.

- Violación del principio constitucional de no confiscación, al derecho de propiedad y al principios de capacidad contributiva:

Alegaron los recurrentes, por otra parte, que hubo violación al derecho constitucional “de no confiscación, de propiedad y de capacidad contributiva”, ya que la Ordenanza impugnada “establece una tasa para el sostenimiento del Instituto que es totalmente desproporcionada”.

Según expusieron, el artículo 69 de la ordenanza impugnada dispone que “la tasa para el sostenimiento del Instituto (...) consiste en una cantidad progresiva equivalente del veinte por ciento (20%) del monto que, por conceptos de Patentes de Industria y Comercio anualmente pagan los contribuyentes al Fisco Municipal”. Asimismo, los artículos 70, 72, 73 y 76 establecen normas para el cálculo (con base en los ingresos brutos) y pago (anual) del tributo. Por tanto, denuncian que, “además del impuesto sobre patente de industria y comercio”, deben pagarse “unos montos bastante considerables y exagerado por concepto de tasa para sostenimiento del Instituto”.

Para demostrar la irrazonabilidad de la tasa, la parte accionante proporcionó ejemplos, calculados según los ingresos brutos de las cuatro empresas, sobre las cantidades que les correspondería pagar en la fecha de la demanda con destino al Cuerpo de Bomberos, que irían desde Bs. 2.544.980,60 (en el caso de Cerámicas Carabobo, equivalentes a BsF. 2.544,98) a Bs. 72.671.883,40 (en el caso de Owens Venezuela, equivalentes a Bs.F 72.671,88). Esas cantidades las compararon con la que pagaron en el año inmediatamente anterior en el Municipio Valencia del mismo Estado Carabobo, que en el caso de la empresa Owens Venezuela, la de más ingresos brutos, ascendió a Bs. 394.790,00 (equivalentes a BsF. 394,79), es decir, “un costo Ciento Ochenta y Cuatro (184) veces menor”.

En criterio de las accionantes, esa contribución afecta su “equilibrio patrimonial (...) y el desarrollo normal de su actividad lucrativa, ya que supone el desembolso de una cantidad desproporcionada”, lo que afecta su derecho de propiedad y su capacidad contributiva.

- Violación del derecho a la defensa y a la presunción de inocencia:

Otra denuncia de las empresas accionantes se dirige contra el artículo 87 de la ordenanza impugnada, según el cual todos los actos administrativos de carácter particular dictados de conformidad con dicho texto legal deben ser notificados a los interesados, acompañados del texto íntegro de la decisión y de información sobre los recursos en su contra, plazos de ejercicio y condiciones de pago o afianzamiento. Sin embargo, el único aparte de ese artículo exime de esas “formalidades” en el caso de “las órdenes de cierre de comercios y/o industrias”, las cuales “podrán ejecutarse de inmediato, sin perjuicio de que la parte afectada ejerza sus recursos legales con posterioridad”.

Denunció la representación judicial de la parte actora que, para “la medida más grave”, como lo es la orden de cierre de un establecimiento, no sea “necesario llevar a cabo la notificación previamente”. De ese modo, “cuando a los administrados se les imponga una multa u orden por parte de los funcionarios de IAMBOGUAYOS, éstos tendrán derecho a conocer con antelación, las razones y recursos que tienen a su disposición para contradecirla, pero cuando se les ordene el cierre de su establecimiento comercial o industrial, lo cual les causa efectivamente mayores perjuicios y es una medida más gravosa para cualquier establecimiento comercial, lo único que podrán realizar es ejercer los recursos a que haya lugar, luego de practicada la medida, coartándoseles así el derecho a la defensa, a la asistencia jurídica en todo estado y grado del proceso, a ser notificados de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para su defensa”, así como “el derecho de presunción de inocencia”.

- Violación de las competencias de fiscalización:

Por último, la parte accionante impugnó el artículo 67 de la ordenanza objeto del presente proceso, en el que se ordena al Alcalde remitir al Instituto de Bomberos, dentro de los primeros 6 días de cada año, copia de las declaraciones juradas que efectúan los contribuyentes a los efectos del pago del impuesto de actividades económicas (patente de industria y comercio, en términos de la ordenanza), con el propósito de que sirvan para fijar el monto de la tasa que corresponda.

Al respecto denunció la representación de la parte actora que “en la ordenanza impugnada, se le otorga a los funcionarios de IAMBOGUAYOS la atribución de fiscalizar las declaraciones juradas relacionadas con los pagos por concepto de impuesto de patente de industria y comercio”, con lo que “se le estaría otorgando a los funcionarios de IAMBOGUAYOS atribuciones que le son otorgadas de manera exclusiva al órgano ejecutivo del Municipio, de conformidad con lo establecido en el artículo 74 ordinal 15º de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y a los artículos 46 numerales 4 y 77, 78 y 79 de la Ordenanza de Hacienda Pública Municipal del Municipio Los Guayos”.

II

OPOSICIÓN A LA DEMANDA

La representación judicial del ciudadano D.F.M., Segundo Comandante del Cuerpo de Bomberos y Bomberas y Administración de Emergencias de Carácter Civil del Municipio Los Guayos del Estado Carabobo, se opuso a la demanda, la cual, en su criterio, debe ser declarada sin lugar, con base en lo siguiente:

- Que de la Disposición Transitoria Decimocuarta de la Constitución de la República “no se desprende en modo alguno que la intención del constituyente ha sido la de prohibirle a los Concejos Municipales su competencia madre, como la es la de sancionar Ordenanzas, (…) pues lo único que limita nuestra carta magna en el in fine del numeral 7 de la Disposición Transitoria Cuarta es la creación de nuevos Municipios y Parroquias hasta su adecuación al nuevo régimen que se dicte”.

- Que sí cumplió el trámite correcto para la aprobación de la ordenanza, puesto que el artículo 95 del Reglamento Interior y de Debates del Concejo del Municipio Los Guayos prevé el caso de la sanción cuando no existen solicitudes de intervención en la discusión del texto.

- Que con las pruebas aportadas por la parte actora se persigue confundir, ya que se consignaron comprobantes del pago para la renovación del “certificado de uso” de cada empresa, que es un servicio que presta el Cuerpo de Bomberos, “pero en ninguna parte aparece el concepto ‘contribución’ como maliciosamente pretende hacer ver el quejoso”

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

1. Sobre la violación de la Disposición Transitoria Decimocuarta:

   Sostuvo la parte demandante:

   - Que con la Disposición Transitoria Decimocuarta de la Constitución “está implícitamente prohibido para los municipios promulgar cualquier ordenanza hasta que fuera dictada (la) legislación que desarrolle los principios (...), sobre el régimen municipal”, permaneciendo “totalmente vigentes las ordenanzas y demás instrumentos normativos de los municipios relativos a sus materias de competencia y el ámbito fiscal propio”.

   - Que “la reafirmación de la aplicación del régimen municipal anterior, establecido conforme a la Constitución Nacional de 1961, atiende, en un primer término, al mandato constitucional contenido en la Disposición Transitoria Cuarta, numeral 7 y, en un segundo término, a la distribución territorial del Poder Público y a la necesaria armonización del poder tributario”.

   - Que en vista de que la legislación de desarrollo de los principios constitucionales relativos a los municipios no había sido dictada para la fecha de la demanda, “es claro que debieron mantenerse las ordenanzas e instrumentos normativos relativos a las materias de su competencias y al ámbito fiscal propio, sin que existiera la posibilidad de modificar dichas ordenanzas o dictar nuevas ordenanzas”.

   Por el contrario, el opositor a la demanda alegó:

   - Que de la Disposición Transitoria Decimocuarta de la Constitución de la República “no se desprende en modo alguno que la intención del constituyente ha sido la de prohibirle a los Concejos Municipales su competencia madre, como la es la de sancionar Ordenanzas”.

