Sentencia nº 01236 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 13 de Octubre de 2011

Procedimiento:Recurso de Nulidad
Ponente:Yolanda Jaimes Guerrero
Número de Expediente:2009-0894
Fecha de Resolución:13 de Octubre de 2011
Emisor:Sala Político Administrativa
 
CONTENIDO

MAGISTRADA PONENTE: YOLANDA JAIMES GUERRERO

EXP. 2009-0894

El 21 de octubre de 2009 la abogada Eirys Mata Marcano, INPREABOGADO Nº 76.888, en representación de las sociedades mercantiles BLINDADOS PANAMERICANOS, S.A., inscrita ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda  en fecha 11 de agosto de 1976, bajo el Nº 26, Tomo 25-C y DOCUMENTOS MERCANTILES S.A. (DOMESA), inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 5 de noviembre de 1975, bajo el Nº 2, Tomo 58-A, modificado su documento constitutivo estatutario según acta de asamblea general extraordinaria de accionistas celebrada el 1º de septiembre de 1997, inscrita ante la misma oficina de Registro Mercantil el 22 de enero de 1998, bajo el Nº 51, Tomo 11-A Pro., interpuso Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad contra el acto administrativo denegatorio tácito del MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y LA SEGURIDAD SOCIAL, en virtud de haber transcurrido el lapso para decidir el recurso jerárquico intentado el 5 de junio de 2009, contra la Providencia Administrativa dictada el 2 de junio de 2009 por la Inspectoría del Trabajo César Pipo Arteaga, de las parroquias: Catedral, San Blas, Rafael Urdaneta y los Municipios Naguanagua y San Diego del Estado Carabobo que declaró improcedentes las excepciones formuladas contra el pliego de peticiones presentado por el Sindicato Unión de Trabajadores de Empresas de Protección y Transporte de Documentos y Valores del Estado Carabobo (SINTRAPRODOVALCA).

Por sendos autos del 27 de octubre de 2009, se dio cuenta en Sala y se ordenó oficiar al Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, solicitando la remisión del expediente administrativo.

El 11 de marzo de 2010, la abogada Yanet Aguiar, INPREABOGADO Nº 76.526, apoderada judicial de la parte recurrente, solicitó que se remita el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que se pronuncie sobre la admisión del recurso, dado que a la fecha no constaba la remisión de los antecedentes administrativos y en aras de la celeridad procesal, lo cual se acordó por auto del 18 de marzo de 2010.

El Juzgado de Sustanciación de esta Sala, por auto del 14 de abril de 2010, admitió cuanto ha lugar en derecho la acción de nulidad incoada, ordenando citar a las ciudadanas Fiscal General de la República, Procuradora General de la República y Ministra del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, a quien solicitó el expediente administrativo relacionado con este juicio, ordenando de igual forma librar el cartel a que se refiere el aparte once del artículo 21 de la entonces vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

El 6 de julio de 2010, la representación judicial de la parte recurrente consignó el cartel de emplazamiento publicado en el diario El Universal del día 3 del mismo mes y año, mientras que el Juzgado de Sustanciación, por auto del 8 de julio de 2010, ordenó remitir el expediente a la Sala a los fines de fijar la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio.

Por auto del 15 de julio de 2010 se designó ponente a la Magistrada YOLANDA JAIMES GUERRERO y se fijó la audiencia de juicio para el día jueves 23 de septiembre de 2010 a la una de la tarde, siendo ratificada por auto del 12 de agosto de 2010 para la misma fecha a las once y cuarenta minutos de la mañana, oportunidad en la que se realizó con la participación de las abogadas Flavia Zarins Wilding, INPREABOGADO Nº 76.056, en representación de la parte recurrente y María Luz Revollo, INPREABOGADO 49.813, en representación de la Procuraduría General de la República, quienes consignaron, respectivamente, escritos de promoción de pruebas y conclusiones.

El 23 de septiembre de 2010 la Fiscal Provisorio de la Fiscalía Primera del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena y ante sus Salas Constitucional, Político-Administrativa y Electoral, Eira María Torres Castro, INPREABOGADO Nº 39.288, presentó el informe del Ministerio Público. En esa misma fecha se recibió el oficio Nº 102, suscrito por el Viceministro del Trabajo Elio Colmenares Goyo, anexo al cual remitió el expediente administrativo correspondiente.

El Juzgado de Sustanciación, por sendos autos del 26 de octubre de 2010 admitió cuanto ha lugar en derecho las pruebas promovidas por la Procuraduría General de la República así como por la parte recurrente, ordenando la notificación de ambas.

Por auto del 12 de abril de 2011 se ordenó la continuación de la causa, vista la designación realizada por la Asamblea Nacional en fecha 7 de diciembre de 2010 a la Doctora Trina Omaira Zurita, quien se juramentó e incorporó como Magistrada Principal de la Sala Político-Administrativa de este Alto Tribunal de la República en fecha 9 de diciembre del mismo año, por lo que la Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidenta, la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; los Magistrados Levis Ignacio Zerpa y Emiro García Rosas y la Magistrada Trina Omaira Zurita.

Por auto de esa misma fecha se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de informes.

El 14 de abril de 2011, la parte recurrente diligenció solicitando enviar nuevo oficio “a la Inspectoría Nacional y Otros Asuntos Colectivos del Sector Privado” para la remisión del expediente administrativo.

En fecha 27 de abril de 2011 la parte recurrente consignó escrito de informes, al igual que lo hizo el 28 del mismo mes y año el abogado Dairon Andrés Del Valle, INPREABOGADO Nº 127.910, en representación de la Procuraduría General de la República.

El 3 de mayo de 2011 la presente causa entró en estado de sentencia.

