Sentencia nº 00063 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 19 de Enero de 2006

Magistrada Ponente: Y.J.G. Exp. Nº 2001-0204

Los abogados G.G.F., L.A.H.M. y M.M.G., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 35.522, 35.656 y 58.461, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de las sociedades mercantiles EVENTOS Y PROMOCIONES DE VENEZUELA E/P/V, C.A., y ADVANCED TELEMEDIA INTERNACIONAL DE VENEZUELA, A.T.I., C.A., inscritas en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fechas 29 de junio de 1999 y 18 de septiembre de 1995, bajo los Nos. 74 y 4, Tomos 35-A Cto. y 402-A- Sgdo., respectivamente, mediante escrito de fecha 13 de marzo de 2001, interpusieron ante esta Sala Político-Administrativa, recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional, y subsidiariamente solicitud de suspensión de efectos del acto, contra “el artículo 9° de la Resolución número 0180 dictada por el Ministro del Trabajo el 29 de abril de 1999 y publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela número 309.067 (sic) de esa misma fecha, mediante la cual se fijó en la cantidad de noventa mil bolívares (Bs. 90.000,oo) el salario mínimo mensual vigente en la capital de la República para el cálculo de las contribuciones a la seguridad social”.

El 15 de marzo de 2001, se dio cuenta en Sala y por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Y.J.G., a los fines de decidir sobre la admisibilidad del recurso de nulidad y la acción de amparo.

El 12 de junio de 2001, la abogada M.A.C.F., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 84.577, presentó escrito mediante el cual solicitó que se tuviese a los ciudadanos E.M.A.P., N.J.A.S. y otros, portadores de la cédulas de identidad Nos. 12.174.582 y 3.718.527, respectivamente, como terceros partes con el objeto de concurrir y coadyuvar en el recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional, por las sociedades mercantiles Eventos y Promociones de Venezuela E/P/V, C.A., y Advanced Telemedia Internacional de Venezuela A.T.I., C.A.

En esa misma oportunidad, la prenombrada abogada, actuando en su carácter de apoderada judicial de las sociedades mercantiles Eventos y Promociones de Venezuela E/P/V, C.A., y Advanced Telemedia Internacional de Venezuela A.T.I., C.A., así como de los trabajadores de éstas, presentó escrito donde señala que cada uno de sus representados ostentan el carácter de parte en el presente proceso, y ratifica la relación laboral existente entre los trabajadores antes identificados y las mencionadas empresas. Asimismo, fue consignado un documento emanado de la consultoría jurídica del Ministerio del Trabajo, “a través del cual se informa a la (…) Directora de Cobranzas del IVSS, que dicho instituto deberá recibir las cotizaciones respectivas conforme a lo dispuesto el (sic) artículo 9° de la RESOLUCIÓN PARCIALMENTE IMPUGNADA, hasta tanto no exista una prohibición expresa para ello”.

Mediante sentencia N° 940 de fecha 10 de julio de 2002, esta Sala admitió el recurso de nulidad interpuesto declarándolo como de mero derecho, suprimiendo la etapa de pruebas y fijando el acto de informes para el décimo (10°) día de despacho siguiente a que constara en autos las notificaciones ordenadas. Asimismo, declaró improcedente la acción de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con el recurso de nulidad, así como la medida cautelar innominada solicitada, ordenando la publicación del cartel de emplazamiento de los interesados, por lo que declaró extemporánea por anticipada la intervención de los terceros. En consecuencia, ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de la publicación del referido cartel.

El 22 de julio de 2002, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación, el cual, por auto de fecha 30 del mismo mes y año, ordenó notificar a la Ministra del Trabajo, al Fiscal General de la República y a la Procuradora General de la República Trabajo, advirtiendo que una vez que conste en autos esta última notificación, la causa quedará suspendida por treinta (30) días continuos, de conformidad con lo establecido en el artículo 95 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; asimismo, ordenó librar el cartel de emplazamiento.

Verificadas como fueron las notificaciones ordenadas, en fecha 4 de diciembre de 2002, el abogado M.M., ya identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial de la parte actora, retiró el cartel librado por el referido Juzgado.