   - Que “lo único que limita nuestra carta magna en el in fine del numeral 7 de la Disposición Transitoria Cuarta es la creación de nuevos Municipios y Parroquias hasta su adecuación al nuevo régimen que se dicte”.

   Observa la Sala que la referida Disposición Transitoria Decimocuarta de la Constitución estableció:

   “Decimocuarta. Mientras no se dicte la legislación que desarrolle los principios de esta Constitución sobre el régimen municipal, continuarán plenamente vigentes las ordenanzas y demás instrumentos normativos de los Municipios, relativos a las materias de su competencia y al ámbito fiscal propio, que tienen atribuido conforme al ordenamiento jurídico aplicable antes de la sanción de esta Constitución”.

   Para las empresas accionantes, la disposición transcrita impedía a los municipios del país reformar su propio ordenamiento, mientras no se hubiera dictado la legislación nacional sobre régimen local (la actual Ley Orgánica del Poder Público Municipal), con lo que el Municipio Los Guayos del Estado Carabobo carecía de poder para sancionar la ordenanza impugnada.

   La jurisprudencia de esta Sala, sin embargo, contradice la posición de las demandantes, debido a que no es posible extraer de la transcrita Disposición Transitoria Decimocuarta de la Carta Magna, la suspensión del poder de legislar, a la espera de la sanción de la normativa que, a nivel nacional, debe regular a los municipios y otras entidades locales.

   En efecto, la Sala declaró en su fallo N° 1886/2004 lo siguiente:

   De la lectura de las disposiciones constitucionales citada supra la Sala no evidencia ninguna prohibición o limitación que impida a los Municipios la creación de sus tributos mediante las Ordenanzas Municipales.

   (...)

   Respecto a la Disposición Transitoria Decimocuarta, tampoco prohíbe a los Municipios dictar nuevas Ordenanzas, sólo indica que hasta tanto no se dicte la nueva Ley Orgánica de Régimen Municipal las ordenanzas y los demás instrumentos normativos de los Municipios relativos a las materias de su competencia y al ámbito fiscal propio, dictados conforme al ordenamiento jurídico aplicable antes de la sanción de Constitución de 1999, mantendrán su vigencia; en tal virtud no puede jamás entenderse que dichos entes locales no podrán dictar nuevas ordenanzas conforme a ese mismo ordenamiento jurídico aún vigente (Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1989), que, en el caso de autos, no es aplicable respecto a potestad tributaria por cuanto la Constitución da expresa autorización para ejercerla

   .

   En su fallo N° 632/2005, la Sala insistió en tal declaratoria, al resultar infundada la supuesta pérdida –así fuere temporal- del poder normativo local. Así, reiterando la sentencia N° 1886/2004, se sostuvo:

   Al respecto, en sentencia n° 1.886 del 2 de septiembre de 2004 (caso: J.B.S. Publicidad, C.A.), esta Sala sostuvo que la citada Disposición Transitoria no prohíbe a los Municipios dictar nuevas Ordenanzas; sólo indica que hasta tanto no se dicte la nueva Ley Orgánica de Régimen Municipal, las ordenanzas y los demás instrumentos normativos de los Municipios relativos a las materias de su competencia y al ámbito fiscal propio, dictados conforme al ordenamiento jurídico aplicable antes de ser sancionada la Constitución de 1999, mantendrán su vigencia. Por tanto, no puede entenderse que dichos entes locales no podrán dictar nuevas ordenanzas conforme a ese mismo ordenamiento jurídico aún vigente (Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1989)

   .

   Como se observa, la Sala estimó que el poder normativo local permanecía invariable, así no se hubiera dictado la legislación nacional sobre municipios, lo cual resulta la única solución lógica, dado que lo contrario implicaría la paralización de la actividad legislativa, a la espera de unas normas que, si bien relevantes, no pueden convertirse en imprescindibles.

   De ese modo, constituye principio general el que, sancionada una nueva Constitución, los entes públicos estén en capacidad de ejercitar sus poderes de normación, salvo que la Carta Magna expresamente disponga lo contrario, como ocurrió con la Disposición Transitoria Cuarta, numeral 7, según la cual la falta de ley nacional sobre régimen municipal impedía a los estados organizar sus territorios. Es lo que la Sala destacó, precisamente, en el fallo N° 1347/2003, del modo siguiente:

   Cuando se dicta una nueva Constitución, la consecuencia directa es que pierdan vigencia (e incluso validez) las normas previas que entren en contradicción con aquélla. Sin embargo, el resto del ordenamiento se mantiene, por cuanto sería un despropósito exigir una renovación total del Derecho, máxime si muchos de los textos anteriores a la Carta Magna guardan perfecta correspondencia con ella. Por ello, la Ley Orgánica de Régimen Municipal está vigente, salvo aspectos concretos sobre los cuales pueda discutirse su apego al Texto Fundamental.

   Ahora bien, aunque desde el inicio de la vigencia de una nueva Constitución todo órgano creado por ella, en principio, está facultado para ejercer sus poderes, existen casos en que por previsión especial ello no es así. Es lo que ocurre en este caso, pues la Disposición Transitoria Cuarta, numeral 7, ha limitado el poder de los Estados, ejercitable por sus Consejos Legislativos, de manera que se les impide organizar su territorio mientras la Asamblea Nacional no sancione una ley general sobre el régimen municipal

   .

   En ese mismo fallo, declarado lo anterior, la Sala sostuvo que los estados y municipios podían hacer uso de todos sus poderes constitucionales, sin tener que esperar la sanción de la referida ley nacional. En ese sentido, se lee en la sentencia:

   Como se ha dicho, la Ley Orgánica de Régimen Municipal está vigente –lo contrario conduciría a un indeseable vacío-, pero el Constituyente ha querido, y así lo indicó expresamente, que en lo referente al ejercicio de la potestad organizativa de los Estados la situación no se viera alterada por la aplicación de normas que no fueran las que la Asamblea Nacional debe dictar. Se trata de una excepción, por lo que en el resto de su articulado no hay limitación y los Estados (o Municipios) pueden ejercitar sus poderes constitucionales, con base en su desarrollo legal, así éste hubiera nacido a la luz de los preceptos de 1961

   .

   Por lo expuesto, reiterando la doctrina de la Sala, se desestima la denuncia de violación de la Disposición Transitoria Decimocuarta de la Constitución. Así se declara.

2. Sobre la violación del procedimiento para la sanción de ordenanzas:

   Sostuvo la parte actora:

   - Que la ordenanza no se sancionó de manera regular, pues se hizo sin que mediara votación.

   - Que, al respecto, el Reglamento de Interior y de Debates del Concejo Municipal de Los Guayos exige el voto de la mayoría absoluta de los concejales presentes para la adopción de “las decisiones del Concejo”, salvo “las excepciones establecidas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal”.

   - Que la Ley Orgánica de Régimen Municipal exigía “el voto favorable de las tres cuartas (3/4) partes de sus miembros”, para dictar ordenanzas que creen “Institutos Autónomos encargados de realizar actividades de carácter local”.

   - Que en el caso del Municipio Los Guayos del Estado Carabobo, las 3/4 partes representa 7 de los 9 concejales.

   - Que, sin embargo, para la sanción de la ordenanza impugnada no se habría realizado votación, sino que se “la consideró aprobada por la aplicación del Parágrafo Segundo del artículo 95 del Reglamento Interior y de Debates del Municipio”, según el cual “si no hubiere inscrito ningún Concejal para intervenir sobre los artículos del proyecto, la Presidencia lo hará constar y lo declarara aprobado en segunda o tercera discusión según sea el caso”.

