Sentencia nº 01552 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 19 de Noviembre de 2014

MAGISTRADA PONENTE: MÓNICA MISTICCHIO TORTORELLA Exp. Nº 2013-0933

Adjunto a Oficio N° CSCA-2013-005103, de fecha 27 de mayo de 2013, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo remitió a esta Sala el expediente contentivo de la demanda de nulidad ejercida por el abogado L.T.P., inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 46.845, actuando en representación de la sociedad de comercio BANCO OCCIDENTAL DE DESCUENTO, BANCO UNIVERSAL, C.A. (BOD), cuya última modificación estatutaria quedó inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, el 29 de noviembre de 2002, bajo los Nos. 79 y 80, Tomo 51-A, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 587.06 del 15 de noviembre de 2006, dictada por la entonces SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN), hoy SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución N° 456.06, de fecha 7 de septiembre de 2006, por la cual se impuso una sanción de multa a la entidad bancaria recurrente por el monto de ciento sesenta y nueve millones seiscientos setenta y cuatro mil ochocientos treinta y cuatro bolívares con sesenta céntimos (Bs.169.674.834,60), actualmente expresados en la cantidad de ciento sesenta y nueve mil seiscientos setenta y cuatro bolívares con ochenta y tres céntimos (Bs. 169.674,83), equivalente al cero coma uno por ciento (0,1%) de su capital pagado, de conformidad con lo pautado en el numeral 1 del artículo 422 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.555, Extraordinario, del 13 de noviembre de 2001) aplicable ratione temporis, por incumplir con la remisión de lo solicitado por el aludido ente supervisor, mediante Acta de Requerimiento de Información N° 8, de fecha 3 de agosto de 2005.

Dicha remisión se efectuó a fin de que esta Sala conozca del recurso de apelación interpuesto el 13 de marzo de 2013, por la representación judicial de la parte accionante, contra la sentencia N° 2013-0120, dictada por el a quo en fecha 15 de febrero de 2013, que declaró sin lugar la demanda de nulidad incoada.

El 5 de junio de 2013, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Mónica Misticchio Tortorella; se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y se fijó un lapso de diez (10) días de despacho para fundamentar la apelación.

En fecha 25 de junio de 2013, la parte apelante consignó su escrito de fundamentación del recurso de apelación.

Por escrito presentado el 4 de julio de 2013, la representación judicial de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario dio contestación a la aludida fundamentación.

Mediante auto de fecha 25 de julio de 2013, se dejó constancia de que la causa entró en estado de sentencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

El 14 de enero de 2014, se incorporó la Tercera Suplente Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel, a fin de suplir temporalmente la falta absoluta de la Magistrada Trina Omaira Zurita. La Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Magistrada Mónica Misticchio Tortorella; Magistrado Emilio Ramos González y Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel.

Estando en la oportunidad de decidir el recurso de apelación ejercido, esta Sala Político-Administrativa observa:

I

DEL ACTO IMPUGNADO

El objeto de la demanda de nulidad a que aluden las presentes actuaciones, está constituido por el acto administrativo contenido en la Resolución N° 587.06 del 15 de noviembre de 2006, dictado por la entonces SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN), hoy SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución N° 456.06, de fecha 7 de septiembre de 2006, por la cual se impuso una sanción de multa a la entidad bancaria recurrente por el monto de ciento sesenta y nueve millones seiscientos setenta y cuatro mil ochocientos treinta y cuatro bolívares con sesenta céntimos (Bs. 169.674.834,60), actualmente expresados en la cantidad de ciento sesenta y nueve mil seiscientos setenta y cuatro bolívares con ochenta y tres céntimos (Bs. 169.674,83), equivalente al cero coma uno por ciento (0,1%) de su capital pagado, de conformidad con lo pautado en el numeral 1 del artículo 422 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.555, Extraordinario, del 13 de noviembre de 2001), por incumplir con la remisión de lo solicitado por el aludido ente supervisor, mediante Acta de Requerimiento de Información N° 8, de fecha 3 de agosto de 2005. Reza la referida P.A., así:

(…) De los artículos antes mencionados [artículo 2 y 251 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.555, Extraordinario, del 13 de noviembre de 2001)] se desprende que es la Institución Financiera supervisada por este Órgano Contralor la obligada a suministrar la información solicitada a través del acta de requerimiento Nº 8 de fecha 3 de agosto de 2005 (…).

(…omissis…)

(…) en cuanto a los argumentos del Banco relativo a que para la fecha de la consignación del escrito de descargo, los créditos que mantenían las empresas pesqueras con el Banco Occidental de Descuento, Banco Universal, C.A. habían sido cancelados, es menester señalar que lo anterior no lo exime de la responsabilidad en que incurrió el referido banco, debido a que igualmente persistía la obligación de dar respuesta independientemente del estatus de los créditos.

(…) el Banco Occidental de Descuento, Banco Universal, C.A., no cumplió con la remisión de la información, toda vez que no consignó la misma, en virtud de lo cual esta Superintendencia observa que, toda vez que tales requerimientos de información no fueron atendidos en su debida oportunidad, se configuró el incumplimiento al artículo 251 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (…).