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO

La parte actora ejerció recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto denegatorio tácito de la Ministra del Trabajo y Seguridad Social en cuanto al recurso jerárquico contra la decisión de la Inspectoría del Trabajo que declaró improcedentes las excepciones planteadas contra un pliego conflictivo, en los siguientes términos:

Como primer punto, afirmó la competencia de esta Sala para conocer de su acción, sobre la base de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 266 de la Constitución de la República y del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, que establecen la competencia de esta Sala para declarar la nulidad de los actos administrativos dictados por los ministros.

Seguidamente, luego de afirmar la admisibilidad del recurso, refirió que en fecha 15 de mayo de 2009 SINTRAPRODOVALCA presentó ante la Inspectoría del Trabajo Pliego de Peticiones con carácter conflictivo, oponiendo sus representadas escrito de defensas contra la negociación del Pliego de Peticiones, que fueron declaradas improcedentes el 2 de junio de 2009 por la Inspectoría del Trabajo, razón por la cual, el día 5 de ese mismo mes y año, interpusieron recurso jerárquico ante el Ministro del Trabajo.

Señaló que, el 14 de agosto de 2009 vencieron los noventa (90) días hábiles para que el Ministro decidiera el recurso jerárquico interpuesto, por lo que ejerció el presente recurso de nulidad ante el acto administrativo denegatorio tácito  que confirmó la Providencia Administrativa impugnada.

Destacó que sus representadas acudieron a las discusiones fijadas por el órgano administrativo a los fines de cumplir con la orden impartida, sin embargo, hicieron valer en cada oportunidad el recurso jerárquico interpuesto.

Acotó que, el 24 de agosto de 2009, la Inspectoría del Trabajo, en el marco de la negociación del Pliego de Peticiones, declinó la competencia en la Inspectoría Nacional del Trabajo por considerar que la controversia versaba sobre supuestos incumplimientos de una convención colectiva que fue homologada por la Inspectoría Nacional.

Denunció la violación al debido proceso y al derecho a la defensa, dado que “el fundamento central de la Inspectoría del Trabajo para declarar improcedentes las excepciones formuladas por nuestras representadas, es la supuesta imposibilidad de oponer excepciones en el marco del proceso de negociación de un pliego de peticiones.” (Subrayado del escrito), acotando que en criterio de la Inspectoría del Trabajo “[sus] representadas no tienen derecho a ejercer su defensa en esta clase de procedimientos” por no estar contemplado expresamente en la Ley Orgánica del Trabajo.

Arguyó que el derecho a la defensa es un derecho fundamental garantizado constitucionalmente, razón por la cual no es necesario que la ley lo contemple en un determinado proceso o procedimiento, según lo establece el artículo 49, numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que privar a una de las partes del ejercicio de tal derecho vicia de nulidad absoluta la actuación del funcionario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 constitucional.

            Seguidamente invocó doctrina y jurisprudencia referente al derecho a ser oído y la garantía al debido proceso, afirmando que la Administración “debía, por mandato constitucional, aplicar analógicamente el procedimiento establecido para la negociación de las Convenciones Colectivas, el cual prevé de manera expresa la posibilidad de oponer alegatos y excepciones a la negociación”, haciendo referencia a lo previsto en el artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo en concordancia con el artículo 173 de su Reglamento.

            De igual forma, señaló que el artículo 170 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo es aplicable analógicamente a los pliegos conciliatorios y establece los requisitos que debe verificar el Inspector del Trabajo en todo pliego conflictivo y que, en el artículo 173 eiusdem, existe una prohibición para el patrono de oponer excepciones o defensas sobre aquello que haya sido decidido previamente por el Inspector del Trabajo con ocasión a la admisión del pliego, estableciendo el límite para que las defensas y alegatos de éste no se conviertan en tácticas dilatorias, en aras de garantizar a la organización sindical que tales defensas no tengan por finalidad la dilación del proceso de negociación.

En virtud de lo anterior, afirmó que “la Inspectoría del Trabajo deberá verificar que los alegatos y/o defensas formuladas por el patrono no versen sobre alguno de los requisitos que fueron objeto de decisión con ocasión a la presentación del Pliego, lo cual implica que una vez que se haya verificado esta circunstancia, el Inspector del Trabajo tiene la obligación de decidirlas.”(Subrayado del escrito), por lo que solicitó se declare la nulidad absoluta de la decisión impugnada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, numeral 1, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con lo previsto en el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

            Denunció igualmente la violación de los principios de confianza legítima, seguridad jurídica, así como de los derechos a la igualdad y a la tutela judicial efectiva, afirmando que el principio constitucional de la seguridad jurídica implica la protección de la confianza legítima, es decir, que las pretensiones han de ser resueltas del mismo modo en que lo fueron otras en idénticas condiciones y que, según el principio de igualdad ante la ley, no es admisible que un criterio interpretativo emitido por un órgano administrativo o judicial pretenda limitar o negar derechos de manera irrazonable cuando esos derechos han sido otorgados a otros en circunstancias similares ante la aplicación de las mismas normas.

            Afirmó que en caso de existir un cambio de criterio, sólo sería aplicable a casos futuros, tal como lo establece el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a los fines de proteger los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, contenidos en el derecho a la igualdad y a la tutela judicial efectiva, previstos en los artículos 21 y 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que consideró que en el presente caso se vulneraron tales principios “en virtud de la errática decisión de la Inspectoría del Trabajo, en contravención a la práctica reiterada de las Inspectorías del Trabajo, impidiéndose de esta manera el efectivo cumplimiento de la justicia material prevista en el artículo 257 de la CRBV.”.