   - Que con las actas de las sesiones ordinarias de la Cámara N° 49 y 52 se constata que “varios Concejales manifestaron expresamente su disconformidad con el procedimiento establecido para la aprobación de la ORDENANZA IAMBOGUAYOS”.

   - Que, no obstante esa oposición, “fundamentándose en una errada e ilegal interpretación del Parágrafo Segundo del Artículo 95 del Reglamento Interior y de Debates, se procedió a considerar como aprobada esta Ordenanza sin que se cumplieran los requisitos legales establecidos en la Ley Orgánica de Régimen Municipal”.

   Por su parte, alegó la parte opositora:

   - Que sí cumplió el trámite correcto para la aprobación de la ordenanza, por cuanto el artículo 95 del Reglamento Interior y de Debates del Concejo del Municipio Los Guayos prevé el caso de la sanción cuando no existen solicitudes de intervención en la discusión del texto.

   La Sala observa:

   No cabe duda de que ninguna ley u ordenanza puede ser sancionada sin el quórum requerido. Se trata de un principio básico de la democracia, conforme al cual las reglas jurídicas emanadas de los órganos parlamentarios deben ser discutidas y aprobadas por mayoría, incluso en ocasiones por una mayoría calificada.

   Por tanto, la discusión y aprobación mayoritaria de las normas legales es un aspecto que atañe a la sustancia misma del proceso legislativo, por lo que las irregularidades en esas fases inciden necesariamente en la validez del acto. Así, a diferencia de los vicios meramente procedimentales, que no alcanzan entidad suficiente como para provocar la nulidad del acto aprobado, la constatación de la ausencia de oportunidad para debatir los proyectos normativos o de la falta de la mayoría necesaria para darlo por aprobado acarrean la anulación del texto.

   En su jurisprudencia la Sala ha dejado sentada la diferencia entre vicios capaces de anular el acto legislativo, por afectar la manifestación misma de la voluntad del órgano parlamentario, y vicios meramente procedimentales que no causan ese efecto invalidante. En tal sentido, se lee en el fallo N° 1718/2004:

   Resuelto lo anterior, entra la Sala a pronunciarse sobre la constitucionalidad o no de la sesión en la que fue aprobada la reforma del Reglamento Interior y de Debates publicado en la Gaceta Oficial n° 37.706, del 6 de junio de 2003, y observa, sobre la base de la motivación contenida en el presente fallo, que los hechos de legitimación en la actuación de los órganos colegiados incluyen, para el caso de la formación de la ley y demás actos parlamentarios, actuaciones como la convocatoria, la lectura de la orden del día, la verificación del quórum, etc; sin embargo, estos requisitos de legitimación parlamentaria difícilmente pueden considerarse presupuestos constitucionales de los actos susceptibles de control por la jurisdicción constitucional, en virtud de su evidente conexión con el procedimiento legislativo. Como fue señalado supra, los vicios en los presupuestos constitucionales afectan el acto en su conjunto, como un todo, en la medida en que aquellos, si bien son externos al procedimiento parlamentario para producir leyes o acuerdos y no agotan en éste sus efectos, sin duda condicionan su desarrollo; mientras que los llamados vicios de procedimiento, entendidos strictu sensu como simples irregularidades no invalidantes de la actuación parlamentaria, no necesariamente afectan la validez del acto desde el punto de vista constitucional, cuando la irregularidad consiste en el despego por el Cuerpo de disposiciones del Reglamento Interior y de Debates, que tienen rango subconstitucional, cuya observancia es requerida para la adopción de una especial modalidad de actuación parlamentaria que no incide en forma directa, por ejemplo, con la producción legislativa.

   (…)

   Por ello, los vicios que se adviertan en la actuación parlamentaria respecto de presupuestos constitucionales como los indicados, implican por fuerza del principio de la supremacía de la N.C., la declaratoria de nulidad del acto cuestionado. Así las cosas, en el caso específico de los vicios del procedimiento legislativo, al no poder hablarse de violación de normas constitucionales, no todo incumplimiento de las normas Reglamento Interior y de Debates es susceptible de provocar la invalidez de la ley por la comprobación de tales vicios, ya que sólo es posible dicha consecuencia jurídica cuando la norma incumplida está vinculada o es garantía, desarrollo, de un principio o norma de rango constitucional, y no cuando dicha norma de rango legal está dirigida a facilitar o permitir el eficiente funcionamiento del Órgano Legislativo Nacional, pues en estos casos la irregularidad no altera la formación y expresión de la voluntad del Cuerpo legislativo.

   En efecto, el carácter instrumental que tanto la doctrina como la jurisprudencia comparadas reconocen al procedimiento legislativo en relación con el pluralismo político, acarrea como consecuencia que sólo se produce un vicio invalidante, esto es, susceptible de generar la declaratoria de nulidad del acto definitivo, cuando la infracción de una disposición reglamentaria en particular altere de forma sustancial la formación de la voluntad de la Asamblea Nacional, es decir, cuando tal inobservancia impida que el Órgano Legislativo Nacional produzca sus actos con respeto y garantía de los principios y normas constitucionales; de allí que la inobservancia de aquellos preceptos reglamentarios que no sean expresión de una norma constitucional (como las contenidas en los artículos 203 y 221 de la Constitución vigente, p. ej.) sino sólo de formas o métodos dirigidos a permitir la efectiva actuación interna del Cuerpo Legislativo no es una cuestión que interese al ordenamiento jurídico (cfr. P.B.C., ob. cit., p. 122) por ello su control corresponde a los mismos grupos políticos que integran el Cuerpo parlamentario. Lo antes señalado, se justifica, además, por el respeto al principio de técnica fundamental de la división en ramas del Poder Público consagrado en el artículo 136 de la N.C., cuyo contenido no sólo atiende al necesario control que debe existir entre ellas, sino también al respeto a las actuaciones realizadas por cada uno de los órganos que la integran dentro de los límites de las competencias que tienen atribuidas que no constituyan desviaciones de lo establecido por el ordenamiento jurídico.

   De acuerdo con lo expuesto, debe insistirse que sólo cuando el Parlamento viola presupuestos constitucionales, es decir, cuando ignora normas constitucionales o se vulneran derechos protegidos por la N.F., es posible el control de la constitucionalidad de los actos legislativos, dado que el reconocimiento de dicho control por la jurisdicción constitucional al principio representativo sobre el que se sustenta la actuación del Órgano Legislativo Nacional, tiene que ser compensado con la exigencia de que únicamente proceda la declaración de inconstitucionalidad en sede judicial cuando resulta lesionado aquello que la Constitución como N.S. en forma inequívoca protege; sólo de esta manera puede salvaguardarse el principio mayoritario inmanente al principio democrático, sin perjuicio del derecho a la participación de las minorías (cfr. G.Z., La Giustizia Constituzionale I, 1ra ed., Bolonia, 1977, pág. 19)

   .

   En el caso de autos, la parte accionante pretende que la Ordenanza impugnada sea anulada, sobre la base de que no hubo votación, a pesar de que el debate previo a la sanción habría revelado que existía oposición al texto. Según expuso, la ausencia de votación se fundamentó en el parágrafo segundo del artículo 95 del Reglamento Interior y de Debates del referido Concejo Municipal, según el cual:

   Artículo 95. Las ordenanzas recibirán dos (2) discusiones, por lo menos, en días diferentes. A tales fines, admitido el proyecto, se leerá el primero y el último artículo del mismo, considerándose aprobado en primera discusión. Previamente a la sesión fijada para la segunda discusión, la cual debe realizarse con un día de intervalo (omissis)

   Parágrafo Segundo. Si no se hubiese inscrito ningún Concejal para intervenir sobre los artículos del proyecto, la Presidencia así lo hará constar y lo declarará aprobado en segunda o tercera discusión según sea el caso

   .