(…omissis…)

(…) es necesario señalar que el Legislador previó una sanción aplicable al administrado que no cumpla con la obligación de suministrar la información requerida por esta Superintendencia. Ahora bien, esta obligación tiene su excepción, cuando la falta de suministro de la información requerida sea por causa justificada, lo cual no se evidenció en el presente caso.

De lo antes expuesto, se evidencia que este Órgano Supervisor mal podría imponer una sanción distinta de la establecida en la normativa que regula la materia (…).

Por todos los hechos y razonamientos señalados, quien suscribe, actuando de conformidad con lo dispuesto en el artículo 456 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, resuelve

(…omissis...)

1) Declarar Sin Lugar el Recurso de Reconsideración interpuesto por el Banco Occidental de Descuento Banco Universal, C.A., en fecha 22 de septiembre de 2006, contra la Resolución No. 456.06 del 7 de septiembre de 2006.

2) Ratificar el contenido de la Resolución No. 456.06 de fecha 7 de septiembre de 2006, mediante el cual se sancionó con multa al Banco Occidental de Descuento Banco Universal, C.A., por la cantidad de ciento sesenta y nueve millones seiscientos setenta y cuatro mil ochocientos treinta y cuatro bolívares (Bs.169.674.834,60), equivalentes al cero coma uno por ciento (0,1%) de su capital pagado para la fecha de la infracción.(…)

. (Sic). (Corchetes de la Sala).

II

FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA DE NULIDAD

Por escrito presentado ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el 15 de enero de 2007, el apoderado judicial de la institución financiera BANCO OCCIDENTAL DE DESCUENTO, BANCO UNIVERSAL, C.A. (BOD), demandó la nulidad de la Resolución N° 587.06 del 15 de noviembre de 2006, dictada por la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), hoy Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, con base en los argumentos siguientes:

Alegó que la información requerida a su representado por la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), a través del Acta de Requerimiento de Información Nº 8, de fecha 15 de junio de 2006, relacionada con los créditos otorgados a ciertas empresas pesqueras, versaba sobre instrumentos que sólo estas últimas podían proporcionar (dictámenes de las calificadoras de riesgos internacionalmente reconocidas y estados financieros), en razón de lo cual, la obligación de suministrar lo solicitado recae exclusivamente sobre ellas.

Indicó que –a todo evento– su mandante intentó dar cumplimiento a la aludida Acta de Requerimiento de Información, realizando múltiples e infructuosas gestiones ante las empresas pesqueras para obtener la información solicitada.

Sostuvo que dadas las circunstancias descritas, el suministro de dictámenes de calificadoras de riesgos y los respectivos estados financieros de las empresas pesqueras “(…) no puede constituir, tal y como lo estableció expresamente la SUDEBAN mediante Resolución 456.06 de fecha 05 de septiembre de 2006, un requisito ‘fundamental para el correcto funcionamiento de la actividad supervisora del Sistema Bancario Nacional’ y tampoco hace que se ‘incida negativamente en las actividades de supervisión, vigilancia, regulación y control de [ese] Ente Supervisor’ y menos aún que la actuación del BOD en el presente caso ‘haya generado una lesión que afecta gravemente las funciones de [ese] Órgano Regulador’. Máxime cuando para la fecha de los Descargos ya los préstamos habían sido pagados y la propia SUDEBAN así lo determinó expresamente (…)”. (Corchetes de la Sala).

Manifestó que en el presente caso, es importante destacar el principio constitucional según el cual “…no se sacrificará la justicia por la omisión de formalidades no esenciales…”.

Denunció la existencia del vicio de falso supuesto de derecho por cuanto la obligación de suministrar la información requerida recaía en las empresas pesqueras, por lo que medió una causa justificada para su omisión, en razón de lo cual no es posible encuadrar los hechos dentro del supuesto previsto en el numeral 1 del artículo 422 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, agregando que –en todo caso– dicha solicitud era innecesaria, por tratarse de una relación crediticia cancelada en su totalidad, siendo inoficioso verificar dictámenes y estados financieros relacionados con la misma.

Resaltó que la multa impuesta a la entidad bancaria recurrente por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), se traduce en un castigo desproporcionado que tiende a mermar la estabilidad financiera de las entidades bancarias.

Alegó que cualquier tipo de sanción dentro del mundo jurídico, indistintamente de la naturaleza de que se trate, debe necesariamente considerarse como un recurso extremo para subsanar la situación irregular que se presente, máxime en el caso de la omisión de su representado, en virtud de que existía una causa justificada que no permitía la entrega de la información en su momento, perjudicando en definitiva con el exceso “…i) el objeto jurídico tutelado (los ahorristas) y ii) la propia finalidad y razón de ser de dicho ente regulador administrativo (la estabilidad del sistema financiero) …”.

Con base en las razones expuestas solicitó la declaratoria con lugar de la demanda de nulidad interpuesta contra la Resolución N° 587.06, de fecha 15 de noviembre de 2006, emanada de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN).