            Recalcó que, en la providencia administrativa impugnada, la Inspectoría del Trabajo reconoce que su decisión contraría la reiterada y constante práctica administrativa, siendo violatoria no sólo de los intereses de sus representadas, sino de la uniformidad de criterio sostenido por las Inspectorías del Trabajo y el Ministerio del Trabajo, “trastocando en consecuencia el derecho a una tutela judicial efectiva” de sus representadas, afectando la confianza del público en los órganos administrativos.

            Afirmó que sus representadas tenían la confianza legítima de que les sería aplicado el criterio reiterado, utilizado por la Inspectoría del Trabajo, de permitir el ejercicio del derecho a la defensa en los procedimientos de negociación de un Pliego de Peticiones.

            Además, señaló que la Inspectoría del Trabajo “en forma contradictoria determina por una parte la imposibilidad de oponer excepciones en procedimientos de negociación de Pliegos de Peticiones y al mismo tiempo declara improcedentes algunas de las excepciones opuestas”, sobre las cuales denunció que la decisión impugnada también incurrió en vicios, como el falso supuesto de derecho, al considerar que tenía competencia para dilucidar conflictos jurídicos sin invadir las competencias de los órganos jurisdiccionales, ya que el procedimiento conflictivo previsto en el artículo 475 de la Ley Orgánica del Trabajo comienza con la presentación de un pliego de peticiones, en el cual el sindicato expone sus planteamientos para que el patrono tome o deje de tomar medidas relativas a las condiciones de trabajo, para que celebre una convención colectiva, o se dé cumplimiento a la que se tiene pactada.

            Indicó que el artículo 170 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo establece los requisitos que deben cumplir los pliegos conflictivos y que, de conformidad con el artículo 469 de dicha Ley, en concordancia con el artículo 167 de su reglamento, los conflictos colectivos de intereses en atención a su objeto podrán ser: 1. novatorios, cuando persiguen modificar condiciones de trabajo; 2. de ejecución, cuando pretendan reclamar el cumplimento de obligaciones patronales sobre condiciones de trabajo y          3. defensivos, cuando estuvieren destinados a evitar que se adopten medidas que perjudiquen a los trabajadores. Así, sostuvo que el pliego debe tener fundamento en una situación especial que persiga uno de los objetos antes mencionados.

            En este sentido, alegó que en el presente caso no se cumple con el requisito del objeto del conflicto, que señala el literal b del artículo 170 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, ya que el sindicato cuestiona el criterio empleado por la empresa para la aplicación de las cláusulas 18, 21 y 51 de la Convención Colectiva vigente con el Servicio Panamericano de Protección C.A. para el período 2007-2010, siendo por tanto un conflicto de derecho consecuencia de la interpretación jurídica que le ha dado el sindicato a dichas cláusulas, que no “corresponde ser ventilado ante la Inspectoría del Trabajo”, de conformidad con lo previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica del Trabajo, norma de la cual “se desprende que el conocimiento y tramitación de los conflictos de derecho corresponde exclusivamente a los tribunales del Trabajo”, en contraposición a los conflictos colectivos de intereses, cuya competencia está atribuida a la Inspectoría del Trabajo, todo esto en concordancia con lo previsto en el artículo 29 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo.       

            Así, sostuvo que, a diferencia de lo planteado por el sindicato en cuanto a que la base de cálculo para la participación de los trabajadores en los beneficios debe ser el salario promedio y que las vacaciones deben ser pagadas a salario normal con todas las incidencias, “cuando se pagan beneficios que exceden los mínimos legales, tales como vacaciones y utilidades, es posible establecer una base de cálculo distinta para el pago siempre que el monto que reciba el trabajador no sea inferior al mínimo legal, bien sea porque reciba un pago mayor al establecido en la LOT o bien porque reciba un mayor día de disfrute”.

            Agregó que “es criterio reiterado de la jurisprudencia del TSJ y demás tribunales del trabajo, así como de la doctrina administrativa del Ministerio del Trabajo, que la competencia para conocer sobre los asuntos contenciosos relacionados con las convenciones colectivas del trabajo, ya sea con relación a su incumplimiento o interpretación, corresponde a los tribunales del trabajo y no a los órganos administrativos”, en apoyo de lo cual citó criterios del Ministerio del Trabajo y sentencias de la extinta Corte Suprema de Justicia como de este Tribunal Supremo de Justicia.

            Denunció también que la Inspectoría del Trabajo incurrió en falso supuesto de derecho “al considerar que podía someterse a Arbitraje la dilucidación del Pliego de Peticiones el cual contiene conflictos de derecho no susceptibles de ser conocidos por la Inspectoría del Trabajo” (subrayado del escrito), de conformidad con lo previsto en el artículo 5 del Reglamento de Vigilancia, en tanto que dicha inspectoría no tendría competencia para dilucidar el conflicto planteado.

            Por otra parte, afirmó la procedencia de las excepciones opuestas, en tanto que los representantes del Sindicato alegaron en su pliego de peticiones el incumplimiento de la cláusula 20 del contrato colectivo de trabajo, atinente al aumento anual de salarios y revisión de beneficios, sobre lo cual ya habrían alcanzado un acuerdo por lo que “SINTRAPRODOVALCA no tendría más nada que discutir con nuestras representadas respecto al aumento de salario, pues según se evidencia de la documental previamente indicada, nuestras representadas ya efectuaron el ajuste salarial que establece la Cláusula 20 de la CCT vigente.” (Subrayado y negrillas del escrito). Agregó que la Inspectoría del Trabajo, ante la solicitud de homologar dicho acuerdo “habría declarado procedente la excepción opuesta.”