Mediante diligencia de fecha 13 de febrero de 2003, la abogada I.J.E., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 52.114, actuando en su carácter de representante de la Procuraduría General de la República, consignó la Gaceta Oficial N° 37.600 de fecha 30 de diciembre de 2002, mediante la cual se publicó la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, que derogó el artículo 674 de la Ley Orgánica del Trabajo. Asimismo, solicitó al Juzgado de Sustanciación la remisión del expediente a la Sala, con la finalidad de que ésta se pronunciara sobre los efectos del mencionado artículo derogado.

Por auto de fecha 27 de marzo de 2003, se acordó pasar el expediente a la Sala, por encontrarse concluida la sustanciación.

El 3 de abril de 2003, se dio cuenta en Sala y por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Y.J.G., fijándose el quinto (5º) día de despacho para comenzar la relación.

El 23 de abril de 2003, se dejó constancia del inicio de la relación de la causa, y se fijó el acto de informes para el primer día de despacho siguiente al vencimiento de los quince (15) días calendario ininterrumpidos, contados a partir de la fecha arriba indicada.

En fecha 8 de mayo de 2003, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de la no comparecencia de las partes.

El 26 de junio de 2003, terminó la relación de la causa y se dijo "Vistos".

Luego, en fecha 17 de enero de 2005, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, los Magistrados E.G.R. y Evelyn Marrero Ortíz, designados por la Asamblea Nacional el 13 de diciembre de 2004, quedando integrada esta Sala por cinco Magistrados, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a saber: Presidente, Magistrado L.I.Z.; Vicepresidente, Magistrado Hadel Mostafá Paolini; y Magistrados Y.J.G., Evelyn Marrero Ortíz y E.G.R..

Posteriormente, en fecha 2 de febrero de 2005, fue elegida la nueva Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada la Sala Político-Administrativa de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Y.J.G.; y Magistrados L.I.Z., Hadel Mostafá Paolini y E.G.R.. Asimismo, se ordenó la continuación de la presente causa en el estado en que se encuentra, reasignándose la ponencia a la Magistrada Y.J.G..

I

ALEGATOS DE LAS ACCIONANTES

Los apoderados judiciales de las sociedades mercantiles EVENTOS Y PROMOCIONES DE VENEZUELA E/P/V, C.A., y ADVANCED TELEMEDIA INTERNACIONAL DE VENEZUELA, A.T.I., C.A., ya identificados, ejercieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente solicitud de suspensión de efectos del acto, contra el artículo 9 de la Resolución Nº 0180 emanada del Ministerio del Trabajo, mediante la cual se fijó el salario mínimo mensual para el cálculo de la cotizaciones al Seguro Social en la cantidad de noventa mil bolívares (Bs. 90.000,00).

Al respecto señalaron como fundamento del recurso contencioso administrativo de nulidad lo siguiente:

Señalaron que esta Sala Político- Administrativa en fecha 27 de abril de 2000, dictó sentencia que declaró con lugar la nulidad del artículo 2 de la Resolución Nº 2251 emanada del Ministerio del Trabajo en fecha 19 de junio de 1997, mediante la cual se había establecido como salario mínimo a los efectos de las cotizaciones y contribuciones a la seguridad social, la cantidad de setenta y cinco mil bolívares (Bs. 75.000,00) mensuales.

Indicaron que de acuerdo a la referida decisión, “… quedó vigente el régimen contenido en el artículo 674 de la Ley Orgánica del Trabajo, mediante el cual se señala que hasta tanto no se dicte una legislación especial, debe entenderse que la unidad de medida de (sic), entre otros, las contribuciones que deban hacer patronos y trabajadores a la seguridad social, es de Bs. 15.000,oo”, señalándose expresamente que los efectos de esa decisión se aplicarían únicamente hacia el futuro, por lo que las cantidades pagadas antes de su publicación deben considerarse pagadas correctamente.