III

DE LA SENTENCIA APELADA

Mediante decisión N° 2013-0120, de fecha 15 de febrero de 2013, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró SIN LUGAR la demanda de nulidad ejercida, con base en los fundamentos siguientes:

(…) Del vicio de falso supuesto de derecho

(…omissis…)

(…) siendo que la denuncia efectuada corresponde a un falso supuesto de derecho, resulta necesario a los fines de verificar la existencia del mencionado vicio en el acto administrativo sub examine, traer a colación lo dispuesto en el artículo 422 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, cuyo primer (1º) numeral dispone:

‘Artículo 422. Los bancos, entidades de ahorro y préstamo, otras instituciones financieras, casas de cambio y demás empresas sujetas a este Decreto Ley, serán sancionados con multa desde el cero coma uno por ciento (0,1%) hasta el cero coma cinco por ciento (0,5%) de su capital pagado cuando:

1. Sin causa justificada, dejaren de suministrar en la oportunidad que les señale la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, o no suministraren la información, informes, documentos y demás datos, a que se refieren los artículos 249, 250, 251 y 252 de este Decreto Ley, o lo haga de manera incompleta. La multa se aumentará en un diez por ciento (10%) de su monto por cada día de retraso en la consignación de la información debida.’

(…omissis…)

Del acto parcialmente transcrito [acto impugnado], es posible observar que la aludida Superintendencia tomó, como hecho que generó la procedencia de la sanción impuesta, el incumplimiento de la obligación surgida en virtud del requerimiento de informes sobre los dictámenes de las calificadoras de riesgo internacionalmente reconocidas y estados financieros de las empresas emisoras de papeles comerciales (…) efectuado a través de las instrucciones que le fueran giradas mediante el acta de requerimiento de información Nº 8 de fecha 3 de agosto de 2005 (…)

(…omissis…)

(…) de una revisión pormenorizada de las actas que conforman el expediente, no se aprecia ningún elemento que permita colegir intento o acción alguna encaminada a la consecución de los requisitos solicitados por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (…).

Aunado a ello, es necesario señalar que la infructuosidad de las solicitudes realizadas por la Institución Bancaria sancionada a las empresas que conforman la cartera de créditos cuyos documentos fueron requeridos, no pueden constituir una causa justificativa, ya que la referida institución tenía la obligación de mantener en su poder los documentos solicitados, de acuerdo a lo dispuesto en las normativas prudenciales emitidas por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, de obligatorio cumplimiento para la Institución Bancaria recurrente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras aplicable rationae temporis (…)

(...omissis...)

(…) la Ley in commento [Reforma de la Ley de Bancos y Otras Instituciones Financieras de 2001] faculta a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario a establecer los mecanismos que considere necesarios para solicitarle a las personas que se encuentran sometidas a su regulación (…)

(...omissis...)

(…) dicha obligación reúne las siguientes características: i) intuitu personae, en tanto deben ser cumplidas únicamente por el destinatario, como lo es en el presente caso la sociedad mercantil Banco Occidental de Descuento, Banco Universal C.A., ii) de ejecución directa y obligatoria por parte del destinatario (…).

(…omissis…)

De los artículos transcritos [26 y 27 de la Resolución Nº 009-1197 de fecha 28 de noviembre de 1997, contentiva de las Normas Relativas a la Clasificación del Riesgo en la Cartera de Créditos y Cálculo de sus Provisiones], se evidencia que las Instituciones Bancarias tienen la obligación de (…) mantener, adecuada y organizadamente, los expedientes relativos a los créditos otorgados, especialmente aquellos que puedan fungir como parámetros para la medición del riesgo de dichos créditos en forma integral (…).

Por lo tanto, siendo que la Institución Financiera sancionada estaba obligada a mantener en sus archivos todos aquellos documentos que permitieran evaluar el riesgo de los créditos otorgados en forma integral, entre ellos i) los dictámenes de riesgo de calificadoras internacionalmente reconocidas y ii) estados financieros de las empresas emisoras de papeles comerciales, mal puede alegar como causa justificativa, la infructuosidad de las comunicaciones dirigidas a las empresas pesqueras que conforman la aludida cartera de crédito (…). Con lo cual, se evidencia la ausencia de justificación del incumplimiento en que incurrió la entidad bancaria recurrente, en virtud de lo cual no resulta aplicable la excepción establecida en el artículo 422 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras.

En virtud de las consideraciones anteriores, considera esta Corte que la norma mencionada fue correctamente interpretada por el Ente Supervisor, por cuanto existe una adecuación entre los hechos acaecidos en el caso concreto, y el supuesto de hecho de la norma; razón por la cual desestima esta Corte la denuncia de falso supuesto de derecho. Así se decide.

De la violación al Principio de Proporcionalidad de la Sanción y al Principio Penal de Mínima Intervención

(…omissis…)

(…) la Administración constató la adecuación de los hechos al supuesto de hecho de la norma jurídica que sirve de sustento al acto administrativo impugnado, por lo que mal puede imputarse violación alguna al Principio de ultima ratio, ya que la Administración no sólo actuó conforme a Derecho, sino en atención a los principios que la informan, siendo que, al constatar el incumplimiento de la entidad bancaria sancionada, dio inicio al procedimiento sancionatorio de conformidad a lo establecido en el artículo 405 y siguientes de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, sustanciando posteriormente dicho procedimiento en la forma legalmente establecida y permitiendo a la mencionada entidad financiera ejercer su derecho a la defensa y aportar los alegatos y pruebas que consideraran necesarios, para luego, al comprobar la incursión de la mencionada entidad bancaria dentro del supuesto de hecho legalmente tipificado como infracción, y en ejercicio de la facultad legalmente atribuida, sancionar a la recurrente, conforme a los parámetros legalmente establecidos a tales fines.