   Como se observa, en el artículo transcrito se establece la obligatoriedad de dos discusiones para la sanción de una ordenanza, la primera de las cuales se limita a los artículos primero y último del proyecto; mientras que la segunda abarca todo el articulado. El Parágrafo Segundo del mismo artículo, sin embargo, contiene una disposición conforme a la cual, en el caso que ningún concejal se inscriba para intervenir en el debate parlamentario de las discusiones segunda o tercera (si procediera), puede entenderse que el proyecto ha sido aprobado.

   En el caso de la ordenanza impugnada se dio por aprobado su texto con aplicación del referido Parágrafo Segundo. Consta en autos, al respecto, que luego de algunas intervenciones de concejales, en apoyo o rechazo al proyecto, el Vicepresidente de la Cámara Municipal preguntó a la Secretaria de ese Cabildo si existían peticiones (verbales o escritas) para hacer uso de la palabra en el debate que se realizaría sobre el proyecto de ordenanza, a lo que la Secretaria respondió negativamente. Acto seguido, el Vicepresidente la declaró aprobada.

   Para la parte actora, ello implica un vicio en la formación de la ordenanza, por no contarse con la votación preceptiva. Estima la Sala, sin embargo, que no existe vicio invalidante alguno, pues consta en autos que el proyecto sancionado contaba con la aprobación de la mayoría necesaria.

   No niega la Sala que la sanción de la ordenanza se basó en una disposición poco ortodoxa en los procedimientos deliberantes, contenida en el Reglamento Interior y de Debates del Concejo Municipal de Los Guayos. En efecto, lo usual es que, tras la oportunidad del debate, así no haya objeción alguna a las normas propuestas se haga la votación correspondiente y se verifique la mayoría que permite darlas por aprobadas. En el Municipio Los Guayos del Estado Carabobo existe previsión expresa que habilita a presumir la votación favorable en caso de que ningún concejal haya manifestado su interés en intervenir en el debate parlamentario.

   Ello, para la Sala, no encuentra impedimento en el Texto Fundamental de la República, en tanto que se trata de una norma dictada en el marco de las atribuciones del Concejo Municipal para la autoregulación del ejercicio de su competencia legislativa. Lo esencial es la oportunidad de debate y la verificación de que se cuenta con mayoría. No es imprescindible que, concedido el tiempo para debatir, haya un acto formal de votación, siempre que existan elementos que permitan presumir la aceptación de la propuesta.

   En el caso del Concejo del Municipio Los Guayos del Estado Carabobo, su Reglamento Interior y de Debates contiene una presunción de unanimidad, derivada del hecho constatable de la ausencia de solicitudes de intervención en el curso del debate. No consiste, por tanto, en una presunción de mayoría, sino del acuerdo unánime, en el entendido de que los opositores a toda la propuesta legal o a algunos artículos concretos, aprovecharán la ocasión para exponerla ante el resto de los concejales. Además, la Sala constata que el Parágrafo Segundo del artículo 95 del referido Reglamento Interior y de Debates, no ha sido impugnado, y por tanto, goza de la presunción de legalidad para fundamentar la sanción de la ordenanza.

   En el caso de autos, aunque está probado que hubo oposición al proyecto de ordenanza, la ausencia de solicitud de intervención en el debate permitió aplicar un dispositivo normativo que hace presumir la unanimidad y, con ello, la aprobación del texto. De ese modo, a pesar del rechazo al proyecto, ningún concejal dio inicio a las intervenciones que, conforme a la reglamentación interna, habrían llevado a la votación formal.

   Si bien estima la Sala que la aplicación de lo preceptuado en el transcrito parágrafo segundo no debe atentar contra la realidad del caso -por lo que teniéndose constancia de que había rechazo al proyecto, así fuera parcial, debía prescindirse de la presunción de unanimidad y procederse a la votación- los autos revelan que la mayoría de concejales sí apoyaba la sanción de la ordenanza. Con mayor o menos efusividad, uno a uno fue manifestando su acuerdo, lo que quedó reflejado en las actas levantadas al efecto: en concreto, siete de los nueve concejales, con lo que se superó la mayoría calificada que, por tratarse de la creación de un ente autónomo, es requerida.

   Expuesto lo anterior, resulta claro que no puede la Sala declarar como inválida una ordenanza por el hecho de no haberse efectuado acto de votación, cuando es del todo evidente la mayoría calificada para darla por aprobada. Sería un irrespeto a la voluntad ciudadana, expresada a través de sus representantes, cuando el expediente muestra que los concejales conocían el texto, lo discutieron (así fuese fuera de las intervenciones formales a las que se refiere el Reglamento Interior y de Debates) y manifestaron (siete de los nueve ediles) su acuerdo. Sobre el particular, cabe invocar el caso decidido por sentencia N° 3577/2005, en la que se declaró:

   La parte recurrente estimó que la Ordenanza Municipal N° 296 del 11 de junio de 1996, dictada por el Concejo Municipal de Municipio Z. delE.M., que establece el régimen tarifario que se aplicará en esa jurisdicción por concepto del Servicio de Aseo U.D., es nula por no haber dado cumplimiento a los procedimientos establecidos en el Reglamento Interior de Debates.

   (…)

   Solicitó la nulidad de la Ordenanza en referencia, porque considera que en la aprobación de la misma, no se cumplió con los extremos establecidos en el Reglamento.

   Ahora bien, en lo que respecta a la supuesta ausencia absoluta de procedimiento para la creación de la Ordenanza impugnada, la Sala considera que, aun cuando, no se detallaron en forma explícita todos los pasos seguidos en cada nivel para su discusión, la referencia que se hace en las actas, y que señalan los propios interesados, indica que efectivamente los concejales sí tuvieron conocimiento del texto de la Ordenanza, y que ésta, fue sometida a discusión, hasta el punto de haberse formulado observaciones y modificaciones. El hecho de que en las actas, no se dejara constancia de ciertas circunstancias, tales como, si se dio lectura al proyecto, ó, si se entregó copia del mismo a cada uno de los concejales, no es razón suficiente para considerar que ello no ocurrió, razón por la cual resulta improcedente la nulidad solicitada bajo las consideraciones anteriores, y así se decide

   .

   En razón de que en el caso concreto que conoce esta Sala quedó demostrado en autos que siete de los nueve ediles del Concejo del Municipio Los Guayos del Estado Carabobo manifestaron su acuerdo con la propuesta de ordenanza, carece de trascendencia, desde el punto de vista de los vicios invalidantes, la ausencia de acto formal de votación, así como que se haya presumido una unanimidad que, a todas luces, no se había producido.

   Por lo expuesto, esta Sala desestima la presente denuncia. Así se declara.

3. Sobre la denuncia de violación del principio constitucional de no confiscación, del derecho de propiedad y del principio de capacidad contributiva a causa de la contribución de bomberos:

   Sostuvo la parte accionante:

   - Que se viola el derecho constitucional “de no confiscación, de propiedad y de capacidad contributiva”, ya que la Ordenanza impugnada “establece una tasa para el sostenimiento del Instituto que es totalmente desproporcionada”.

   - Que, al respecto, el artículo 69 de la ordenanza impugnada dispone que “la tasa para el sostenimiento del Instituto (...) consiste en una cantidad progresiva equivalente del veinte por ciento (20%) del monto que, por conceptos de Patentes de Industria y Comercio anualmente pagan los contribuyentes al Fisco Municipal”.

   - Que, además, los artículos 70, 72, 73 y 76 de la ordenanza establecen normas para el cálculo (con base en los ingresos brutos) y pago (anual) del tributo.