            En cuanto a la denuncia respecto a las cláusulas 21 y 18 de la mencionada convención colectiva, relativas a la participación en los beneficios y el cálculo del bono vacacional y la presunta violación de los artículos 33 y 145 de la Ley Orgánica del Trabajo, atinente a que el salario base para el cálculo de estos beneficios será el salario normal devengado por el trabajador, sostuvo que “es posible establecer una base de cálculo distinta para el pago de vacaciones siempre y cuando el monto que reciba el trabajador por concepto de vacaciones calculadas a salario básico no sea inferior al pago del beneficio legal”, por lo que afirmó que el beneficio de vacaciones establecido en la Convención Colectiva de Trabajo era más beneficioso que el establecido en la Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto establece un mayor número de días de disfrute, razón por la cual “el pedimento de SINTRAPRODOVALCA debía ser desechado.”

            Arguyó, en cuanto a la denuncia hecha por el Sindicato relativa a que sus representadas pagan a los seleccionadores de billetes y mensajeros motorizados un salario inferior al mínimo, que ello no es así, ya que tienen pactada una remuneración variable, consistente en un salario básico más comisiones, siendo por tanto un salario por resultado, teniendo las comisiones carácter salarial que forman parte del salario normal del trabajador, por lo que no tienen la obligación de incrementar el salario fijo sino que “sólo en el supuesto que el salario mensual del trabajador (compuesto por salario básico más comisiones) no alcance el mínimo legal, nuestras representadas estarían obligadas a garantizarle al trabajador el pago del salario mínimo mensual. De haberlo analizado, la Inspectoría del Trabajo habría declarado con lugar las excepciones opuestas por nuestra representada.”

            En lo atinente a la denuncia de que la mayoría del personal operativo labora más de 80 horas extraordinarias mensualmente, destacó que “cumplen con los horarios y jornadas de trabajo de sus trabajadores de conformidad con lo establecido en la LOT y en la CTT, por lo que el presente pedimento debía ser declarado Sin Lugar.”

            De igual modo, ante el alegato de que los trabajadores de las unidades blindadas están sometidos a estrés calórico, por lo que solicitaron la instalación de aire acondicionado, afirmó que, tal como constaría en un documento presentado ante el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) se “está elaborando un plan de actividades para solucionar a corto plazo, y de modo eficaz, la problemática planteada”, concluyendo que “de haberse analizado las excepciones opuestas la Inspectoría del Trabajo habría declarado cerrado definitivamente el Pliego de Peticiones, y al no haberlo hecho colocó a [sus] representadas en un estado de absoluta indefensión.”

            Finalmente solicitaron a esta Sala que se declare competente para conocer del presente recurso, lo admita y declare con lugar y en consecuencia la nulidad de la decisión impugnada.

II

EL ACTO RECURRIDO

            La Inspectora del Trabajo Jefe de los Municipios Autónomos Valencia, Naguanagua, Libertador, San Diego, Carlos Arvelo, Bejuma, Miranda y Montalbán del Estado Carabobo, por auto del 2 de junio de 2009, declaró improcedentes las excepciones formuladas en fecha 21 de mayo de ese año por las empresas Blindados Panamericanos S.A. y Domesa S.A., relacionadas con el Pliego de Peticiones de Carácter Conflictivo presentado por el Sindicato Unión de Trabajadores de Empresas de Protección y Transporte de Documentos y Valores del Estado Carabobo (SINTRAPRODOVALCA), con fundamento en los siguientes razonamientos:

            Sostuvo la funcionaria, con respecto a la alegada incompetencia de la Inspectoría del Trabajo para decidir los asuntos planteados en el pliego, con apoyo en la sentencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia del 18 de septiembre de 2008 (caso Mercedes Benguigui Bergel contra Banco Mercantil y Arrendadora Mercantil), que “la Convención Colectiva discutida y depositada ante la Dependencia Administrativa competente, le otorga al convenio un carácter de Derecho que acarrea para las partes la obligación de su cumplimiento”, aunque la misma “no puede prever situaciones jurídicas o crear derechos inferiores a los previstos en el sistema normativo que rige la República”.

            Acotó que el 6 de septiembre de 2007, la “Inspectoría Nacional y Asuntos Colectivos de Trabajo del Sector Privado” procedió a impartir la correspondiente Homologación de la Convención Colectiva que rige en las empresas mencionadas, no correspondiéndole a su despacho valorar tal actuación, debiendo “solamente verificar que los acuerdos legales hayan sido cumplidas” (sic), invocando los principios rectores del Derecho Laboral consagrados en la Constitución y en especial el principio de progresividad.

            Indicó que “el artículo 398 de la Ley Orgánica del Trabajo, señala que las Convenciones Colectivas de Trabajo, prevalecerán sobre toda otra norma, contrato o acuerdo, en cuanto beneficien a las trabajadoras y los trabajadores,  y su extensión alcanza a todos los trabajadores, incluso a los no inscritos en las organizaciones sindicales signatarias de la convención”, agregando que para la decisión de un caso determinado se aplicarán “además de las disposiciones constitucionales y legales de la materia, en primer lugar, la convención colectiva de trabajo o el laudo arbitral, si fuere el caso” por lo que consideró “pertinente y  aceptable, la reclamación interpuesta por la organización sindical presentada por ante este Despacho (Sin que dicha actuación invada competencias que son propias de los Organos Jurisdiccionales).” (Sic).

            En este sentido, destacó que la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia del 11 de julio de 2007 estableció que “(…)el recurso de interpretación sólo puede interponerse para determinar el contenido y alcance de normas jurídicas circunscritas en leyes y no en Convenciones Colectivas, por lo que su análisis evidentemente escapa de la finalidad del recurso de interpretación contenido en el numeral 52 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (…)” (negrillas del acto), por lo que consideró improcedente lo alegado por la representación patronal en cuanto a la incompetencia de dicho órgano.