(…omissis…)

(…) tal y como se desprende del acto administrativo sancionatorio (…) la sanción impuesta correspondió (…) al cero coma uno por ciento (0,1%) de su capital pagado (…) porcentaje éste que, además de estar dentro del rango legalmente establecido a tales efectos, corresponde al menor porcentaje que podía ser impuesto por el Ente Sancionador al verificar el incumplimiento de las obligaciones a que hace referencia el artículo 251 ejusdem [Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras].

Por lo tanto, en virtud de las anteriores apreciaciones, se hace evidente la conformidad de la sanción a los Principios de Legalidad, Tipicidad, Racionalidad y Proporcionalidad, razón por la cual, desecha esta Corte los alegatos referentes a la violación de los principios que informan a la potestad sancionatoria de la Administración. Así se declara.

En consecuencia, con fundamento en las consideraciones expuestas, se declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la representación judicial de la sociedad mercantil Banco Occidental de Descuento, Banco Universal C.A. Así se decide.

. (Sic). (Corchetes de la Sala).

IV

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN

Por escrito presentado en fecha 25 de junio de 2013, la abogada M.V.M., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 73.344, actuando en representación de la entidad bancaria recurrente, fundamentó la apelación ejercida, alegando a tal efecto lo siguiente:

Sostiene que la sentencia apelada incurre en error de juzgamiento “…cuando pretende que [su] representado debió probar su inocencia, pues lo que preconiza el artículo 49.2 de la Constitución es exactamente lo contrario, es decir, que es la Administración quien tiene la carga de probar que el administrado ha actuado con la intención de infringir una norma o que su conducta ha sido negligente, imprudente o imperita…”. (Corchetes de la Sala).

Asume la obligación que tenía su representada de formar adecuadamente los expedientes de crédito, tanto así que fue previamente sancionada en otro procedimiento administrativo por la ausencia de los dictámenes de las calificadoras de riesgos internacionalmente reconocidas y de los estados financieros de las empresas pesqueras involucradas en el caso que se decide; pero argumenta que, pese a ello, el tema debatido es determinar si aquélla podía ser sancionada por no entregar documentos que no están en su poder y que no era capaz de obtener si no le eran facilitados por los terceros que los poseían o deberían poseer.

Advierte que la Administración estaba al tanto de que la documentación solicitada no podía ser elaborada por su mandante, sino como fue previamente señalado, era responsabilidad de las sociedades mercantiles pesqueras a que aluden las presentes actuaciones, y que por tal motivo, la eximente invocada, esto es, la existencia de una causa justificada de la omisión de proveer la información solicitada, no necesitaba comprobación.

Manifiesta que la consecuencia jurídica contenida en el numeral 1 del artículo 422 de la entonces vigente Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, que sirvió de base para sancionar al Banco Occidental de Descuento, Banco Universal, C.A., sólo es aplicable a aquellas instituciones financieras que no entreguen, o entreguen de manera incompleta, información que le sea requerida y esté en su poder, porque sólo depende de su voluntad elaborarla o producirla.

Destaca que esta Sala Político-Administrativa, al interpretar la aludida norma ha establecido que la institución financiera que pretenda invocar la causa justificativa de no remisión o remisión incompleta de la información solicitada, debe razonarla, y que en este caso, conforme fue explicado, su representado fundamentó suficientemente las razones que justificaron su omisión, las cuales eran del conocimiento del organismo supervisor desde el mismo momento de la emisión del acto, toda vez que es evidente que la institución financiera recurrente no podía elaborar la documentación requerida.

Sostiene que la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras constató que su mandante requirió la información que le fue solicitada a las sociedades mercantiles que conforman la cartera de crédito respectiva, pero restó importancia a tales gestiones al afirmar que la infructuosidad de las solicitudes no constituye una causa justificativa de su omisión de proporcionar los recaudos que le fueron exigidos.

Considera que la Administración confunde la falta de ciertos documentos de los expedientes de crédito, con la conducta contumaz prevista en el numeral 1 del artículo 422 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.555, Extraordinario, del 13 de noviembre de 2001).

Con base en las razones expuestas, solicita que el recurso de apelación interpuesto sea declarado con lugar.

V

DE LA CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN

Por su parte, la representación judicial de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, rebatió los alegatos expuestos por la parte apelante en el escrito de fundamentación, en los términos siguientes:

Declara que el incumplimiento previo de la recurrente respecto a la correcta formación de los expedientes de crédito de las empresas pesqueras a que alude el acto impugnado, y la consecuente multa que le fue aplicada, no la exime de la obligación de mantener correctamente formados dichos expedientes, resultando merecedora de la sanción impuesta.

