Sentencia nº 170 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Electoral de 22 de Diciembre de 2000

Fecha de Resolución22 de Diciembre de 2000
EmisorSala Electoral
PonenteOctavio José Sisco Ricciardi
ProcedimientoRecurso Contencioso Electoral con medida cautelar

MAGISTRADO PONENTE: OCTAVIO SISCO RICCIARDI EXPEDIENTE NÚMERO: 0142

En fecha 28 de noviembre de 2000 el ciudadano G.B.B., titular de la cédula de identidad número 2.092.708, actuando en su carácter de Presidente de la empresa Club Social Layalina, C.A., asistido por la abogada N.G.O., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 2.625, interpuso ante esta Sala “...RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANULACIÓN, por motivo de INCONSTITUCIONALIDAD E ILEGALIDAD, contra la Resolución Nº 001118-1845 de fecha 18 de noviembre de 2000 dictada por el C.N.E., publicada en la Gaceta Electoral Nº 83, en fecha 22 de noviembre, (Omissis) mediante la cual se convoca a la celebración de un Referendo Consultivo para que los habitantes del Municipio Chacao se pronuncien acerca de si están de acuerdo o no con la ubicación de Salas de Bingos en su ámbito territorial.”

En la misma fecha se dio cuenta a la Sala y se acordó de conformidad con lo previsto en el artículo 243 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política solicitar al C.N.E. los antecedentes administrativos del caso, así como también el informe sobre los aspectos de hecho y de derecho relacionados con el presente recurso.

Mediante diligencia de 30 de noviembre de 2000, el recurrente presentó nuevos alegatos a los fines de ampliar los fundamentos de la solicitud de suspensión de efectos de la Resolución impugnada.

En la misma fecha el ciudadano L.L., Alcalde del Municipio Chacao, asistido por los abogados R.B. y J.C.C., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 49.220 y 62.672, respectivamente, interpusieron “ACCIÓN DE TERCERÍA”.

Asimismo, la abogada Cosimina Pellegrino Pacera, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 56.468, actuando en su carácter de apoderada judicial del C.N.E., consignó escrito de Informes sobre los hechos y el derecho, requerido con relación al presente caso.

Mediante decisión de fecha 1 de diciembre de 2000 esta Sala admitió el presente recurso, declaró improcedente la solicitud de suspensión de efectos e improcedente la medida cautelar innominada, ambas presentadas por el recurrente, y ordenó la continuación de la causa reduciendo los lapsos procesales de conformidad con lo previsto en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En fecha 4 de diciembre de 2000 se libró el cartel de emplazamiento a que se refiere el artículo 244 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, siendo consignado el 6 del mismo mes y año.

Mediante diligencia de fecha 4 de diciembre de 2000, el ciudadano G.B.B., asistido de la abogada N.G.O., solicitó que se oficiase al C.N.E., para que remitiese los recaudos correspondientes a los recursos económicos por parte del Alcalde de Chacao, no consignado por éste en el expediente administrativo; por cuando se hizo en Inspección Judicial practicada y consignada en autos, “...que la notificada no suministró la información por cuanto manifestó que debía solicitarla a la mencionada Dirección de Administración...”

En fecha 13 de diciembre de 2000 se abrió la presente causa a pruebas y en esa misma fecha se consignaron escritos de promoción correspondientes al ciudadano G.B.B., asistido por la abogada N.G.O. y al abogado R.B.U., actuando en representación de la Alcaldía del Municipio Chacao.

Mediante diligencia de fecha 15 de diciembre de 2000, el ciudadano G.B.B., asistido de la abogada N.G.O., se opuso a las pruebas documentales promovidas por el Alcalde del Municipio Chacao por ilegales e impertinentes.

Mediante diligencia de fecha 15 de diciembre de 2000, el abogado R.B.U., se opuso a las siguientes pruebas promovidas por el recurrente: Inspecciones judiciales a ser practicadas en la Dirección General de Administración del C.N.E. y Oficina de la Secretaría del Concejo Municipal del Municipio Chacao; prueba de informe y exhibición, todas por impertinentes. Igualmente, se opuso a la solicitud de prórroga del lapso de evacuación de pruebas por parte del recurrente de conformidad con la sentencia dictada por esta sala en fecha 1 de diciembre de 2000.

En fecha 15 de diciembre de 2000, esta Sala se pronunció respecto a la admisibilidad de las pruebas promovidas y solicitud de prórroga del lapso de evacuación de pruebas.

Mediante diligencia de fecha 18 de diciembre de 2000, el ciudadano G.B.B., asistido de la abogada N.G.O., ratificó la diligencia de fecha 4 de diciembre de 2000.

En fecha 18 de diciembre de 2000 se fijó a las once y media de la mañana (11:30 a.m.) del primer día de despacho siguiente al vencimiento del lapso de evacuación de pruebas, para que tuviera lugar el acto de informes orales de las partes.

Mediante diligencia de fecha 19 de diciembre de 2000, la abogada N.G.O. ratificó las diligencias de fecha 4 de diciembre de 2000 y 18 de diciembre de 2000 y solicitó que se proveyera “...a la mayor celeridad...” en virtud del vencimiento del lapso probatorio.