   - Que, por tanto, “además del impuesto sobre patente de industria y comercio”, deben pagarse “unos montos bastante considerables y exagerados por concepto de tasa para sostenimiento del Instituto”, lo que a las empresas perjudica en su “equilibrio patrimonial (...) y el desarrollo normal de su actividad lucrativa, ya que supone el desembolso de una cantidad desproporcionada” y les afecta en su derecho de propiedad y su capacidad contributiva.

   Como se observa, el Municipio Los Guayos del Estado Carabobo creó una “tasa para el sostenimiento del Instituto Autónomo Municipal Cuerpo de Bomberos”, la cual, según el artículo 69 de la ordenanza impugnada, “consiste en una cantidad progresiva equivalente del veinte por ciento (20%) del monto que, por conceptos de Patentes de Industria y Comercio anualmente pagan los contribuyentes al Fisco Municipal”.

   Pese a su denominación como “tasa”, dicho tributo no se efectúa como pago de un servicio concreto, sino que corresponde a toda empresa asentada en el municipio, con lo que su naturaleza en realidad responde a la de un impuesto. De hecho, la propia ordenanza llega a llamarla, de manera absolutamente impropia, “tasa del impuesto” (es el nombre que recibe el Capítulo de la ordenanza en el que se ubica el artículo 69).

   Como se desprende del transcrito artículo 69, el tributo para “el sostenimiento del Instituto Autónomo Municipal Cuerpo de Bomberos de Los Guayos” se paga sobre los ingresos brutos de la empresa, en razón de que consiste en un 20% de la llamada “patente de industria y comercio”, lo que reafirma que no se trata de una tasa, no sólo por estar desvinculada de un servicio concreto, sino por estar calculada sobre la base del impuesto a las actividades económicas, que ninguna relación guarda con el servicio concreto que presta el cuerpo de bomberos.

   Sobre tributos similares creados en otros municipios, esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse, declarando su inconstitucionalidad. De ese modo, en sentencia N° 2571/2004:

   El presente recurso se dirige contra los artículos que, en la Ordenanza sobre el Cuerpo de Bomberos del Municipio M. delE.Z., establecen una contribución especial que deben satisfacer quienes sean contribuyentes del impuesto sobre actividades económicas y que servirá “para el servicio del Cuerpo de Bomberos”.

   (…)

   Al respecto la Sala observa:

   Los tributos han sido clasificados tradicionalmente en tres: impuestos, tasas y contribuciones especiales. En Venezuela, por expresa disposición constitucional, todos están sometidos al principio de legalidad, por lo que sólo pueden crearse por ley. No se aceptan, pues, las tesis flexibilizadoras que han procurado extraer de ese principio ciertos casos, como el de las tasas.

   Las Ordenanzas tienen rango legal, como lo ha sostenido esta Sala, por lo que son textos apropiados para crear tributos, siempre que sean de aquellos constitucionalmente entregados a los Municipios. No existe, por tanto, poder ilimitado a favor de ninguna entidad territorial para crear los tributos que estime necesarios. La Constitución es la fuente y a la vez el marco del poder.

   En materia de contribuciones especiales, la actual Constitución difiere de la anterior. En la de 1961 se permitía a los Municipios, sin precisar, crear contribuciones especiales que estuvieran dispuestas por ley (artículo 31, ordinal 6º), mientras que en la de 1999 se especifica que esa contribución será “sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística” (artículo 179, número 2).

   Bajo la vigencia de la Constitución de 1961 dos leyes nacionales dispusieron contribuciones especiales a favor de los Municipios: una por mejoras sobre los inmuebles urbanos, contenida en la Ley Orgánica de Régimen Municipal (y antes en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social), y una por mayor valor de las propiedades, establecida en la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio. La Constitución vigente se refiere sólo a la contribución por plusvalía, repitiendo más o menos las mismas palabras de la última ley mencionada.

   De esta manera, ningún municipio puede crear contribuciones especiales distintas, pues incurriría con ello en inconstitucionalidad. Así, es obvio el error en que incurrió el legislador local en el caso de autos, al crear una contribución especial para sostener el servicio de bomberos”.

   Según se desprende de ese fallo, los municipios no pueden crear contribuciones especiales –entre las especies de tributos- para el mantenimiento de cuerpos de bomberos, pues tales contribuciones están limitadas por la Constitución. Sin embargo, en esa misma decisión se declaró que sí sería válido crear tasas por servicios de bomberos, siempre que no se exijan sólo a los contribuyentes del impuesto sobre las actividades económicas, y no se calcule sobre la base del mismo. Al efecto se sostuvo:

   Advierte la Sala, sin embargo, que los Municipios podrían exigir una tasa por el servicio de bomberos, para lo cual les basta el artículo 179, número 2, de la Constitución, según el cual los Municipios tienen como ingresos el producto de las tasas por el uso de sus bienes o servicios. Así, si un municipio presta el servicio de bomberos, bien podría crear –por Ordenanza, claro está- una tasa para cubrir los gastos que se generan por ese concepto.

   Ahora bien, esa tasa no podría ser sólo exigida a los contribuyentes del impuesto sobre actividades económicas ni mucho menos podría tener como base de cálculo los ingresos que sirven para determinar ese impuesto. Si un servicio como el de bomberos está destinado a la colectividad en general, implicaría una desigualdad intolerable que sólo pagasen la tasa correspondiente quienes sean contribuyentes del impuesto a las actividades lucrativas y no el resto de la población, como si el riesgo de incendio o de cualquier eventualidad de las atendidas por los bomberos sólo existiera en las empresas, comercios y, en general, los lugares en los que se ejerce una actividad económica. Asimismo, carecería de sentido que el monto de la tasa dependiese de los ingresos de esos contribuyentes; de esos ingresos sí depende el impuesto a sus actividades, pero no el pago por el servicio prestado por el Municipio.

   Por tanto, el tributo creado por la Ordenanza impugnada es inválido, por ser una contribución especial sin cobertura constitucional, e igualmente lo sería para el caso de que, analizada su naturaleza, se le calificase como tasa

   .

   La Sala reiteró lo anterior en sentencia N° 269/2007, con ocasión de una demanda de nulidad de una ordenanza que creó un “impuesto adicional” para el “sostenimiento de los gastos” de un cuerpo de Bomberos. En ella se declaró:

1. En relación con el primer argumento de nulidad, observa la Sala que la norma municipal cuya nulidad se demandó fue dictada bajo la vigencia de la Constitución de 1961, y mediante ella se creó, según se lee de la norma que antes se transcribió, un “impuesto adicional” cuya finalidad es “el sostenimiento (...) de los gastos del Cuerpo de Bomberos del Municipio Guacara”. Dicho tributo ha de ser pagado “anualmente por los contribuyentes” y su base imponible será “el equivalente al diez por ciento (10%) del monto de la patente de Industria y Comercio que paguen anualmente los contribuyentes al Concejo Municipal”.

   Mediante ese “impuesto adicional” el Concejo Municipal del Municipio Guacara creó, ciertamente, una contribución especial. Así, no podría considerarse como una tasa, ya que su pago no deriva ni tiene como hecho imponible la previa prestación de un servicio público, como sería el servicio de bomberos, sino que se trata de un tributo pagadero anualmente equivalente al 10% de lo que el propio contribuyente hubiere pagado por concepto de patente de industria y comercio –hoy impuesto sobre actividades económicas-. Asimismo, y por cuanto la norma destina el pago del tributo al mantenimiento de una actividad determinada, como lo es el sostenimiento del Cuerpo de Bomberos de dicho Municipio, todo ello a través de una persona jurídica y distinta del ente municipal, como lo es la Fundación Cuerpo de Bomberos del Municipio Guacara (artículo 1 de la misma Ordenanza), ha de concluirse que su naturaleza jurídica es la de una contribución especial.