Advierte que estando obligada a la correcta formación de los expedientes crediticios, es claro que no existe la alegada justificación de la omisión de la parte actora de suministrar los recaudos solicitados por la otrora Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras.

Alega que contrariamente a lo esgrimido por la parte actora, era a ella a quien correspondía explicar que no tenía en sus archivos la información solicitada; asimismo reiteró, que el haber sido sancionada previamente por la formación defectuosa de los referidos expedientes crediticios, no la relevaba de la responsabilidad de construirlos correctamente, ni despojaba a la Superintendencia de la facultad para solicitar cualquiera de los instrumentos que debían ser parte de aquéllos, a pesar de que, eventualmente, pudiese tener conocimiento de que en algún momento previo no cursaban allí.

Finalmente, afirma que la omisión de suministrar información y la incorrecta formación de los expedientes crediticios, son supuestos distintos e independientes generadores de responsabilidad administrativa, que acarrean sanciones autónomas, en razón de lo cual, la multa impuesta al Banco Occidental de Descuento, Banco Universal, C.A., con fundamento en el numeral 1 del artículo 422 de la otrora Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras estuvo ajustada a derecho.

Por los motivos que anteceden, solicita que el recurso de apelación sea declarado sin lugar.

VI

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Delimitada la litis en los términos que anteceden, pasa esta Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial de la sociedad de comercio BANCO OCCIDENTAL DE DESCUENTO, BANCO UNIVERSAL, C.A. (BOD), contra la sentencia N° 2013-0120, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en fecha 15 de febrero de 2013, que declaró sin lugar la demanda de nulidad incoada, y a tal efecto se observa:

En el caso bajo examen se demandó la nulidad de la Resolución N° 587.06 del 15 de noviembre de 2006, dictada por la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, hoy Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución N° 456.06, de fecha 7 de septiembre de 2006, por la cual se impuso una sanción de multa a la entidad bancaria recurrente por el monto de ciento sesenta y nueve millones seiscientos setenta y cuatro mil ochocientos treinta y cuatro bolívares con sesenta céntimos (Bs.169.674.834,60), actualmente expresados en la cantidad de ciento sesenta y nueve mil seiscientos setenta y cuatro bolívares con ochenta y tres céntimos (Bs. 169.674,83), equivalente al cero coma uno por ciento (0,1%) de su capital pagado, de conformidad con lo pautado en el numeral 1 del artículo 422 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.555, Extraordinario, del 13 de noviembre de 2001), por incumplir con la remisión de la información solicitada por el aludido ente supervisor, mediante Acta de Requerimiento de Información N° 8, de fecha 3 de agosto de 2005.

La referida demanda de nulidad fue declarada sin lugar por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante el fallo objeto del recurso de apelación que se resuelve.

Denuncia la parte actora que la sentencia apelada incurre en el vicio de error de juzgamiento, pues –en su criterio–, el a quo no consideró que era a la Administración a quien correspondía demostrar que su representado actuó “…con la intención de infringir una norma o que su conducta ha sido negligente, imprudente o imperita…”, y no al contrario, debiendo la institución financiera que representa, como particular, probar su inocencia.

Asimismo, argumenta que la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras conocía de antemano que el Banco Occidental de Descuento, Banco Universal, C.A. (BOD), no tenía en su poder los recaudos que le fueron solicitados, tanto así que dicha entidad bancaria fue previamente sancionada por faltar aquéllos en los correspondientes expedientes crediticios, incumpliendo la obligación de estructurarlos correctamente.

Resalta que el tema debatido es determinar si su representado podía ser sancionado por no entregar documentos que no estaban en su poder y que no era capaz de obtener si no le eran facilitados por los terceros que los poseían o deberían poseer.

Concluye afirmando que tanto la Administración, como el a quo confunden la falta de ciertos documentos de los expedientes de crédito, con la conducta contumaz prevista en el numeral 1 del artículo 422 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras.

Ahora bien, sostiene la parte recurrente que al dictar la decisión objeto del recurso de apelación que se decide, el tribunal remitente incurrió en error de juzgamiento por errónea interpretación, distorsionando el alcance de la norma que sirvió de fundamento a la sanción aplicada mediante el acto administrativo impugnado; el vicio denunciado, según ha establecido esta Sala Político-Administrativa, se origina en la construcción de la premisa mayor del silogismo judicial, específicamente cuando el juez que conoce del caso aunque aprecie correctamente los hechos y reconoce la existencia y validez de la norma jurídica apropiada a la relación controvertida, distorsiona el alcance del precepto general, dando como resultado situaciones jurídicas no previstas en la concepción inicial del dispositivo. (Vid. entre otras, sentencia N° 00937 de fecha 30 de septiembre de 2010, caso: Wenco Capitolio, C.A.).

De modo que para estar en presencia del enunciado vicio, resulta imprescindible que exista una total correspondencia entre la situación material objeto de examen y el precepto normativo cuya interpretación se aduce inexacta. De lo contrario, si la norma escogida por el sentenciador no es efectivamente aplicable al supuesto de hecho controvertido, el error in iudicando que se configura, lejos de constituir técnicamente una errónea interpretación de ley, daría lugar más bien a una falsa aplicación de una norma jurídica vigente, o a cualquier otra modalidad de falso supuesto de derecho. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 01614 de fecha 11 de noviembre de 2009, caso: Sucesión de J.O.A.B.).