En fecha 21 de diciembre de 2000, la abogado V.S. deR., inscrita en el Inpreabogado bajo el número 9.492, en su carácter de Fiscal de Ministerio Público, presentó escrito de observaciones en el proceso seguido contra la Resolución número 001118-1845, de fecha 18 de noviembre de 2000, objeto del recurso contencioso electoral interpuesto por G.B.B..

En fecha 21 de diciembre se llevó a cabo el acto de informes oral en la presente causa, y en esta misma fecha fueron consignados los escritos respectivos a las conclusiones escritas por parte del recurrente y del opositor.

En esa misma fecha, el abogado J.C.C.L. y R.B.U., actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda el primero, y en su carácter de Apoderado Judicial de la Alcaldía del referido ente territorial, el segundo de los nombrados, presentaron escrito de conclusiones en la presente causa.

En fecha 22 de diciembre de 2000 se designó ponente al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo.

II

El ciudadano G.B.B. a los fines de fundamentar el recurso objeto de la presente causa alegó lo siguiente:

En primer lugar, señaló que la Resolución Nº 001118-1845 de fecha 18 de noviembre de 2000, dictada por el C.N.E., i) es un acto de efectos particulares pues va dirigido a un número determinado de personas; ii) que es un acto definitivo por cuanto “...resuelve una situación con plenos efectos jurídicos...”; y iii) que agota la vía administrativa dado que emana del C.N.E..

Agregó que su representada Club Social Layalina C.A., tiene su domicilio en el Municipio Chacao y sus derechos legítimos han sido afectados en forma directa y personal por la Resolución impugnada, debido a que su objeto es la explotación de una Sala de Bingo, cuya licencia de instalación fue expedida por la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, bajo en número CNC-B-00-034.

Por otra parte, señaló que en fecha 20 de agosto de 1992 la empresa Club Social Layalina, C.A. fue autorizada por la Dirección de Rentas Municipales de la Alcaldía del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda para la instalación de un Salón de Bingo, el cual funcionó hasta el 23 de julio de 1997, fecha en la que se publicó en Gaceta Oficial la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles.

Señaló que el 24 de agosto de 1998 se publicó en Gaceta Oficial la Reforma Parcial del Reglamento de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, y el 25 de noviembre del mismo año cuando el Ejecutivo Nacional declaró a la Parroquia Chacao zona turística apta para el funcionamiento de Salas de Bingo, por lo que procedió a solicitarle a la Comisión Nacional de Casinos la autorización para instalar una Sala de Bingo, la cual le fue otorgada mediante Resolución número DE-2.000-81-05 de fecha 31 de octubre de 2000.

Asimismo, agregó que mediante la referida Resolución la Comisión Nacional de Casinos no aplicó lo previsto en el artículo 25 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, respecto a la convocatoria de un referendo consultivo para la instalación de Salas de Bingo; no obstante, el 18 de noviembre de 2000, el C.N.E. publicó “...en un periódico de circulación nacional...” un aviso oficial convocando a todos los habitantes del Municipio Chacao para que participen en el referendo consultivo a celebrarse el día 3 de diciembre de 2000, a los fines de que emitan su opinión respecto a la instalación y funcionamiento de Salas de Bingo en su ámbito territorial. Igualmente refirió que la convocatoria contenida en la Resolución impugnada se realizó a solicitud del Alcalde del referido Municipio y de conformidad con lo previsto en los artículos 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles y 20 de su Reglamento.

Respecto a la convocatoria, expuso que fue publicada “...por la prensa local, sin estar oficialmente publicada y con otra serie de ilegalidades...”, y que fue posteriormente cuando se publicó en Gaceta Electoral.

Por otro lado, señaló que se violaron los artículos 156, numeral 2, y 138 de la Constitución, por cuanto el Alcalde del Municipio Chacao usurpó las funciones que le corresponden al Poder Nacional al pretender convocar un referendo consultivo para la instalación de Salas de Bingo siendo que tal competencia le es atribuida al Ejecutivo Nacional, por órgano de la Comisión Nacional de Casinos.

Afirmó, que el C.N.E. estaba en la obligación de negar la solicitud de convocatoria del referendo antes mencionado, conforme a lo previsto en el parágrafo primero del artículo 10 del Reglamento de Referendos, y al no hacerlo violó los artículos 156, numeral 2, y 138 de la Constitución.

Agregó, que el C.N.E. al dictar la Resolución impugnada vulneró los artículos 49, numeral 7, 136 y 137 de la Constitución, y 19, numeral 2, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues viola la llamada “cosa juzgada administrativa” al desconocer la decisión de la Comisión Nacional de Casinos contenida en la Resolución número DE-2000-81-05, mediante la cual decidió no aplicar el artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, revocando de esta manera un acto que tenía fuerza de cosa juzgada administrativa e invadiendo el ámbito competencial de la referida Comisión.

Además, expuso que el C.N.E. violó el artículo 49, numeral 1 de la Constitución, al convocar el día 18 de noviembre de 2000, decisión publicada en Gaceta Electoral el 22 del mismo mes y año, un referendo consultivo a celebrarse el 3 de diciembre de 2000, pues “...limita a [su] representada para disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa, contra un acto que a todas luces es inconstitucional e ilegal”, por cuanto para la fecha en que vence el lapso para impugnar en sede jurisdiccional la Resolución objeto del presente recurso ya se habría realizado el referendo.