            Con respecto a la imposibilidad legal de suspender las actividades de “BLINPASA” alegada por la empresa, bajo el argumento de que “‘mediante Decreto Nº 699 publicado en la Gaceta Oficial Nº 30.597 de fecha 14 de enero de 1975, en el cual se promulgó el Reglamento de los Servicios Privados de Vigilancia, Protección e Investigación, mediante el cual se estableció que los servicios de las empresas que ejerzan funciones de traslado y custodia de valores, no podrán ser ininterrumpidos en forma alguna, sea por parte de los patronos o los trabajadores, con motivo del planteamiento de reinvindicaciones de carácter económico o social…’”(sic, negrillas del acto), sostuvo que dicho reglamento reforzó la legalidad y naturaleza del funcionamiento de dichas empresas y que su artículo 5 estableció que los servicios de este tipo de empresas “no podrán ser entorpecidos ni interrumpidos en forma alguna”, al igual que “Tales planteamientos sólo podrán ser presentados con carácter conciliatorio por ante la respectiva Inspectoría del Trabajo (…)”.

            Señaló que no obstante la Constitución otorga el derecho a huelga a todos los trabajadores, dentro de las condiciones de Ley, no existe sentencia firme que dictamine la no aplicación del Decreto 699 en materia de reclamación de los derechos laborales de los trabajadores de dicho sector empresarial, resultando procedente el agotamiento de la vía conciliatoria sobre los incumplimientos que realizara una empresa perteneciente a esta rama, por cuanto la misma puede poner en peligro la seguridad económica de los ciudadanos, por lo que la vía idónea para dirimir los conflictos laborales planteados es el Laudo Arbitral, razón por la cual consideró procedente la excepción formulada por la representación patronal.

            En lo atinente a las cláusulas de la Convención Colectiva del Trabajo que conforman el pliego de peticiones con carácter conciliatorio presentado por el sindicato, destacó que el Capítulo III del Título VII de la Ley Orgánica del Trabajo, relativo a las negociaciones colectivas, constituye las formas que puede adquirir la negociación colectiva, bien a través de un procedimiento conflictivo o a través de un procedimiento de convención colectiva, ya sean novatorios, de ejecución o defensivos “y en virtud de ello, instauran el reconocimiento de incidencias orientadas a garantizar el respeto de los derechos durante el procedimiento, en el marco preferencial entre las partes.”

            Agregó que “[d]e esta forma, aparece la posibilidad de oponer excepciones y defensas a la discusión de una convención colectiva (artículo 519 de la LOT) y su figura paralela, la oposición por falta de representatividad (artículo 514 de la Ley Orgánica del Trabajo), en la discusión de un pliego de peticiones. Tanto en uno como en otro procedimiento, el objeto de su fundamento obedece a supuestos jurídicamente diferentes; de allí que no se trate tanto de casualidad si no más bien de una razón de causalidad que un capítulo siga al otro dentro del orden lógico estipulado en la ley. Por otra parte, las atribuciones que el legislador laboral confiere al Inspector del Trabajo en un caso y otro, también tienen naturaleza distinta, ya que en el procedimiento conflictivo, éste sólo puede actuar como conciliador y no ostenta facultades decisorias sobre el fondo de la controversia, aunque sí sobre la admisibilidad del pliego o de la oposición por falta de representatividad, en tanto que en el procedimiento de convención colectiva el Inspector tiene atribuidas expresamente, facultades decisorias sobre el fondo de la controversia tal y como lo expresa el artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo.” (Sic, subrayado del acto).

            Sostuvo que “la oposición de excepciones en un procedimiento de pliego de peticiones, debe considerarse como un acto desacertado e improcedente desde el punto de vista jurídico, ya que con ello, se instaura con base a una reiterada y errada práctica administrativa, que adapta y justifica esta actuación, en la fuente analógica del derecho, la posibilidad de interrumpir la reclamación de derechos, lo cual podría traducirse en un estado de indefensión, pues ello, significaría violentar el debido proceso, (artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), aparte de los convenios internacionales suscritos por Venezuela con la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.), y eventualmente hasta la libertad sindical y el derecho de huelga, sin obviar el principio de legalidad, al incorporar una incidencia dentro de un procedimiento que no la contempla, al menos en los términos previstos en el referido artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo.” (Subrayado del acto).

            Consideró, “apartándose de la reiterada práctica administrativa”, que en los procedimientos laborales debe prevalecer la seguridad jurídica, lo cual incide en el respeto de la legalidad y los derechos laborales, “por lo que no reconoce la validez del procedimiento de excepciones y defensas, previsto para la tramitación de convenciones colectivas de trabajo, aplicado en el marco de un pliego de peticiones, declarando, en consecuencia, la nulidad del mismo, por desviarse del procedimiento legalmente establecido para la tramitación de pliego de peticiones, como uno de los procedimientos materializadores de la Negociación Colectiva.” (Subrayado del acto).

            Así pues, declaró improcedente las excepciones planteadas sobre este particular, visto que “las partes no han llegado a un convenimiento sobre las violaciones denunciadas por la organización sindical” por cuanto las soluciones sobre los puntos que originaron el pliego debían ser dirimidos entre las partes por medio de la conciliación, a través de una transacción o un Laudo Arbitral, establecido en el artículo 493 de la Ley Orgánica del Trabajo.

            Por último, “a fin de garantizar la paz laboral y resguardando los Derechos de los Trabajadores, convoca a las partes a una nueva reunión por ante este Despacho”.