   Ahora bien, la constitucionalidad de la norma que se impugnó depende de si, en efecto, el legislador municipal tenía facultad constitucional para crear ese tributo o si, como se denunció en este proceso, incurrió en una extralimitación de su poder tributario porque la norma constitucional no lo facultaba para ello. En este sentido se observa que ya esta Sala, mediante sentencia n° 2571/2004, de 11 de noviembre (caso Polímeros del Lago C.A. y otros), resolvió un caso de idéntica naturaleza y concluyó que, ciertamente, en casos como el de autos, la creación de una contribución especial excede del alcance constitucional de la potestad tributaria municipal”

   En ese fallo, la Sala insistió también en que resulta inconstitucional, por discriminatorio, exigir un tributo para el mantenimiento del cuerpo de bomberos sólo a las empresas que sean contribuyentes del impuesto a las actividades económicas, para lo cual sostuvo:

   En relación con el segundo argumento de nulidad, relativo al carácter confiscatorio del tributo y a la violación del principio de igualdad y no discriminación ante las cargas públicas, se observa que también en la sentencia n° 2571/04, esta Sala se pronunció acerca del carácter discriminatorio que implica un tributo que, aun cuando está en cabeza de determinados sujetos pasivos, tenga como finalidad el sostenimiento de un servicio público del cual se beneficia toda la colectividad.

   (…)

   En consecuencia, esta Sala reitera una vez más su criterio y considera que el tributo que fue creado por la Ordenanza que se impugnó es inconstitucional porque es una contribución especial sin cobertura constitucional, e igualmente lo sería para el caso de que se le calificase como tasa, desde que su pago no recae por igual sobre todos los beneficiarios del servicio público, sino sólo sobre algunos contribuyentes, con fundamento, además, en un supuesto de hecho errado, que no es la efectiva prestación de ese servicio sino la condición de sujeto pasivo del pago de otro tributo municipal, como es el impuesto sobre actividades económicas, que ninguna relación directa tiene con el servicio que sufraga el tributo en cuestión. Así se decide

   .

   Los precedentes de los que conoció esta Sala coinciden con el caso de autos, en el entendido de que se trata de un tributo para financiar al cuerpo de bomberos, que pagan sólo los contribuyentes del impuesto sobre actividades económicas y que representa un porcentaje del mismo. Como lo ha observado la Sala, los municipios sólo están facultados para cobrar tasas por el uso de los servicios de cuerpos de bomberos, los cuales, como toda tasa, deben responder a su costo y no estar relacionados con el pago de otro tributo (el de actividades económicas) con el que no guarda vínculo alguno.

   Por lo expuesto, la Sala declara la nulidad del artículo 69 de la ordenanza impugnada, así como de los artículos relacionados, en los que se regula la manera en que se calcula y paga el tributo, así como las normas sobre su fiscalización y sanción: artículos 67, 70 a 77 y 94.3°, cuyo texto es el siguiente:

   Artículo 67: Con el objeto de fijar la tasa que todo contribuyente deberá pagar al Instituto para su sostenimiento y sin perjuicio de lo establecido en los dos Capítulos que anteceden, el Alcalde del Municipio de Los Guayos, Estado Carabobo, enviarán (sic) a la Administración del Instituto, dentro de los primeros sesenta (60) días de cada año, los siguientes recaudos:

   1. Copia de los registros de contribuyentes debidamente actualizados.

   2. Copia de las declaraciones juradas que, con base al movimiento económico de sus actividades, hacen anualmente sus contribuyentes con motivo del pago de la Patente de Industria y Comercio correspondiente al ejercicio inmediatamente anterior, todo de conformidad con las respectivas Ordenanzas de Impuestos Sobre Industria, Comercio y Servicios Conexos al Municipio.

      Artículo 69: La Tasa para el sostenimiento del Instituto Autónomo Municipal Cuerpo de Bomberos de Los Guayos, consiste en una cantidad progresiva equivalente del veinte por ciento (20%) del monto que, por conceptos de Patentes de Industria y Comercio, anualmente pagan los contribuyentes al Fisco Municipal.

      Artículo 70: La Tasa para el sostenimiento del Instituto Autónomo Municipal Cuerpo de Bomberos de Los Guayos, se regirá por las normas establecidas en esta Ordenanza. Su monto se fijará por anualidades, se liquidará por mensualidades o trimestres y su pago deberá hacerse en la forma que determina el artículo 64 de esta Ordenanza.

      Artículo 71: Con respecto a las Compañías y Empresas de Comercio y las contratistas de construcción y/o Servicios y las personas naturales que bajo su firma y responsabilidad se dedican a estas actividades, que sean transeúntes en jurisdicción del Municipio Los Guayos, pagarán la tasa correspondiente en base al monto de los Contratos suscritos, de las obras o servicios a ejecutar y/o en base a la declaración estimada de ingresas (sic), ventas, en un plazo no mayor de noventa (90) días contados a partir de la iniciación de sus actividades económicas o ejecución de dichas obras, servicios, espectáculos y de acuerdo a la notificación de cobro practicada por el Administrador del Instituto, previa fiscalización técnica por parte del Cuerpo de Bomberos y Bomberas y Administración de Emergencias de carácter Civil de Los Guayos.

      Artículo 72: La Administración del Instituto, con fundamento en las copias de las declaraciones juradas y demás actos constantes en el Registro o Padrón de Contribuyentes, del Municipio respectivo, procederá a fijar el monto de la tasa correspondiente, notificándolo a los contribuyentes entre los días primero y último del mes de Marzo de cada año.

      Artículo 73: La Administración del Instituto, con base a las declaraciones juradas indicadas en el Artículo anterior, liquidará el primer trimestre de cada año (Enero-Marzo) por el mismo del último trimestre del año inmediatamente anterior. Las diferencias por exceso o por defecto, se ajustarán en el segundo trimestre del mismo año, una vez calculado el monto de la tasa de acuerdo a la declaración jurada del contribuyente, todo de conformidad con los artículos siguientes.

      Artículo 74: En los casos en que las autoridades municipales respectivas estimaren de oficio del monto que Patente de Industria y Comercio debe pagar el contribuyente, aquellos deberán notificarlos inmediatamente a la Administración del Instituto a los fines de fijar la tasa a que se refiere esta Ordenanza.

      Artículo 75: En los casos que las Autoridades Municipales respectivas decidan modificar, rectificar o corregir los montos a pagar por los contribuyentes por concepto de Patente de Industria y Comercio, aquellos deberán notificar de inmediato, a la Administración del Instituto, tales modificaciones, rectificaciones o correcciones.

      Artículo 76: El período normal de cobranza será de treinta (30) días continuos, contados a partir de la fecha en que se inicie el trimestre vencido, el cual se abrirá un segundo período (sic), por igual tiempo, durante el cual los contribuyentes cancelarán sus obligaciones en las oficinas de la Administración del Instituto, con un recargo del veinte por ciento (20%) sobre el monto de lo adeudado. Transcurrido el segundo período de pago, o sea al comenzar el tercer mes del respectivo trimestre, los contribuyentes que no hayan cancelado, pagarán, además, de la tasa y el recargo del quince por ciento (15%), los intereses moratorios a la rata del uno por cuento (1%) mensual sobre el total de la deuda, considerándose como tal la tasa más el recargo.

      Artículo 77: Cuando se trate de establecimientos recién instalados, la tasa correspondiente al trimestre en curso, deberá satisfacerse inmediatamente al otorgamiento del Certificado.

      Artículo 94: Serán sancionados los Contribuyentes:

      (…)

   3. Se negaren a colaborar con los Funcionarios del Instituto cuando estos iniciaren las investigaciones y fiscalizaciones técnicas a que se refiere el Artículo 69 y siguientes de esta Ordenanza, con cero punto cincuenta por ciento (0.50%) de su capital suscrito.