También afirmó que el acto impugnado le violó a su representada el derecho a la igualdad consagrado en el numeral 2 del artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como el artículo 188 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, el cual establece: “Los solicitantes del Referendo a través de grupos organizados, así como los partidos políticos, grupos de electores y agrupaciones ciudadanas a favor o en contra sobre el asunto objeto de la consulta a celebrarse, tendrán acceso en igualdad de condiciones, a los medios de comunicación social del Estado.

El C.N.E. distribuirá los espacios, señalará la duración de cada presentación y establecerá las reglas que deberán observarse en los mismos. En todo caso, durante la campaña se permitirá la realización de propaganda a favor o en contra sobre el asunto objeto de la consulta propuesta, por todos los medios de comunicación social de acuerdo con la reglamentación que al efecto dicte el C.N.E., el cual deberá fijar el límite máximo de recursos que podrán ser gastado.”, pues desconoce las normas y reglas que deben regir el proceso para la celebración del Referendo antes mencionado, aunado a que no ha tenido acceso a los medios de comunicación, lo cual la ubica en una situación de desventaja y desigualdad frente “...al grupo de electores organizados por el Alcalde del Municipio Chacao, quien adelanta una campaña de descrédito por todos los medios de comunicación social”.

Asimismo, señaló que la Resolución impugnada le violó el derecho a “...ejercer libremente la actividad propia de su objeto social...”, previsto en el artículo 112 de la Constitución.

Igualmente manifestó que la Resolución impugnada violó el artículo 71 de la Constitución, pues se fundamentó en el artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, y este dispositivo colide con la mencionado dispositivo constitucional.

Por otra parte, expuso que el acto impugnado esta viciado de nulidad absoluta, debido a que viola lo previsto en el artículo 19, numeral 1, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual establece que “Los actos de la administración serán absolutamente nulos (omissis) Cuando así este expresamente determinado por una norma constitucional o legal.”, y el mencionado acto contradice lo dispuesto en los artículos 25, 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En este mismo sentido, indicó que la Resolución impugnada violó lo dispuesto en el artículo 19, numeral 3, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues su contenido es de ilegal ejecución, debido a que “...violenta disposiciones legales y constitucionales que hacen que su contenido sea ilícito...”.

Expuso que el acto impugnado ésta viciado conforme a lo previsto en el artículo 19, numeral 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues el C.N.E. no le dio la tramitación correspondiente al no se cumplir los plazos establecidos entre la convocatoria del referendo y la celebración del mismo establecidos en el artículo 184 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política.

Añadió que el Alcalde del Municipio Chacao no estaba autorizado para solicitar la convocatoria del referendo antes mencionado, de conformidad con lo previsto en el artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, pues conforme a este dispositivo tal atribución le compete al Presidente de la República en C. deM..

Aunado a lo anterior, expresó que para realizar la referida convocatoria no se cumplió el procedimiento de elaboración del presupuesto de gastos previsto en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, pues conforme a lo dispuesto en el Reglamento de Referendos el presupuesto de gastos debe ser elaborado por un funcionario o representante del C.N.E. conjuntamente con un representante del Municipio interesado, y en el presente caso fue presentado por uno de los directores del C.N.E., sin que conste que haya sido aprobado por el Alcalde del Municipio Chacao.

Por otro lado, señaló que la celebración de un referendo consultivo en el Municipio Chacao para determinar si sus habitantes están o no de acuerdo con la instalación y funcionamiento de Salas de Bingo en su ámbito territorial, le causa un perjuicio irreparable o de difícil reparación a la empresa Club Social Layalina, C.A., pues “...se le obliga a participar de un proceso económicamente costoso e irrecuperable, sin estar preparada para ello, en franca desventaja frente a sus adversarios y sin disponer del tiempo necesario para una campaña que es totalmente ajena a su objetivo netamente social y económico...”.

Adicionalmente, afirmó que la mencionada empresa “...no tiene por qué someterse a un Referendo Consultivo para poder explotar su objeto social, ya que ese asunto fue definitivamente resuelto por el órgano administrativo competente”.

De igual modo, expuso que la empresa Club Social Layalina, C.A., en virtud de la licencia que le fue concedida por la Comisión Nacional de Casino, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, realizó una inversión aproximada de treinta y cinco mil millones de bolívares (Bs. 35.000.000.000,00), y actualmente se encuentra “...en la expectativa e incertidumbre de un proceso referendario, sin saber cuál va a ser su resultado. Situación ésta que de haber sido conocida por [su] representada, no hubiera invertido ese capital...” (sic).

Agregó que aún cuando se declare con lugar el recurso objeto de la presente causa “...si no se suspenden los efectos del acto, [su] representada se verá obligada a permanecer cerrada, durante todo el tiempo que dure el proceso, lo que se traduce en otra pérdida irreparable ya que tendrá que mantener inmovilizado el capital invertido y mantener una nómina de CIENTO CUARENTA (140) empleados devengando sueldos correspondientes a técnicos profesionales”.