III

ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

            La representación judicial de la República, en sus informes, expuso las siguientes defensas:

Indicó que la Inspectoría del Trabajo, en su acto administrativo del 2 de junio de 2009, confirmado tácitamente por el Ministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, no cercenó el derecho a la defensa a las recurrentes, “por cuanto se observa de las actas que conforman el expediente, que ante la presentación ante la Inspectoría del Trabajo del Pliego de Peticiones por parte de la organización sindical SINTRAPRODOVALCA, no le correspondía a las accionantes la presentación de escrito de defensas y excepciones contra la negociación del Pliego de Peticiones, sino después de convocadas las partes, en la primera reunión de la Junta de Conciliación”, de conformidad con lo previsto en los artículos 173 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo y 519 de dicha Ley.

En tal sentido, destacó que en el capítulo III del Título VII de la Ley Orgánica del Trabajo, referido al Derecho Colectivo, se recogen una serie de normas introductorias al desarrollo de las negociaciones colectivas, constituyendo las formas que pueden adquirir según su propósito, bien a través de un procedimiento conflictivo o a través de un procedimiento de Convención Colectiva, como “las vías por las cuales pueden materializarse, en la práctica laboral, la negociación y los conflictos colectivos (ya sean éstos, novatorios, de ejecución o defensivos); y en virtud de ello, instauran el reconocimiento de incidencias orientadas a garantizar el respeto de los derechos durante el procedimiento, en el marco preferencial del diálogo entre las partes.”, con la posibilidad de oponer excepciones y defensas a la discusión de una convención colectiva según el artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo y la oposición por falta de representatividad en la oportunidad de la discusión de un pliego de peticiones, de conformidad con el artículo 514 eiusdem.

Sostuvo que el fundamento de ambas figuras obedece a supuestos jurídicamente distintos y las atribuciones conferidas al Inspector del Trabajo también tienen naturaleza distinta, ya que en el procedimiento conflictivo sólo puede actuar como conciliador y no ostenta facultades decisorias sobre el fondo de la controversia aunque sí sobre la admisibilidad del pliego o de la oposición por falta de representatividad, mientras que en el procedimiento de convención colectiva, tiene facultades decisorias sobre el fondo de la controversia cuando se trate de materias que afecten el orden público, concluyendo que “admitir la oposición de excepciones en un procedimiento de pliego de peticiones, constituye un acto desacertado e improcedente desde el punto de vista jurídico."

En este sentido, afirmó que no es procedente reconocer la validez del procedimiento de excepciones y defensas, previsto para la tramitación de convenciones colectivas de trabajo, aplicado en el marco de un pliego de peticiones, por cuanto se desvía del procedimiento legalmente establecido para la tramitación del pliego de peticiones.

Afirmó que el artículo 173 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo prevé en el procedimiento de Pliego de Peticiones, que el patrono o patrona puede formular sus alegatos y presentar sus defensas en la primera reunión de la Junta de Conciliación, adecuándose a los principios y derechos protegidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en particular el derecho a ser oído, por lo que “tal como se indicó en el acto administrativo cuya nulidad se solicita, se previó que a fin de resguardar el derecho de los trabajadores, convocan a una nueva reunión por ante ese despacho, en la hora y lugar allí indicados, referida al Pliego de Peticiones de carácter conflictivo y exhortó a la representación de la empresa, a determinar los miembros que integrarían la correspondiente Junta de Conciliación, a que hace referencia el artículo 479 de la Ley Orgánica del Trabajo.”

Además, indicó que en el acto impugnado se estableció que desde su notificación comenzarían a correr las 120 horas a que hace referencia el artículo 487 de la Ley Orgánica del Trabajo y que culminado éste las partes debían someterse a los dispuesto en la Sección Cuarta del Capítulo III de las negociaciones y conflictos colectivos, concluyendo que “es evidente que no se vulneró el derecho a la defensa a las accionantes”.

En relación con la denuncia de falso supuesto de derecho, por cuanto la Inspectoría del Trabajo no tendría competencia para dilucidar conflictos de derecho, consideró que, de conformidad con lo establecido en los artículos 5, 469 y 473 de la Ley Orgánica del Trabajo, le corresponde al Inspector del Trabajo, en el momento en que tenga conocimiento de que se encuentra planteada una diferencia de naturaleza colectiva, procurar que se abra una etapa de negociación entre el patrono y el sindicato respectivo, por lo que, al versar la controversia sobre el incumplimiento de cláusulas contractuales de una convención colectiva de trabajo corresponde el conocimiento de la misma a la Inspectoría del Trabajo, bien sea en vía conciliatoria o a través del arbitraje.

            En virtud de todo lo anterior solicitó que se declare sin lugar el recurso de nulidad interpuesto. 

IV

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

            La representante del Ministerio Público consideró que el presente recurso contencioso administrativo debería ser declarado con lugar, en los siguientes términos:

            Señaló que el derecho constitucional al debido proceso “alude a la suma de los derechos y garantías procesales consagradas en la Constitución que le permite al justiciable obtener una justicia pronta y efectiva, atendiendo a un elenco de garantías procesales, tales como la celeridad procesal, la motivación, la congruencia, la transparencia, el juez natural, el proceso sin formalismos inútiles, la tutela judicial efectiva, el derecho a la defensa, la presunción de inocencia, el principio de publicidad y otros derechos y garantías definidas por el artículo 49 Constitucional.”

            Seguidamente citó los artículos 475, 476 y 477 de la Ley Orgánica del Trabajo, así como el 173 de su Reglamento, observando que en el acto impugnado la Inspectoría del Trabajo “de una parte consideró procedente la excepción formulada por la representación patronal a que las empresas que tienen como objeto el transporte y custodia de valores de documentos mercantiles, similares o afines, de acuerdo con el decreto 699, deben dirimir los conflictos laborales planteados a través de la vía del Laudo Arbitral.”. En este sentido, consideró que la Administración reconoció la oportunidad de oponer excepciones y defensas de conformidad con lo previsto en el artículo 173 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo.