En este orden de argumentación, dispone el artículo 251 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras de 2001, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.555, Extraordinario, del 13 de noviembre de 2001, aplicable ratione temporis (ahora Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.627 del 2 de marzo de 2011), lo siguiente:

Artículo 251.- Los bancos, entidades de ahorro y préstamo, otras instituciones financieras, y demás personas sometidas al control de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, deberán enviar dentro del plazo que ella señale, los informes y documentos que ésta les solicite, así como los previstos en este Decreto Ley y en leyes especiales.

. (Destacado de esta Sala).

Conforme a la norma transcrita, los bancos y demás instituciones financieras sometidas a la legislación bancaria entonces vigente, tenían el deber de remitir a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (ahora Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario) los documentos e informes requeridos por el aludido órgano administrativo, dentro de los plazos que se indiquen a tal efecto; ello con la finalidad de lograr la transparencia, estabilidad, seguridad, eficiencia y licitud necesaria en las operaciones efectuadas dentro del ámbito de la intermediación financiera.

Dentro de tal contexto, la norma que sirvió de fundamento a la Administración para imponer la sanción de multa, fue el artículo 422, numeral 1 de la aludida reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras de 2001, aplicable ratione temporis, que disponía:

“Artículo 422. Los bancos, entidades de ahorro y préstamo, otras instituciones financieras, casas de cambio y demás empresas sujetas a este Decreto Ley, serán sancionados con multa desde el cero coma uno por ciento (0,1%) hasta el cero coma cinco por ciento (0,5%) de su capital pagado cuando:

1. Sin causa justificada, dejaren de suministrar en la oportunidad que les señale la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, o no suministraren la información, informes, documentos y demás datos, a que se refieren los artículos 249, 250, 251 y 252 de este Decreto Ley, o lo haga de manera incompleta. La multa se aumentará en un diez por ciento (10%) de su monto por cada día de retraso en la consignación de la información debida.(…)”. (Destacado de la Sala)

De acuerdo con la disposición legal invocada, los bancos e instituciones financieras regidas por el citado texto normativo, pueden ser sancionados con multa desde el cero coma uno por ciento (0,1%), hasta el cero coma cinco por ciento (0,5%) de su capital pagado, cuando no suministraren, o lo hicieren de forma incompleta, las informaciones, documentos y demás datos que le requiera la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (hoy Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario), dentro de los lapsos previamente establecidos.

Lo anterior, se justifica en la incidencia del sector bancario en la economía del país, lo cual exige, en virtud del delicado equilibrio que mantiene la estabilidad de cualquier sistema financiero, que exista una supervisión rigurosa y controles efectivos que propendan al bienestar y solvencia de la red bancaria nacional, así como al resguardo de los intereses colectivos e individuales involucrados en la eficiente prestación de los servicios de intermediación financiera.

En este sentido, se ha pronunciado previamente esta Sala (ver sentencias Nos. 1441 del 8 de agosto de 2007 y 569 del 6 de mayo de 2009), dejando sentado que en virtud de la importancia de las operaciones desplegadas por las instituciones bancarias y de la actividad de intermediación financiera para el ámbito económico del país, se trata de un sector fuertemente regulado, existiendo una relación de sujeción especial entre las entidades bancarias y la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, actualmente, Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, a quien corresponde por Ley la inspección y control de dichas instituciones.

De esta forma, la falta de envío de los documentos requeridos sin causa justificada, configura el supuesto generador de sanción previsto en el numeral 1 del artículo 422 arriba transcrito; incluso, es necesario destacar, que no basta que la información sea remitida, sino que además debe ser enviada oportunamente. (Vid. Sentencia de esta Sala Político-Administrativa N° 00063, publicada el 2 de febrero de 2012, caso: Venezolano de Crédito, S.A., Banco Universal).

Sobre esta obligación y las condiciones dispuestas por la Ley para su correcta ejecución, se ha pronunciado en anteriores oportunidades esta Sala Político-Administrativa, dejando sentado que en aquellos casos que la información no se envíe por causas ajenas a la voluntad de la institución financiera que se trate, tal dificultad debe ser puesta en conocimiento de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, dentro del mismo plazo otorgado para el envío de los documentos requeridos, razonando el impedimento que se esgrime, pues de lo contrario se configuraría de igual modo el incumplimiento de la norma, en virtud del transcurso del tiempo acordado para la remisión de lo solicitado. (Sentencias Nos. 793 y 63 del 8 de junio de 2011 y 2 de febrero de 2012, respectivamente).

En este sentido, debe destacar la Sala que el cumplimiento perentorio de tales obligaciones y las sanciones que se prevén para la inobservancia de las mismas, encuentra justificación en la dinámica de las operaciones de intermediación financiera, donde en determinadas situaciones la actividad de días puede incidir de manera determinante en la estabilidad del sistema bancario, por lo que la Ley no sólo atribuye esas amplias facultades de control a la Superintendencia, sino también exige a las instituciones bancarias su pronta colaboración con las actividades de supervisión desempeñadas por el mencionado organismo, pudiendo en todo caso, cuando se justifique, solicitar una prórroga al plazo otorgado antes del vencimiento del mismo.