En virtud de las razones anteriormente expuestas, solicitó que se declarara con lugar el presente recurso y en consecuencia se anulare la Resolución impugnada y todos los actos subsiguientes a la misma. Asimismo, solicitó que de conformidad con lo previsto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia se suspendan los efectos de la Resolución impugnada, y en el supuesto de que sea declarada improcedente la solicitud de suspensión de efectos del objeto del recurso, solicitó que acordare de conformidad con lo previsto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, la medida cautelar innominada de “...suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, ya identificado y, en consecuencia se suspenda el proceso referendario convocado para el día 03 de diciembre de 2000, por estar cumplidos los extremos de ley referentes al buen derecho invocado y al daño que dicho acto ocasiona a mi representada”.

III

En el escrito de informe consignado por la representante del Consejo Nacional Electoral se argumentó lo siguiente:

Adujo que el Municipio Chacao fue declarado zona turística y apta para la instalación de Salas de Bingo, aprobación realizada por el Presidente de la República en C. deM. y notificada mediante oficio SCM N° 3491; y que en fecha 2 de diciembre de ese mismo año, mediante oficio N° 0809, dictado por el Ministerio de Relaciones Interiores, le fue solicitado al C.N.E., en virtud de la declaración anterior, la realización del referendo consultivo en el Municipio Chacao. Expuso que sobre la base del artículo 71 constitucional, el Alcalde del Municipio Chacao dictó Decreto N° 014-00 de fecha 25 de octubre de 2000, publicado en Gaceta Municipal N° 3231, mediante el cual se convocó a referendo consultivo a los fines de que sus habitantes se pronunciaren acerca de la instalación de Salas de bingo. Señaló que la Resolución impugnada fue dictada en cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico, por cuanto el C.N. Electoral actuó en ejercicio de las atribuciones que la propia Constitución y la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles y su Reglamento le confieren. De igual modo, señaló que el artículo 293 y la Disposición Transitoria Octava constitucional permite a este órgano electoral, mientras se dictan las nuevas leyes electorales, organizar, administrar, dirigir y vigilar los procesos referendarios contemplados en la Constitución y en todo el ordenamiento jurídico, “ ... ‘en todo lo que no contradiga´ ...” la Constitución. En ese mismo sentido, afirmó que el artículo 71 de la Constitución prevé que las materias calificadas como de especial trascendencia municipal, como en el presente caso el establecimiento de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Tragamonedas, podrán ser objeto de referendos, y la iniciativa corresponderá al Alcalde, según el mismo texto legal. Aunado a ello, alegó que el artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles y los artículos 20 y 21 de su Reglamento, facultan al C.N.E. para convocar el referendo consultivo, objeto del presente recurso contencioso electoral. Por otra parte, con respecto a los supuestos vicios de inconstitucionalidad alegados por el recurrente, afirmó: i) en cuanto a la presunta violación del numeral 32, artículo 156 de la Constitución por tratarse de una competencia del Poder Nacional, indicó que tal competencia debe ser entendida desde el ámbito legislativo, y así, la Asamblea Nacional dictará las leyes correspondientes a la materia debatida, por ende, mal puede hablarse de una competencia atribuida a la Comisión Nacional de Casinos, Servicio autónomo sin personalidad jurídica, que no tiene competencia para legislar; ii) con relación a los supuestos vicios de usurpación de funciones y de autoridad en los cuales incurrió el Alcalde del Municipio Chacao, expuso que ambos vicios son incompatibles por tratarse de situaciones diferentes, y en consecuencia, “...mal puede afirmarse que el C.N.E. incurrió en un vicio de usurpación de funciones y estar fundamentado en la disposición constitucional que estipula la ineficacia radical y total de tal autoridad usurpada (artículo 138)”. Al contrario, el Alcalde es competente de acuerdo a las normas constitucionales y legales anteriormente enunciadas y se estaría ante un vicio de usurpación de funciones si el propio Presidente de la República decretara someter a referendo consultivo la procedencia de la instalación de Salas de Bingo en el Municipio Chacao, por cuanto estaría asumiendo una competencia correspondiente a otro Poder Público, como lo es el Poder Municipal; iii) sobre la violación de la cosa juzgada administrativa, por cuanto existía una decisión de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles que desaplicó el artículo 25 de la Ley en referencia y autorizó a una firma mercantil para instalar una Sala de Bingo, expresó que tal quebrantamiento no procede por haber actuado bajo estricto cumplimiento del ordenamiento jurídico vigente y en cambio, el desaplicar una norma jurídica un órgano no jurisdiccional contraría la Constitución y genera usurpación de funciones, por lo que un acto nulo de nulidad absoluta no puede producir efecto alguno. En este mismo lineamiento, indicó que el C.N.E. no revocó tal acto de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingos y Máquinas Traganíqueles, puesto que el poder revocatorio sólo procede contra sus propios actos o de órganos subordinados, motivo por el cual no procede el alegato de usurpación de funciones ni extralimitación de atribuciones por parte del C.N.E.; i) acerca de la violación del derecho a la defensa, reseñó que la Resolución impugnada emana del Directorio del C.N.E., agotando de esta manera la vía administrativa permitiendo así la apertura del proceso contencioso electoral, razón suficiente para que no pueda establecerse el lapso indicado por el recurrente; ii) referente al presunto incumplimiento del artículo 188 de la Ley Orgánica del Sufragio y participación Política, se estimó que tal afirmación constituía un falso supuesto y que en fecha 21 de noviembre de 2000 se publicó un aviso informando al respecto, anunciando la apertura del registro de organizaciones con interés en participar en la materia objeto de consulta. Adicionalmente afirmó, que el C.N.E. había dictado las normas relativas al proceso referendario a celebrarse en el Municipio Chacao mediante Resolución N° 001127-2345 de fecha 27 de noviembre de 2000; iii) en cuanto a la violación del artículo 112 constitucional que contempla el derecho a la libertad económica, alegó que tal derecho no es de carácter absoluto y se encuentra “...limitado por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social”, y siendo que la actividad que se desarrolla en Salas de Bingo es económica, tal actividad se encuentra condicionada a la verificación de ciertos requisitos como la aprobación del Presidente de la República en C. deM. y el referendo a que se refiere el artículo 25 de la Ley especial de casinos. Con relación a los vicios de ilegalidad, se afirmó lo siguiente: i) Contra el alegato de nulidad absoluta de la Resolución impugnada que pretende el recurrente sea declarado por esta Sala, por el vicio de incompetencia manifiesta y ser contradictoria a los artículos 25, 136 y 137 constitucionales, señaló que el C.N.E. era competente sobre la base del artículo 293 de la Constitución, 25 de la Ley, así como 20 y 21 de su Reglamento, más la solicitud decretada por el Alcalde; ii) respecto a la violación de la cosa juzgada administrativa, reiteró que la Comisión Nacional no tiene la potestad de desaplicar normas y el C.N.E. actúo ejerciendo sus funciones; iii) en cuanto a la afirmación del recurrente sobre la falta de aplicación de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política y el Reglamento de Referendos, adujo que la materia de casinos es regulada por una especial normativa, como es la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, por lo tanto, los lapsos que rigen el procedimiento referendario son los previstos en esta último instrumento normativo, y en consecuencia. Con respecto a la solicitud de suspensión de efectos de la convocatoria para el referendo municipal, y de medida cautelar innominada, afirma la inexistencia de prueba alguna que permita la procedencia de las medidas solicitadas y el recurrente sólo se limita a señalar que la Resolución objeto del presente recurso le causa daños a la empresa mercantil Club Social Layalina, C.A. sin determinar los presuntos daños a que se refiere y en este sentido, que la expectativa o incertidumbre que le ocasiona la celebración del referendo no constituye un temor fundado ni un daño posible, inminente e inmediato. Finalmente solicitó que se declare sin lugar el recurso objeto de la presente causa e improcedentes la medida cautelar.