      En razón de esta declaratoria, se hace inoficioso el pronunciamiento expreso acerca de la constitucionalidad del artículo 67, respecto del cual se incluyó denuncia concreta. Como se ha indicado, la anulación del tributo hace nulas también todas las disposiciones que le sirven de desarrollo, lo que incluye a ese artículo. Así se declara.

      Asimismo, advierte la Sala que la precedente declaratoria de inconstitucionalidad no abarca, por escapar del debate de autos, el régimen de “tasas no emergentes” o el de expedición de “Certificados” de bomberos, a los que se refieren los artículos 50 a 66 de la Ordenanza impugnada. Por tanto, las normas sobre exenciones (artículos 78, 79 y 80) y prescripciones (artículos 98 y 99) mantienen su validez para regir el caso de las tasas distintas a la de “sostenimiento del Instituto”. Así se declara.

4. Sobre la violación del derecho a la defensa y a la presunción de inocencia:

   Sostuvo la parte actora:

   - Que el artículo 87 de la ordenanza dispone que todos los actos administrativos de carácter particular dictados de conformidad con dicho texto legal deben ser notificados a los interesados, acompañados del texto íntegro de la decisión y de información sobre los recursos en su contra, plazos de ejercicio y condiciones de pago o afianzamiento.

   - Que, sin embargo, el único aparte de ese artículo exime de esas “formalidades” en el caso de “las órdenes de cierre de comercios y/o industrias”, las cuales “podrán ejecutarse de inmediato, sin perjuicio de que la parte afectada ejerza sus recursos legales con posterioridad”.

   - Que no es posible que para “la medida más grave”, como lo es la orden de cierre de un establecimiento, no sea “necesario llevar a cabo la notificación previamente”.

   - Que, conforme a esa norma, “cuando a los administrados se les imponga una multa u orden por parte de los funcionarios de IAMBOGUAYOS, éstos tendrán derecho a conocer con antelación, las razones y recursos que tienen a su disposición para contradecirla, pero cuando se les ordene el cierre de su establecimiento comercial o industrial, lo cual les causa efectivamente mayores perjuicios y es una medida más gravosa para cualquier establecimiento comercial, lo único que podrán realizar es ejercer los recursos a que haya lugar, luego de practicada la medida, coartándoseles así el derecho a la defensa, a la asistencia jurídica en todo estado y grado del proceso, a ser notificados de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para su defensa”, así como “el derecho de presunción de inocencia”.

   La Sala observa:

   El artículo 87 de la ordenanza impugnada dispone:

   Todas las decisiones o actos administrativos de carácter particular dictados por los Organos o Funcionarios a que se refiere esta Ordenanza, se notificará (sic) a los interesados, notificación que deberá contener el texto íntegro del acto o decisión, indicando si el acto es o no definitivo, los recursos que contra el mismo existan, así como los Organos o Tribunales ante los que hubieran de presentarse, los plazos para interponerlos los requisitos de pago o afianzamiento, que en su caso, deban cumplir los contribuyentes.

   De las formalidades previstas en este Artículo las órdenes de cierre de comercios y/o industrias previstas en los Artículos (sic), los cuales podrán ejecutarse de inmediato, sin perjuicio de que la parte afectada ejerza sus recursos legales con posteridad.

   (…)

   .

   La Sala observa que la primera parte del referido artículo 87 de la ordenanza impugnada reitera el principio general, contenido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, conforme al cual todas las decisiones de la Administración Pública deben ser notificadas a los interesados. No necesita la Sala extenderse sobre un aspecto de sobra conocido, que representa una garantía esencial del Estado de Derecho y que ha sido reconocido pacíficamente en su jurisprudencia: la notificación de los actos administrativos a los interesados constituye un principio general, derivado del derecho constitucional, a la defensa.

   La notificación de los actos administrativos se convierte así en el instrumento para que los interesados (entendiendo por tales a todos aquellos que participen en el procedimiento de formación del acto: solicitantes, investigados, denunciantes o terceros que se incorporen al proceso, por ejemplo) puedan conocer las razones de la Administración para decidir en un sentido u otro y, con base en ello, puedan ejercer sus posteriores recursos. Por ello, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y la ordenanza impugnada exigen que se notifique no sólo de la decisión, sino que se incluya su texto íntegro y se indiquen las vías (administrativas o judiciales) para su impugnación. Sin esos extremos, los actos administrativos son ineficaces, en el entendido de que no pueden surtir efecto.

   Ahora bien, la ordenanza impugnada exime de esa notificación cuando se trate de la orden de cierre de un establecimiento, la cual se podrá ejecutar de inmediato, “sin perjuicio de que la parte afectada ejerza sus recursos legales con posteridad”. Ello lleva a la parte actora a concluir que para “la medida más grave”, como lo es la orden de cierre de un establecimiento, no es “necesario llevar a cabo la notificación previamente”.

   Según expuso el representante de las empresas impugnantes, de cualquier decisión se tendrá “derecho a conocer con antelación, las razones y recursos que tienen a su disposición para contradecirla, pero cuando se les ordene el cierre de su establecimiento comercial o industrial, lo cual les causa efectivamente mayores perjuicios y es una medida más gravosa para cualquier establecimiento comercial, lo único que podrán realizar es ejercer los recursos a que haya lugar, luego de practicada la medida”, lo que viola “el derecho a la defensa, a la asistencia jurídica en todo estado y grado del proceso, a ser notificados de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para su defensa”, así como “el derecho de presunción de inocencia”.

   No comparte la Sala la totalidad de las afirmaciones de la parte actora, por cuanto parten de un error: considerar que la ordenanza exime del procedimiento previo para la adopción del acto. En realidad el referido artículo 87 debe verse más que como una excepción a la notificación. Por ello, se dispone que de las “formalidades” de las que queda eximida la Administración son las contenidas en ese mismo artículo, que no son otras que las de la notificación.

   Por ello, no puede estimarse violado “el derecho a la defensa, a la asistencia jurídica en todo estado y grado del proceso, a ser notificados de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para su defensa”, así como “el derecho de presunción de inocencia”, que es parte de la denuncia de las empresas actoras. La disposición impugnada no permite prescindir del procedimiento previo, por lo que al administrado debe permitírsele conocer los cargos, disponer de asistencia jurídica, tener oportunidad para alegar y probar en su defensa y, en general, todas aquellas acciones que permiten hacer efectivo el derecho constitucional a no ser sancionado sin un procedimiento previo contentivo de las garantías básicas.

   En efecto, salvo que se trate de medidas cautelares -que por la situación concreta del caso pueden dictarse incluso inaudita parte, siempre que luego exista oportunidad para oponerse alegando las defensas que se estimen pertinentes-, las órdenes de cierre de un establecimiento empresarial requieren procedimiento previo, en el que los posibles afectados tengan ocasión de formular alegatos y presentar pruebas en su favor. Lo que puede hacer la Administración, en caso de urgencia (por entrar en juego aspectos sanitarios o de seguridad en ciertas operaciones, por ejemplo) es ordenar un cierre cautelar, que evite perjuicios a la colectividad, a partir del cual se siga la tramitación, en la que se determinará en definitiva la resolución del caso.

   La ordenanza impugnada no contiene previsiones que permitan sostener que ese principio general ha quedado desplazado. No conoce la Sala la manera en que la Administración del Municipio Los Guayos del Estado Carabobo interpreta la norma del artículo 87, pero tanto su letra como el respeto a la Carta Magna obliga a desechar cualquier interpretación como la formulada por la parte accionante. De este modo, los actos fundados en esa ordenanza requieren procedimiento.