            Consideró  que la Inspectoría del Trabajo, al apartarse de la “reiterada práctica administrativa” violó el principio de confianza legítima, en apoyo de lo cual citó la sentencia Nº 578, dictada el 30 de marzo de 2007 por la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, “ya que el criterio de la Administración Pública debe mantener uniformidad, por ser la base de la seguridad jurídica, la cual crea expectativas entre los usuarios del sistema de justicia, de que las condiciones procesales sean siempre las mismas, sin que caprichosamente se modifiquen (…)”.

            Advirtió, sobre la base de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos del Trabajo, así como de la sentencia de la Sala de Casación Social de este Tribunal Supremo de Justicia, dictada el 23 de octubre de 2007 (caso Carmen Alicia Oropeza contra Banco Provincial), que sólo procede la interpretación de las Cláusulas de una Convención Colectiva de Trabajo en vía judicial, por lo que el acto impugnado “incurre en incongruencia negativa, siendo además, que conoció otra de las excepciones opuestas, lo cual le condujo a omitir pronunciarse sobre uno de las excepciones opuestas, en virtud de lo cual procede la nulidad del mismo.” (Sic).

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Antes de emitir pronunciamiento en cuanto al recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el acto administrativo denegatorio tácito del Ministro del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, por no haber decidido el recurso jerárquico, interpuesto el 5 de junio de 2009, contra la Providencia Administrativa dictada el 2 de junio de ese mismo año por la Inspectoría del Trabajo César Pipo Arteaga, de las Parroquias Catedral, San Blas, Rafael Urdaneta y los Municipios Naguanagua y San Diego del Estado Carabobo, que declaró improcedentes las excepciones formuladas por la recurrente contra el pliego de peticiones presentado por el Sindicato Unión de Trabajadores de Empresas de Protección y Transporte de Documentos y Valores del Estado Carabobo (SINTRAPRODOVALCA), advierte esta Sala que esta organización sindical no se ha hecho parte en el presente proceso, pero tampoco fue emplazada personalmente para participar en él.

Ahora bien, de las actas que conforman el expediente se observa que el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, por auto del 14 de abril de 2010, luego de admitir la acción incoada, ordenó la citación de las ciudadanas Fiscal General de la República, Procuradora General de la República y Ministra del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social; así como librar el cartel de emplazamiento de los terceros interesados.

Al respecto, es oportuno señalar que la publicación del cartel previsto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, vigente ratione temporis, estaba dirigida a llamar al proceso a todas aquellas personas que pudiesen tener un interés en la controversia a resolver; sin embargo, ha señalado la Sala que la notificación debe ser personal cuando se trate de las personas que participaron en el procedimiento administrativo, al ser titulares de derechos que pudieran verse afectados por la eventual declaratoria de nulidad.

En este sentido, resulta necesario hacer referencia al criterio establecido por esta Sala en la sentencia N° 127 del 4 de febrero de 2003, ratificado -entre otras- en las decisiones Nros. 1.219, 0682, 0648, 402 y 823 de fechas 19 de agosto de 2003, 4 de junio de 2008, 20 de mayo de 2009, 12 de mayo de 2010 y 11 de agosto de 2010, respectivamente, según el cual el respeto al derecho a la defensa comprende, siempre que ello sea posible, el emplazamiento personal de los sujetos que deban comparecer en juicio como partes. En efecto, esta Sala ha indicado:

“La previsión de emplazar a los interesados cuando el tribunal lo juzgue procedente, se encuentra dirigida a la protección del derecho a la defensa de aquellos particulares que pudieren tener algún interés en el recurso que se ha interpuesto, bien porque la decisión que se adopte en el proceso pueda tener una incidencia directa sobre sus derechos o intereses, o porque la misma pueda tener una eficacia refleja sobre éstos, razón por la cual dicho emplazamiento si bien fue previsto como una alternativa para los jueces en los casos que lo estimaran pertinente, se convirtió en una práctica reiterada en los tribunales que conforman la jurisdicción contencioso-administrativa en nuestro país.

Ahora bien, no obstante la finalidad de garantía de la publicación del mencionado cartel, se corre el riesgo que algunas personas interesadas y entre éstas, aquellas que ostenten la condición de verdaderas partes en el proceso que se trate, no lleguen a tener conocimiento de la referida publicación, tornándose por ende ineficaz el emplazamiento de las mismas.

En este supuesto, se tramitaría todo un proceso judicial sin la comparecencia de una de las partes principales, pudiendo ello acarrear que una vez culminado el juicio el particular titular de un derecho subjetivo derivado de un acto impugnado, se viera privado del mismo en virtud de la sentencia que anulara el acto, sin que previamente hubiera tenido conocimiento del juicio del que dependía la existencia de su derecho.

Lo anterior conduce a concluir que la publicación de un cartel contentivo de la información relativa a la interposición de un recurso contencioso contra un acto administrativo, en un diario de gran circulación, no es garantía suficiente del efectivo conocimiento de la existencia del proceso, por parte de aquellos particulares cuya esfera de derechos se ve directa e inmediatamente comprometida con la decisión que se dicte, por lo que su derecho a la defensa pueda verse lesionado por la utilización del mencionado medio de emplazamiento.

Siguiendo esta línea de razonamiento, debe acotar la Sala que los derechos a la defensa y al debido proceso consagrados a nivel constitucional en el artículo 49 de nuestra Carta Magna, exigen la posibilidad real para los particulares de hacer valer sus derechos en juicio mediante la utilización de los argumentos y medios probatorios que consideren pertinentes, lo cual ineludiblemente debe estar precedido del efectivo conocimiento del proceso al cual se encuentran vinculados sus derechos.