IV

El ciudadano L.L. en su carácter de Alcalde del Municipio Chacao del Estado Miranda, expuso lo siguiente:

Alegó que los artículos 370 ordinal 1° y 380 del Código de Procedimiento Civil, son aplicables en un proceso contencioso electoral, dado que el artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia dispone que “Las reglas del Código de Procedimiento Civil regirán como normas supletorias en los procedimientos que cursen ante la Corte”.

En cuanto a la procedencia de la tercería adhesiva, fundada en el artículo 370, ordinal 1°, del Código de Procedimiento Civil, aplicable en el presente caso de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, alegó tener interés legítimo, personal y directo, además de interés actual, por cuanto el recurrente le imputa haber usurpado funciones al “...convocar a los habitantes electores de ese Municipio a un referendo consultivo sobre el funcionamiento de Salas de Bingos en su territorio...” y por ende, debe hacerse parte principal en la presente caso.

Ahora bien, luego de demostrar la procedencia y legitimidad de la solicitud, el ciudadano L.L. manifestó el interés de la Alcaldía de Chacao en ser considerado como parte principal en la presente causa, a los fines de contradecir los alegatos contenido en el escrito contentivo del recurso de nulidad contra la referida Resolución, entre ellos lo expuesto por el accionante en el sentido de que el Alcalde al convocar a los electores del Municipio a un referendo para la instalación de Salas de Bingo, usurpó funciones que le competen al Poder Nacional.

En atención a lo anteriormente expuesto, el accionante solicitó que el Municipio Chacao del Estado Miranda sea considerado como parte principal en la presente causa y no como un tercero adhesivo, invoca el artículo 381 del Código de Procedimiento Civil el cual establece que cuando en un proceso existiere interviniente adhesivo, si la sentencia afectare la relación jurídica de este con la parte contraria, el interviniente adhesivo será considerado litisconsorte de la parte principal y el artículo 71 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela el cual le otorga el derecho de convocar a referendo en materias de especial trascendencia municipal.

En atención a todo lo anteriormente explanado el ciudadano L.L., se reservó las defensas de fondo para presentarlas en el acto de informes y a su vez solicita a esta Sala sea admitido como tercero en la presente causa, declare improcedente la solicitud de suspensión de efectos y de medida innominada presentada por el ciudadano G.B.B., contra la Resolución N° 001118-1845, de fecha 18 de noviembre de 2000, emanada del C.N.E., mediante la cual fueron convocados los electores del Municipio Chacao del Estado Miranda a participar en el referendo celebrado el 3 de diciembre de 2000, donde se les consultó sobre el funcionamiento de las Salas de Bingo en su ámbito territorial.