Alegaron que a pesar de lo anterior, “…la resolución que impugnamos parcialmente mediante el presente recurso fijó en la cantidad de noventa mil bolívares (Bs. 90.000,oo) el salario mínimo mensual como factor para el cálculo de las contribuciones para la seguridad social, con lo cual se contradijo nuevamente la disposición expresa del artículo 657 (sic) de la LOT, conforme a la cual sólo podría determinarse ello mediante la correspondiente ‘ley especial’”.

Por tal motivo, denunciaron que el artículo 9 de la mencionada Resolución debe ser anulado por cuanto el mismo viola el principio de reserva legal, ya que se pretende regular un área que a decir de los apoderados judiciales de las recurrentes “...se encuentra estrictamente reservada –constitucional y legalmente- al legislador, a saber, el establecimiento del salario mínimo previsto como factor de cálculo de contribuciones para la seguridad social...”.

Asimismo agregaron, que el establecimiento del salario mínimo previsto como factor de cálculo de contribuciones para la seguridad social, se encuentra expresamente reservado al legislador por el propio artículo 674 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual señaló en forma expresa que sólo por ley especial podría establecerse el salario mínimo como factor de cálculo de contribuciones, garantías, sanciones pecuniarias o cualquier otra estipulación en cualquier instrumento legal distinto a esta Ley, estableciendo que hasta que dicha Ley especial no se dictara, el factor o unidad de cálculo sería la cantidad de quince mil bolívares. A decir de los mencionados apoderados judiciales “...el legislador ni siquiera dejó algún espacio a la interpretación sobre la necesidad de establecer el referido factor por vía de ley, sino que, expresamente lo señaló así...”.

Dichos apoderados judiciales refuerzan sus argumentos señalando que “...para el supuesto que el legislador nada hubiese dispuesto con relación al presente asunto, resulta claro que siendo las contribuciones que los patronos y trabajadores efectúan al sistema de seguridad social verdaderos tributos, la determinación del factor de cálculo de las mismas sólo podía ser establecido mediante ley, conforme a lo dispuesto en el artículo 224 de la Constitución derogada de 1961 (que se encontraba vigente para el momento en que se dictó la Resolución parcialmente impugnada) y el artículo 317 de la Constitución vigente...”, la cual establece el principio de legalidad tributaria, el cual ha sido desarrollado de manera específica en el artículo 4 del Código Orgánico Tributario.

Por otra parte, señalaron que dicho artículo 9 de la mencionada resolución debe ser anulado conforme a lo dispuesto en los artículos 136 y 137 de la Constitución de 1999, 674 de la Ley Orgánica del Trabajo y ordinal 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto el Ministro del Trabajo usurpó funciones que se encuentran atribuidas al Poder Legislativo Nacional, es decir a la Asamblea Nacional, ya que es ésta la que puede fijar el salario mínimo como factor de cálculo para las contribuciones a la seguridad social.

Agrega dicha representación que “....la usurpación de funciones ocurrió como consecuencia de invadir el Ministro del Trabajo (Poder Ejecutivo) una competencia que se encuentra asignada fundamentalmente a la Asamblea Nacional (Poder Legislativo), a saber, el fijar el salario mínimo como factor de cálculo para las contribuciones a la seguridad social. Ciertamente, el artículo 674 de la LOT establece de manera expresa que la referida determinación sólo podrá efectuarse mediante ‘Ley Especial’, en otras palabras, por un acto con forma de ley dictado por la Asamblea Nacional. De allí que, sin lugar a dudas, pueda concluirse que el Ministerio del Trabajo usurpó funciones al dictar el artículo 9 de la Resolución 0180...”.

Finalmente concluyeron que la fijación del salario mínimo como factor de cálculo para las contribuciones al seguro social sólo podía ser efectuada mediante un acto de rango legal, de modo que el Ministro del Trabajo al dictar el artículo 9 de la Resolución signada con el N° 0180, contravino lo dispuesto en los artículos 115 y 317 de la Constitución de 1999, el artículo 4 del Código Orgánico Tributario y el artículo 674 de la Ley Orgánica del Trabajo.