Concatenado con lo expuesto, se advierte que la Sala Constitucional de este M.T. también se ha pronunciado sobre la licitud y constitucionalidad de la competencia atribuida a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras en sus artículos 251 y 422, numeral 1, del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras aplicables al presente caso, entre otras mediante sentencia Nº 825 del 6 de mayo de 2004, caso: Banco del Caribe, C.A., para establecer de manera discrecional, el lapso en que las instituciones bancarias o financieras sujetas a su control deberán responder a los requerimientos que dicho órgano administrativo les efectúe, expresando al efecto lo que se transcribe a continuación:

En criterio de la Sala, la norma impugnada no es, en abstracto, contraria al principio de igualdad de las personas ante la ley protegido por el artículo 2.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dado que, como señaló la representación judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, el margen de libertad razonable que la misma confiere al referido ente administrativo permite no sólo la maximización del interés general tutelado mediante la adecuación del plazo necesario para cumplir con la obligación legal en cada caso concreto, sino también limitar la arbitrariedad que un lapso fijo puede implicar en algunos casos para el cumplimiento efectivo de la obligación de informar establecida en forma genérica en el artículo 251 del Decreto con Fuerza de Ley examinado, en la medida que dicha potestad discrecionalidad comprende en forma implícita, a juicio de esta Sala, la posibilidad para la indicada Superintendencia de prorrogar el lapso conferido inicialmente al particular obligado, cuando éste la solicite oportuna y razonadamente dentro de dicho lapso, y ello no imposibilite o haga nugatorio la satisfacción o tutela del interés general vinculado con el cumplimiento oportuno y adecuado de la obligación de informar, lo cual no podría admitirse si estuviera contemplado un lapso determinado en la ley, que mal podría ser extendido por la Administración

. (Sic). (Destacado de la Sala).

De lo expuesto, se colige que la discrecionalidad atribuida a la Administración para determinar los plazos de entrega de las informaciones requeridas a las instituciones bancarias de conformidad con lo previsto en el artículo 251 eiusdem, permitía también el otorgamiento de prórrogas cuando las circunstancias lo ameriten y siempre que, como se ha indicado anteriormente, fueran solicitadas antes de la expiración del lapso concedido y que a juicio de la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, hoy Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, fuese posible otorgarlas.

Ahora bien, circunscribiéndonos al caso que nos ocupa la parte recurrente reconoce haber incumplido su obligación de remitir lo solicitado, alegando la eximente de responsabilidad fundada en una causa justificada, prevista en el mismo numeral 1 del artículo 422 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras aplicable, referida a la infructuosidad de las gestiones realizadas ante las sociedades mercantiles sobre cuyos créditos solicitó información la Administración, apreciándose de las actas que conforman el expediente administrativo, que no fue hasta después de ser informada de la apertura del correspondiente procedimiento administrativo en su contra, que invocó la imposibilidad de remitir los datos requeridos dentro del plazo fijado; advirtiéndose además, que tampoco solicitó de manera expresa una prórroga para el envío de la información. En efecto, sostuvo la representación judicial del Banco Occidental de Descuento, Banco Universal, C.A. (BOD), mediante comunicación de fecha 30 de junio de 2006, enviada a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (folios 39 y 40 del expediente administrativo), lo siguiente:

(…) Respecto a los requeridos dictámenes de las calificadoras de riesgo internacionalmente reconocidas y los estados financieros de las emisoras de papeles comerciales donde mantienen inversión las empresas (…) ‘Pesquera Costa Dorada, C.A.’, ‘Pesquera Costa Verde, C.A.’, ‘Pesquera Costa del Azahar, C.A.’, ‘Pesquera Costa del Sol, C.A.’, ‘Pesquerías Oceánicas de Atún, C.A.’, ‘PESCERA, Pesquería del Cerco de Atún, C.A.’, ‘PAFRESA Pesquería de Atún Fresco, C.A. y ‘Pesquera Costa Azul, C.A.’, es menester destacar que el banco realizó múltiples gestiones ante las citadas empresas a los fines de obtener los aludidos dictámenes y estados financieros, no obstante la obtención de los mismos no se logró (…) y actualmente tal requerimiento perdió su objeto, toda vez que los préstamos que mantenían tales empresas con el banco fueron recientemente cancelados.(…)

. (Sic).

En este contexto, visto que la sociedad mercantil accionante no suministró los documentos requeridos dentro del plazo que a ese efecto se le indicó, sin solicitar una prórroga o exponer dentro del mismo alguna razón que justificara su incumplimiento, pues como fue indicado, la comunicación que remite excusándose por la falta de envío de los documentos solicitados, es dirigida a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras luego de transcurrido el plazo otorgado por ésta con tal finalidad, considera la Sala que ciertamente se verificó el supuesto de hecho previsto en el numeral 1 del artículo 422 de la reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras de 2001, siendo procedente la imposición de la sanción de multa allí prevista.