V

La representante del Ministerio Público, con motivo de su opinión en la presente causa, consignó escrito de observaciones y a tales efectos expuso: la controversia se circunscribió a los siguientes aspectos:

  1. La competencia del órgano administrativo para solicitar la realización del referendo consultivo así como para “...elevar esta solicitud...” al C.N.E., y

  2. La competencia para desaplicar una norma jurídica por inconstitucional.

    Con respecto a la competencia para solicitar la realización del referendo consultivo así como para “...elevar esta solicitud...” al C.N.E., afirmó que la materia relativa a Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, de conformidad con lo previsto en el ordinal 32 del artículo 156 de la Constitución, es de la competencia del Poder Público Nacional, ejercida a través de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles. Asimismo, según lo dispuesto en el artículo 25 de Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, se le confiere a tal Comisión la solicitud ante el C.N.E. de la realización del referendo consultivo antes mencionado, por medio del Ministerio de Adscripción.

    En consecuencia, concluyó que el Alcalde del Municipio Chacao del Estado Miranda usurpó funciones propias del Poder Ejecutivo Nacional a través de su Decreto de solicitud de referendo consultivo en la referida localidad.

    Con respecto a la inaplicación del artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles por estar presuntamente en contradicción con el artículo 71 de la Constitución, expuso que tal decisión es propia del Poder Judicial a través de los Tribunales de la República según lo dispuesto en el artículo 334 de la Constitución, por lo que el actuar de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles al inaplicar una norma jurídica constituye usurpación de funciones propias del Poder Judicial.

    Por otra parte, señaló que tanto el C.N.E. como el Alcalde del Municipio Chacao realizaron unja errónea interpretación del artículo 71 de la Constitución, puesto que afirmar que el Alcalde del ente local antes referido, mediante Decreto, es competente para solicitar la convocatoria de un referendo consultivo en su ámbito territorial con relación a las materias calificadas como de especial trascendencia municipal, y que sobre tal mención se adecua la materia de Casinos, “...conllevaría incluso a considerar la facultad de los Municipios en perchar dicha actividad, que tal como se ha señalado precedentemente, es de la exclusiva competencia del Poder Público Nacional”.

    Aunado a lo anterior, destacó el resultado del referendo realizado el pasado 3 de diciembre de 2000, mediante el cual la colectividad municipal rechazó la Instalación de tales Centros de Juegos, interés colectivo que debe prosperar frente al interés particular.

    Finalmente expuso: “En consecuencia, siendo la materia electoral de interés general, en la cual subyace la protección del voto, la transparencia, legalidad y estabilidad de los procedimientos electorales, resulta forzoso (...) concluir que al cumplirse la finalidad perseguida en el referéndum consultivo cuál es, conocer la voluntad de los habitantes del Municipio Chacao, resultaría inoficioso repetir el proceso referendario, puesto que, se obtendría el mismo resultado con una erogación patrimonial innecesaria.” En este mismo sentido, señaló que el voto constituye un acto con efecto jurídico y políticos por cuanto es el medio que “...permite al elector determinar a quien favorece la voluntad del cuerpo electoral...”, por tanto, la voluntad de la población del Municipio Chacao del estado Miranda ya es conocida “...pese a las irregularidades observadas en el presente juicio, en razón de la cual, se reitera la necesidad de preservar dicha voluntad”.

    VI

    Corresponde a esta Sala pronunciarse en relación al recurso contencioso electoral interpuesto por el ciudadano G.B.B., actuando en su carácter de Presidente de la empresa Club Social Layalina, C.A., para lo cual observa:

    En el presente caso el recurrente solicita a esta Sala declare la nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad de la Resolución del C.N.E. Nº 001118-1845 de fecha 18 de noviembre de 2000, publicada en Gaceta Electoral Nº 83 de fecha 22 de noviembre, mediante la cual se convocó a la celebración de un Referendo Consultivo para que los habitantes del Municipio Chacao se pronuncien acerca de si están de acuerdo o no con la ubicación de Salas de Bingos en su ámbito territorial.

  3. A tal efecto el recurrente alegó que el Alcalde del Municipio Chacao usurpó las funciones que le corresponden al Poder Nacional al pretender convocar un referendo consultivo para la instalación de Salas de Bingo siendo que tal competencia le esta atribuida al Ejecutivo Nacional, por órgano de la Comisión Nacional de Casinos, por lo que el C.N.E. estaba en la obligación de negar la solicitud de convocatoria del referendo antes mencionado, conforme a lo previsto en el parágrafo primero del artículo 10 del Reglamento de Referendos, y al no hacerlo violó los artículos 156, numeral 2, y 138 de la Constitución.

    Ahora bien, al respecto observa esta Sala que el órgano que convocó a los habitantes del Municipio Chacao para que acudieran el día 3 de diciembre de 2000 a participar en el proceso referendario a los fines de opinar acerca de si estaban de acuerdo o no con la instalación de Salas de Bingo en su ámbito territorial, no fue el Alcalde del Municipio Chacao, sino el C.N.E., el cual conforme a lo previsto en la disposición transitoria octava de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela tiene expresamente atribuida –entre otras- la facultad de convocar los procesos electorales, mientras no se promulguen las nuevas leyes electorales. En consecuencia, resulta forzoso concluir que no hubo tal usurpación de funciones pues de modo alguno ni el Alcalde del Municipio Chacao ni el C.N.E. invadieron el ámbito competencial de otro órgano perteneciente a una rama del Poder Público distinta a la que pertenecen. Así se decide.