II

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala Político-Administrativa pronunciarse con relación a la solicitud de nulidad del artículo 9 de la Resolución Nº 0180 emanada del Ministerio del Trabajo el 29 de abril de 1999, y al respecto observa:

Alegan los apoderados judiciales de las empresas recurrentes, que el artículo 9 de la Resolución impugnada se encuentra viciado de nulidad absoluta al haber sido dictada por un funcionario incompetente, quien a su decir usurpó funciones e incurrió en desviación de poder, así como en violación de la reserva legal en materia del derecho a la propiedad.

Asimismo, señalan que la Resolución Nº 0180, en su artículo 9, constituye una reedición de la voluntad administrativa, pues la Sala Político- Administrativa, el 27 de abril de 2000, dictó sentencia mediante la cual declaró con lugar la nulidad del artículo 2 de la Resolución Nº 2251, emanada del Ministerio del Trabajo en fecha 19 de junio de 1997, que modificó la unidad de medida del factor de cálculo prevista en el artículo 674 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Ahora bien, vistos los argumentos expuestos por las empresas recurrentes, observa esta Sala que mediante decisión de fecha 25 de febrero de 2003, signada con el Nº 00290, se declaró sin lugar un recurso contencioso administrativo de nulidad intentado contra la misma resolución ministerial hoy recurrida.

En la referida decisión esta Sala sostuvo lo siguiente:

(...) Desechados como fueron los vicios de inconstitucionalidad alegados, observa esta Sala que la presente controversia se circunscribe a dilucidar si el Ejecutivo Nacional era competente para dictar la resolución impugnada o si por el contrario, le estaba vedada dicha posibilidad por mandato expreso del artículo 674 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual reserva la fijación del salario mínimo como factor de cálculo de contribuciones, garantías y sanciones pecuniarias a una ley especial.

Al respecto, se observa que -en principio- ya existía pronunciamiento jurisdiccional de esta propia Sala sobre la materia objeto de impugnación en el presente recurso, y así se evidencia del contenido de la sentencia N° 00952 de fecha 27 de abril de 2000 (Caso: BANCO CARACAS, S.A.C.A. y otros), en la cual se estableció lo siguiente: ‘(...)’

Ciertamente, pareciese a simple vista que esta Sala debería limitar su pronunciamiento a ratificar los fundamentos del fallo parcialmente transcrito. Sin embargo, en virtud de las nuevas normas constitucionales y legales que rigen el sistema de seguridad social en el país, es forzoso para esta Sala, al realizar una interpretación armónica de los referidos principios, y reflexionando sobre lo expuesto en el fallo citado, abandonar el criterio establecido, en virtud de las consideraciones de hecho y de derecho que de seguidas se explanan, y a tal efecto se observa que:

Dado que en el presente caso, se encuentran involucrados los intereses generales tutelados por el sistema de seguridad social, el cual depende de los aportes que realiza el Estado, los patronos y los trabajadores, y que con certeza absoluta podría verse perjudicado por la eventual anulación de la resolución impugnada, considera necesario esta Sala expresar algunas reflexiones sobre la seguridad social en Venezuela.

(...)

De esta manera, es menester señalar que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela recoge todos y cada uno de los principios antes enunciados, como se puede observar en los artículos 80, 84, 85 y 86, y como corolario de lo anterior, equipara el Texto Fundamental (artículo 80) las pensiones de vejez de los jubilados del seguro social al salario mínimo decretado por el Ejecutivo Nacional.

En razón de lo anterior, cada vez que el Ejecutivo Nacional en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 138 de la Ley Orgánica del Trabajo aumenta el salario mínimo nacional, a los fines de proteger el poder adquisitivo de los trabajadores dentro de una economía inflacionaria como la venezolana, surge como contrapartida el deber del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales de erogar una cantidad mayor a los fines de dar cumplimiento con lo pautado en el artículo 80 Constitucional.

(…)

En este orden de ideas, considera esta Sala, inadecuada la afirmación realizada por los recurrentes relativa a que el aumento de quince mil a noventa mil bolívares como unidad de salario mínimo para el cálculo de las contribuciones al seguro social ‘no tiene fundamento alguno y es atentatoria del derecho de propiedad, por ser confiscatoria’, ya que la inflación es un hecho notorio y dicha fijación lo que busca es llevar a valores actuales la base de cotización.

(...)