Ante tal situación, resulta forzoso para esta Sala reiterar el criterio sentado en la sentencia Nº 793 de fecha 8 de junio de 2011, al considerar que la existencia de una causa justificada para el incumplimiento de las obligaciones contenidas en el artículo 251 eiusdem, debe ser explanada por la institución bancaria requerida dentro del plazo otorgado para la remisión de la información, pues carece de sentido que la existencia de un impedimento para el cumplimiento de la obligación prevista en dicha norma, sea manifestada cuando ya ha transcurrido el lapso para la ejecución de lo solicitado por la otrora Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, actualmente Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario.

Asimismo, juzga la Sala temerario que la institución financiera recurrente pretenda justificar el incumplimiento de una obligación con la inobservancia previa de otra; en efecto, que la Administración hubiese sancionado a la parte accionante por faltar en los respectivos expedientes crediticios, los mismos instrumentos que posteriormente le exigió, no la releva de la responsabilidad que conlleva la omisión de remitir la documentación solicitada, pues ciertamente se trata de cargas distintas, cuyo incumplimiento acarrea consecuencias jurídicas independientes.

Finalmente, resulta menester destacar, que la multa prevista en el numeral 1 del artículo 422 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, aplicable rationes temporis, acordada contra la entidad bancaria apelante, es una sanción objetiva que no amerita la prueba de la intencionalidad o no de la actuación del sujeto, sino que al verificarse el supuesto de hecho, procede la consecuencia jurídica allí prevista, sin que ello implique violación alguna del derecho a la defensa del destinatario de la misma.

Importa destacar lo sentado por esta Sala en sentencia N° 00271 del 28 de marzo de 2012, caso: Banesco Banco Universal, C.A., sobre la previsión contenida en la norma in commento; se dispuso en esa oportunidad, lo siguiente:

(…) en el encabezado y el numeral 1 del artículo 422 eiusdem, se preveía el tipo legal y la sanción aplicable al incumplimiento de esa obligación de remisión de información, al disponer dicho artículo que los bancos y demás entidades de similar naturaleza que ‘dejaren de suministrar en la oportunidad señalada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, o no suministraren la información, informes, documentos y demás datos, a que se refieren los artículos 249, 250, 251 y 252’, o lo hicieren de manera incompleta, serían sancionados con multa desde el cero coma uno por ciento (0,1 %) hasta el cero coma cinco por ciento (0,5%) de su capital pagado.

De esta forma, de la lectura de las disposiciones antes comentadas, se infiere con meridiana claridad que en casos como el presente, el supuesto generador de sanción es la falta de envío de los informes o documentación requerida en el plazo otorgado para ello y la sanción para dicho incumplimiento es la multa señalada en el párrafo anterior.

Es decir que, en el presente caso la ley previó expresamente los elementos esenciales del tipo legal sancionatorio, pues se podía predecir con certeza cuáles eran las conductas infractoras y cuáles las sanciones que generaban.(…)

La decisión parcialmente transcrita pone de manifiesto la prescindencia de elementos subjetivos para la imposición de la multa, luego de comprobada la conducta omisiva prevista en el supuesto de hecho contemplado en el aludido numeral 1 del artículo 422 de la entonces vigente Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras de 2001, aplicable al caso bajo examen.

En este orden de argumentación, y de acuerdo con lo establecido precedentemente, concluye la Sala que el elemento volitivo respecto al incumplimiento previsto en el citado dispositivo legal, sólo será considerado de existir una causa que justifique la infracción, la cual tendrá que ser demostrada por la entidad financiera que la alegue, de lo contrario –reitera la Sala– una vez verificada la omisión, la sanción procede de oficio.

Con base en las razones que anteceden, estima la Sala improcedente el alegado vicio de error de juzgamiento. Así se declara.

En consecuencia, se confirma en los términos expuestos la sentencia N° 2013-0120, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en fecha 15 de febrero de 2013, que declaró sin lugar la demanda de nulidad a que aluden las presentes actuaciones y queda firme la p.a. impugnada.

VII

DECISIÓN

Con fundamento en las consideraciones precedentes, esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial de la sociedad de comercio BANCO OCCIDENTAL DE DESCUENTO, BANCO UNIVERSAL, C.A. (BOD), contra la sentencia N° 2013-0120, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 15 de febrero de 2013, que declaró sin lugar la demanda de nulidad ejercida contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 587.06 del 15 de noviembre de 2006, dictada por la entonces SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN), hoy SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO.

En consecuencia, se CONFIRMA el fallo apelado y queda FIRME la p.a. impugnada.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dieciocho (18) días del mes de noviembre del año dos mil catorce (2014). Años 204º de la Independencia y 155º de la Federación.

El Presidente E.G.R.
		La Vicepresidenta E.M.O.
La Magistrada MÓNICA MISTICCHIO TORTORELLA Ponente
		El Magistrado E.R.G.
La Magistrada M.C.A.V.
	La Secretaria, S.Y.G.
	En diecinueve (19) de noviembre del año dos mil catorce, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01552.
	La Secretaria, S.Y.G.