  4. Por otra parte, el recurrente señaló que el C.N.E. al dictar la Resolución impugnada violó los artículos 49, numeral 7, 136 y 137 de la Constitución, y 19, numeral 2, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto desconoció la decisión de la Comisión Nacional de Casinos contenida en la Resolución número DE-2000-81-05, mediante la cual decidió no aplicar el artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, revocando de esta manera un acto que tenía fuerza de cosa juzgada administrativa e invadiendo el ámbito competencial de la referida Comisión. Asimismo afirmó que “...no tiene por qué someterse a un Referendo Consultivo para poder explotar su objeto social, ya que ese asunto fue definitivamente resuelto por el órgano administrativo competente”.

    Al respecto considera esta Sala que el hecho de que el C.N.E. al realizar la convocatoria del referendo, no hubiera considerado lo dispuesto por la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles en su Resolución número DE-2000-81-05, no configura un acto revocatorio, en virtud de que el mencionado Consejo no fue el órgano que dictó la referida Resolución ni la dejó sin efecto por razones de ilegalidad o de mérito, esto es, oportunidad o conveniencia con el interés público, condiciones estas necesarias para que se esté en presencia del ejercicio de la potestad revocatoria de la Administración. De modo pues que el acto del C.N.E. hipotéticamente podría evidenciar una violación del ordenamiento jurídico, la cual no fue denunciada por el recurrente, mas no la revocatoria de la Resolución de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, y por ende, mal puede dicho acto encuadrarse en la causal de nulidad absoluta contemplada en el artículo 19, numeral 2, de la Ley Orgánica del Procedimientos Administrativos. Así se decide.

    Con relación a la alegada violación del ámbito competencial de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, conviene resaltar, tal como se señaló anteriormente, que conforme a lo previsto en la Disposición Transitoria Octava de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela el C.N.E. tiene la atribución de convocar a los procesos electorales y referendarios, por lo que mal puede afirmarse que invadió el ámbito competencial de la referida Comisión.

    En cuanto a la violación de la Cosa Juzgada Administrativa (artículo 19, numeral 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), cabe señalar que la instalación y funcionamiento de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, están sometidos por una parte, al otorgamiento de las respectivas autorizaciones emitidas por la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, conforme al ordenamiento jurídico, y por la otra, a la consulta y aprobación por la voluntad popular mediante referendo para su funcionamiento. Siendo así, es evidente que se esta en presencia de actos con objeto y cometido distinto, por lo que no puede hablarse en estricto rigor lógico de violación de la cosa juzgada administrativa pues no existe identidad alguno entre los actos autorizatorios referidos. En tal virtud se desestima el referido alegato. Así se decide.

  5. Además, el representante de la recurrente expuso que el C.N.E. violó el artículo 49, numeral 1 de la Constitución, al convocar el día 18 de noviembre de 2000, en decisión publicada en Gaceta Electoral el 22 del mismo mes y año, un referendo consultivo a celebrarse el 3 de diciembre de 2000, pues “...limita a [su] representada para disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa, contra un acto que a todas luces es inconstitucional e ilegal”, por cuanto para la fecha en que vencía el lapso para impugnar en sede jurisdiccional la Resolución objeto del presente recurso ya se habría realizado el referendo.

    Al respecto esta Sala observa que la violación del derecho a la defensa consagrado en el numeral 1 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se materializa cuando dentro de un proceso se limita o priva al justiciable de ejercer libremente los medios o recursos que la Ley le otorga a los fines de hacer valer sus derechos. Ahora bien, en el caso subjudice no se desprende del examen efectuado, que pueda considerarse violado el mencionado derecho, toda vez que no existe relación entre la situación fáctica denunciada, supuestamente lesiva, esto es, que el acto impugnado se ejecutó con anterioridad al vencimiento del lapso para su impugnación, y los presupuestos necesarios para que se configure la violación del derecho a la defensa. En efecto, hay que distinguir entre el derecho que tiene el ciudadano de impugnar una actuación que considere lesiva a su esfera jurídica, y la posibilidad de impedir la ejecución material del acto en sí. En cuanto al primer supuesto, resulta evidente que cualquier menoscabo injustificado al ejercicio del derecho a objetar una actuación sobre la base de su contrariedad al orden jurídico, configurará efectivamente una violación al derecho a la defensa, mas no así en el segundo supuesto, concerniente a la materialización efectiva del acto que se impugna. En ese sentido, si bien es cierto que el ordenamiento jurídico venezolano consagra diversos mecanismos procesales dirigidos a impedir la ejecución de los actos cuando se cumplan las exigencias legales requeridas al efecto, no lo es menos que la posibilidad de que el acto se ejecute antes del vencimiento de los lapsos para impugnarlo, no constituye per se una situación que fácticamente pueda constituir una violación al mencionado derecho. Por ello, el mismo ordenamiento jurídico condiciona la posibilidad de impedir la ejecución de los actos administrativos a una serie de requisitos tanto en sede administrativa como jurisdiccional, y sólo cuando se cumplan los mismos, puede el órgano llamado a controlar la legalidad de dicho acto ponderar la situación concreta a los fines de decidir si procede o no acordar dicha suspensión. Téngase en cuenta además, la existencia de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, que posibilitan a la Administración ejercer sus potestades de una manera efectiva, siempre y cuando el interés público así lo exija.