En consecuencia, debe concluirse que así como el Ejecutivo Nacional tiene la facultad para aumentar el salario mínimo según lo dispuesto en el artículo 138 de la Ley Orgánica del Trabajo, también tiene la facultad, a través del Ministerio del Trabajo, para establecer el salario mínimo a los fines del factor de cálculo de indemnizaciones, contribuciones, multas y pensiones, pues ello constituye una facultad natural del Ejecutivo Nacional para poder dar cumplimiento a los fines del interés general que tutela el sistema de seguridad social y los preceptos constitucionales anteriormente aludidos. Así se decide.

En virtud de lo expuesto, considera esta Sala que el artículo 674 de la Ley Orgánica del Trabajo, al establecer que hasta tanto no se promulgue una ley especial debe tomarse como cálculo para las contribuciones la cantidad de quince mil bolívares como unidad de salario mínimo, hace nugatorio el cumplimiento de los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 80, 84, 85 y 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Tal situación obliga a esta Sala, con el fin de asegurar la integridad de la Constitución, de conformidad con la norma prevista en el artículo 334 eiusdem a desaplicar en este caso concreto, según lo dispuesto en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, el dispositivo legal antes aludido por encontrarse en contravención con los artículos 80, 84, 85 y 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.

Decidido lo anterior, considera esta Sala que la resolución impugnada está ajustada a derecho, dado que el Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio del Trabajo, y en ejercicio de una competencia que le es natural, lo que hizo fue actualizar el monto de la unidad del salario mínimo para las contribuciones, cotizaciones y demás conceptos, para poder dar cumplimiento a los altos y excelsos fines que tutela el sistema de seguridad social, conforme a lo establecido en la Constitución y en la Ley Orgánica del Trabajo. Así se decide.

De conformidad con los razonamientos de hecho y de derecho antes expuestos, resulta forzoso para esta Sala declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto. Así se decide.

Una vez expuesto lo anterior, reitera la Sala en esta oportunidad, el criterio sostenido en la decisión parcialmente transcrita en cuanto a que el artículo 674 de la Ley Orgánica del Trabajo hacía nugatorio el cumplimiento de las preceptos constitucionales contenidos en los artículos 80, 84, 85 y 86; sin embargo, mal podría esta Sala desaplicar el artículo 674 de la Ley Orgánica del Trabajo, cuando el referido artículo se encuentra expresamente derogado por la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.600 de fecha 30 de diciembre de 2002.

En consecuencia, tal y como fuera expuesto en la sentencia parcialmente transcrita, debe concluir esta Sala que cuando el Ejecutivo Nacional, a través del Ministerio del Trabajo, dictó la Resolución Nº 0180, lo hizo en ejercicio de una competencia que le es natural, y lo que realizó fue una actualización del monto de la unidad del salario mínimo para las contribuciones, cotizaciones y demás conceptos, para poder dar cumplimiento a los fines que tutela el sistema de seguridad social, conforme a lo establecido en la Constitución y en la Ley Orgánica del Trabajo. Así se decide.

Por tanto, de conformidad con los razonamientos de hecho y de derecho antes expuestos, resulta forzoso para esta Sala declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. Así se decide.

III

DECISIÓN

En virtud de lo anteriormente expuesto, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Político-Administrativa, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional, y subsidiariamente solicitud de suspensión de efectos del acto, por los abogados G.G.F., L.A.H.M. y M.M.G., ya identificados, actuando con el carácter de apoderados judiciales de las sociedades mercantiles EVENTOS Y PROMOCIONES DE VENEZUELA E/P/V, C.A., y ADVANCED TELEMEDIA INTERNACIONAL DE VENEZUELA, A.T.I., C.A., también identificadas, contra el artículo 9 de la Resolución N° 0180, dictada por el Ministerio del Trabajo en fecha 29 de abril de 1999, y publicada en la Gaceta Oficial N° 36.690 de la misma fecha.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dieciocho (18) días del mes de enero del año dos mil seis (2006). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

La Presidenta

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta – Ponente,

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria (E),

S.Y.G.

En diecinueve (19) de enero del año dos mil seis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00063.

La Secretaria (E),

S.Y.G.