De esta forma, estima la Sala que el respeto al derecho a la defensa comprende, siempre que ello sea posible, el emplazamiento personal de los sujetos que deban comparecer en juicio como partes, pues sólo garantizando su conocimiento del proceso en virtud del cual se pueden ver afectados sus derechos, puede resguardarse cabalmente el aludido derecho constitucional.

Así, en casos como el presente donde además de la Administración autora del acto cuestionado, existe un particular plenamente identificado, cuya condición de parte en el juicio es manifiesta en virtud de los derechos subjetivos que le corresponden y que se derivan del acto impugnado, no puede considerarse suficiente su emplazamiento mediante el cartel previsto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, siendo por ende necesaria la realización de una notificación personal a fin de proteger cabalmente su derecho a la defensa”(Vid. Sentencia Nº 978 del 20 de julio de 2011).

Conforme a la jurisprudencia parcialmente transcrita, la publicación del cartel dirigido a los terceros interesados, no es suficiente para considerar notificadas a las personas que participaron en sede administrativa; por el contrario, se requiere su emplazamiento en forma personal a fin de que éstas puedan hacerse parte del proceso judicial con el objeto de exponer los alegatos que consideren pertinentes para hacer valer sus derechos e intereses.

Lo anterior se fundamenta en la necesidad de garantizar los derechos al debido proceso y a la tutela judicial efectiva de las personas que podrían verse afectadas con la decisión que resuelva el asunto planteado al órgano jurisdiccional, el cual determinará la legalidad o no de la actuación de la Administración reflejada en el acto administrativo impugnado.

En el caso concreto se aprecia que, en el auto de admisión de la causa, el Juzgado de Sustanciación omitió ordenar la notificación del Sindicato Unión de Trabajadores de Empresas de Protección y Transporte de Documentos y Valores del Estado Carabobo (SINTRAPRODOVALCA), parte que tiene una vinculación directa con el presente proceso, por cuanto es la organización sindical que interpuso el pliego de peticiones al cual las sociedades mercantiles recurrentes opusieron excepciones y cuya declaratoria de improcedencia por parte de la Administración del Trabajo dio origen a la presente controversia, debiendo ser considerado por tanto como un tercero verdadera parte en el presente juicio.

Por tanto, esta Sala teniendo presente la función del juez como rector del proceso, el cual debe procurar la estabilidad del juicio, evitando o corrigiendo las faltas cometidas en cualquier acto procesal y en aplicación de los principios constitucionales que garantizan una justicia imparcial, idónea, independiente, equitativa y expedita, sin formalismos ni reposiciones inútiles, y conforme a lo establecido en los artículos 4, 31, 37, 39 y 78 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, vista la necesidad de notificar a la referida organización sindical, con el objeto de darle la oportunidad constitucional y legal para presentar los argumentos y de ser necesario promover y evacuar las pruebas que estimen pertinentes a los fines de la defensa de sus derechos e intereses, concede al Sindicato Unión de Trabajadores de Empresas de Protección y Transporte de Documentos y Valores del Estado Carabobo (SINTRAPRODOVALCA) un lapso de veinte (20) días de despacho más el término de la distancia, contados a partir de que conste en autos su notificación. Así se declara.

Con el objeto de dar cumplimiento a esta decisión, se concede un lapso de diez (10) días de despacho a partir de la notificación de esta sentencia para que la representación judicial de la parte recurrente indique la dirección donde se notificará al Sindicato Unión de Trabajadores de Empresas de Protección y Transporte de Documentos y Valores del Estado Carabobo (SINTRAPRODOVALCA). Así se declara.

VI

DECISIÓN

Sobre la base de los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1.- ORDENA notificar al Sindicato Unión de Trabajadores de Empresas de Protección y Transporte de Documentos y Valores del Estado Carabobo (SINTRAPRODOVALCA) a fin de que en un lapso de veinte (20) días de despacho más el término de la distancia, contados a partir de que conste en autos su notificación, presente los argumentos y promueva y evacue las pruebas que estime pertinentes a los fines de la defensa de sus derechos e intereses, en el proceso relativo al Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuesto por la abogada Eirys Mata Marcano en representación de las sociedades mercantiles BLINDADOS PANAMERICANOS, S.A y DOCUMENTOS MERCANTILES S.A. (DOMESA), contra el acto administrativo denegatorio tácito del MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y LA SEGURIDAD SOCIAL, del recurso jerárquico interpuesto contra la Providencia Administrativa dictada el 2 de junio de 2009 por la Inspectoría del Trabajo César Pipo Arteaga, de las parroquias: Catedral, San Blas, Rafael Urdaneta y los Municipios Naguanagua y San Diego del Estado Carabobo que declaró improcedentes las excepciones formuladas contra el pliego de peticiones presentado por dicho Sindicato.

2.- Se CONCEDE un lapso de diez (10) días de despacho a las sociedades mercantiles BLINDADOS PANAMERICANOS, S.A y DOCUMENTOS MERCANTILES S.A. (DOMESA), para que informen a la Sala la dirección donde se deberá notificar a la mencionada organización sindical.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los once (11) días del mes de octubre del año dos mil once (2011). Años 201º de la Independencia y 152º de la Federación.

        La Presidenta

EVELYN MARRERO ORTÍZ

                                                                                                                                        La Vicepresidenta - Ponente

                                                                      YOLANDA JAIMES GUERRERO

Los Magistrados,

LEVIS IGNACIO ZERPA

                                                                                                                                                               

                                                                           EMIRO GARCÍA ROSAS

TRINA OMAIRA ZURITA

La Secretaria,

SOFÍA YAMILE GUZMÁN

En trece (13) de octubre del año dos mil once, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01236, la cual no está firmada por la Magistrada Trina Omaira Zurita, por motivos justificados.

La Secretaria,

SOFÍA YAMILE GUZMÁN