   En realidad, estima la Sala que el artículo impugnado lo que pretende es que la notificación de las órdenes de cierre de establecimiento no requieran de las formalidades mencionadas (texto íntegro de la decisión, indicación de recursos, así como de autoridades ante las que se pueden ejercer los correspondientes recursos y plazos para su interposición). No se obvia la notificación, sino las referidas menciones, pues nunca un acto administrativo puede surtir efectos sin ser notificado, ya sea de modo personal o por los medios sustitutivos que prevé el ordenamiento. En tal virtud, también la orden de cierre requiere notificación para poder ejecutarse.

   No niega la Sala que el artículo 87 está redactado de una manera que se presta a confusiones, toda vez que en él se lee que las órdenes de cierre de comercios y/o industrias “podrán ejecutarse de inmediato, sin perjuicio de que la parte afectada ejerza sus recursos legales con posteridad”, como si una cosa tuviera que ver con la otra. Como todo acto administrativo, las órdenes de cierre se ejecutan de inmediato (salvo suspensión ordenada por la ley, por la propia Administración o por un juez) y ello no impide el ejercicio de recursos en su contra. Visto así, se insiste en que la disposición impugnada sólo puede ser entendida como la omisión de lo que la ordenanza califica como “formalidades” que acompañan la notificación.

   En efecto, una notificación no es más que la puesta en conocimiento de una decisión administrativa a sus interesados, pero –derivado de las exigencias del Estado de Derecho, una de cuyas bases es el control judicial-, no puede limitarse a transmitir el hecho de la emisión del acto, sino que debe contener todo aquello que sirva para convencerse de la razones de la Administración y, de contrariarlas, para que se impugne.

   Por eso, es fundamental que la notificación venga acompañada por el texto de la decisión, a la cual de todos modos tiene acceso el interesado en el expediente que se lleve al efecto. Asimismo, desde el punto de vista constitucional es imprescindible la indicación de los recursos en contra de la resolución, los órganos competentes para conocerlos y los plazos para interponerlos, todo ello como parte de la garantía del derecho a la defensa. Así lo recogió la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y además constituye jurisprudencia de la Sala, tal como se observa en el fallo N° 1738/2006, en el que se lee:

   En efecto, los extremos descritos por la ley para que la notificación de un acto administrativo sea eficaz, no se convierte en el mero cumplimiento de un formalismo, sino que ello tiene como propósito garantizar al interesado, sea éste parte en una relación jurídico-administrativa o sea un tercero afectado de forma refleja por la actividad administrativa, que tenga el conocimiento pleno de aquellos recursos que le brinda el ordenamiento jurídico procesal para controlar la legalidad o constitucionalidad de la actuación administrativa, ello como una manifestación del derecho a la defensa postulado por el artículo 49 constitucional y, desde una perspectiva extra procesal, como condición previa a la instauración del procedimiento jurisdiccional idóneo para la satisfacción de la tutela específica que se invoque

   .

   Como se ha visto, el aparte único del artículo 87 de la ordenanza impugnada no exime de procedimiento previo ni de notificación, pero sí del cumplimiento de los requisitos mencionados. Por cuanto la omisión de tales formalidades implica una violación al efectivo ejercicio del derecho a la defensa, en loas términos expuestos, la Sala declara su inconstitucionalidad.

   En consecuencia, la Sala anula el referido aparte, con lo que todas las decisiones a las que se refiere la Ordenanza impugnada deberán cumplir las mismas formalidades. Así se decide.

5. Sobre los efectos de la sentencia:

   En aplicación del artículo 21, párrafo 18, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que permite a la Sala determinar los efectos de su decisión anulatoria, se resuelve darle carácter ex tunc, desde el momento de la sanción de la ordenanza, a fin de salvaguardar los intereses de los contribuyentes que fueron pechados de manera inconstitucional.

   En efecto, en el citado fallo N° 269/2007 se declaró:

   En relación con los efectos de este fallo en el tiempo, considera la Sala que, por cuanto la norma que se impugnó se declaró inconstitucional en tanto creó y reguló un tributo sin base constitucional; tributo que dio lugar a un cobro indebido, durante la vigencia de la Ordenanza, que desembocó en ingresos que el Municipio percibió también indebidamente, en ejercicio de la potestad discrecional del juez constitucional, con fundamento en el artículo 21, párrafo 18, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la ponderación de la seguridad jurídica y de la justicia en el caso concreto imponen el otorgamiento de efectos hacia el pasado a la nulidad del artículo 5, letra f, de la Ordenanza sobre Fundación Cuerpo de Bomberos del Municipio Guacara del Estado Carabobo, lo que conlleva a la declaratoria de que todo cobro de lo que haya sido pagado con fundamento en el tributo que ella impuso fue inconstitucional, y queda a discreción de los contribuyentes que fueron afectados la proposición de la solicitud del reintegro respectivo y la consecuente carga de la prueba de ese pago indebido. Así se decide

   .

   La Sala, por la similitud entre ambos casos, a fin de evitar el perjuicio que implica para los contribuyentes cobros indebidos y de impedir el enriquecimiento inconstitucional de los entes locales, acuerda efectos retroactivos al presente fallo, por lo que los contribuyentes podrán reclamar la restitución de lo pagado de conformidad con lo dispuesto en los artículos 194 y 198 del Código Orgánico Tributario. Así se decide.

   IV

   DECISIÓN

   Por las consideraciones que anteceden, esta Sala Constitucional del tribunal Supremo de Justicia administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, DECLARA PARCIALMENTE CON LUGAR, la demanda de nulidad interpuesta por la acción de inconstitucionalidad e ilegalidad ejercida conjuntamente con solicitud de amparo constitucional por las empresas C.A. GOODYEAR DE VENEZUELA, OWENS ILLINOIS DE VENEZUELA, C.A, OWENS ILLINOIS PLÁSTICOS DE VENEZUELA, C.A. y CERÁMICA CARABOBO, C.A. contra la ORDENANZA DEL INSTITUTO AUTÓNOMO MUNICIPAL CUERPO DE BOMBEROS Y BOMBERAS Y ADMINISTRACIÓN DE EMERGENCIAS DE CARÁCTER CIVIL DE LOS GUAYOS “IAMBOGUAYOS”, publicada en Gaceta Municipal del Municipio Los Guayos del Estado Carabobo, el 11 de febrero de 2003.

   En consecuencia:

   - SE DECLARA LA INCONSTITUCIONALIDAD de los artículos 67, 69, 70 a 77, artículo 87 (aparte único) y 94.3°, los cuales quedan anulados.

   - SE ORDENA la publicación íntegra de este fallo en la Gaceta Oficial del Municipio a del Estado, en cuyos sumarios se indicará lo siguiente: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que anula los artículos 67, 69, 70 a 77, 87 (aparte único) y 94,3° de la Ordenanza del Instituto Autónomo Municipal Cuerpo de Bomberos y Bomberas y Administración de Emergencias de Carácter Civil de Los Guayos “Iamboguayos”, publicada en Gaceta del Municipio Los Guayos del Estado Carabobo, el 11 de febrero de 2003.

   - SE ORDENA la mención en la página principal del sitio de Internet de este Tribunal de lo siguiente: “La Sala Constitucional reitera la inconstitucionalidad de los tributos municipales para el sostenimiento de cuerpos de bomberos, que carezcan de la naturaleza de tasas por la prestación de servicios”.

   - SE FIJAN EFECTOS RETROACTIVOS (ex tunc) al presente fallo, de conformidad con lo dispuesto ene. Artículo 21, párrafo 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

   Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 14 días del mes de mayo de dos mil ocho (2008). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

   La Presidenta,

   L.E.M.L.

   El Vicepresidente,

   F.A.C.L.

   Los Magistrados,

   J.E.C.R.

   P.R. RONDÓN HAAZ

   M.T.D.P.

   CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

   Ponente

   A.D.J. DELGADO ROSALES

   El Secretario,

   J.L.R.C.

   Exp.- 03-2404

   CZdM/