    Ahora bien, en el presente caso, se observa que a la parte recurrente en ningún momento se le impidió hacer uso de los mecanismos legales pertinentes para cuestionar la validez de la actuación que denuncia como atentatoria a sus derechos e intereses, tanto es así, que la misma acudió oportunamente a esta Sala a impugnar dicha actuación, por lo cual, es evidente que en todo momento ha podido ejercer su derecho de defensa, y es precisamente mediante esta vía judicial que en los actuales momentos se patentiza el ejercicio de tal derecho. En consecuencia, resulta forzoso concluir que no se evidencia la violación del numeral 1 del artículo 49 constitucional en el presente caso. Así se decide.

  6. La parte recurrente también afirmó que el acto impugnado le violó su derecho a la igualdad consagrado en el numeral 2 del artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como el artículo 188 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, el cual establece que los solicitantes del referendo, así como los grupos de electores, a favor o en contra del asunto objeto de la consulta tendrán acceso en igualdad de condiciones, a los medios de comunicación social del Estado, y que el C.N.E. está en la obligación de distribuir los espacios, señalar la duración de cada presentación y establecer las reglas que deberán observarse en los mismos. En ese sentido, señaló que “...nada de estas previsiones se han cumplido, y los grupos de electores que nos hemos organizado para participar por una tendencia, desconocemos las normas y reglas que deben regir el proceso, tales como representantes en la Junta Electoral Municipal, tanto Principales como Suplentes; representantes ante la Junta Totalizadora; número de miembros de mesa a los que tenemos derecho y testigos...”.

    Respecto a la violación del derecho a la igualdad, la Sala observa, como ha reiterado en diversos pronunciamientos, que el mismo consiste en que a toda persona que se encuentre en paridad de circunstancias, debe aplicársele las mismas consecuencias jurídicas, siendo necesario para determinar si se configura la violación de dicho derecho, tener un elemento jurídico que efectivamente le permita al Juez comparar las circunstancias que se pretenden iguales.

    A lo anterior cabe agregar que, en un plano lógico, evidentemente debe haber una relación entre las partes que constituyen los elementos de comparación, a los efectos de determinar si se produce o no violación al principio de igualdad. Es decir, no puede simplemente alegarse que existe violación a ese derecho constitucional porque no estén en igualdad de condiciones dos personas, si entre ambas no se presenta ninguna relación que permita establecer dicha comparación. Así por ejemplo, mal podría un ciudadano impugnar una acto dictado por el Presidente de la República sobre la base de sus atribuciones constitucionales, pretendiendo que el Presidente, al ejercer dichas atribuciones, ostenta una condición y unas potestades no equiparables a las del ciudadano común. La igualdad no puede considerarse un concepto absoluto, ni desde el punto de vista jurídico, ni desde el punto de vista fáctico y lógico, que imponga una igual situación jurídica para todos. De llegar a esta conclusión, necesariamente habría que partir de supuestos conceptuales distintos para configurar una sociedad y un Estado de Derecho. En el caso de este último, es obvio que no todas las personas están en idéntica condición, pero también es obvio que tales diferencias se sustentan en el ordenamiento jurídico.

    Las anteriores consideraciones, que pudieran resultar casi de perogrullo, vienen al caso, puesto que el recurrente, de una manera genérica alega que se le violó su derecho a la igualdad, puesto que el mismo no dispone de idénticos medios que un pretendido grupo de ciudadanos supuestamente organizado por el Alcalde del Municipio Chacao. Es evidente que dicha situación, independientemente de su veracidad o no, no puede configurarse en una violación al principio de igualdad, pues, el hecho de que los ciudadanos no se encuentren en idénticas condiciones en todos los casos, no constituye por sí misma una violación al principio de igualdad y no discriminación consagrado en el artículo 21, numeral 2, constitucional. Es más, para que esta Sala pudiera entrar a estimar dicha denuncia, ha debido el impugnante demostrar, en primer término, que por disposición del ordenamiento jurídico, el mismo debía estar en igualdad de condiciones con relación al grupo de ciudadanos por él mencionado, y en segundo lugar, demostrar también la existencia real de una desventaja que lo colocaba en situación discriminatoria con respecto a dicho grupo, siendo que en este caso no cumplió con ninguno de esos dos extremos.

    Sin embargo, observa la Sala que el recurrente no sólo planteó la violación del principio de igualdad constitucional, sino que, de los términos de la denuncia bajo análisis, se evidencia que también esgrimió un alegato de presunta ilegalidad en la tramitación del procedimiento previo a la realización del acto de Referendo. En efecto, alegó la violación del artículo 188 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política. Siendo así, conviene entonces, realizar una breve referencia a dicho dispositivo legal, el cual establece:

    Artículo 188 Los solicitantes del Referendo a través de grupos organizados, así como los partidos políticos, grupos de electores y agrupaciones ciudadanas a favor o en contra sobre el asunto objeto de la consulta a celebrarse, tendrán acceso en igualdad de condiciones, a los medios de comunicación social del Estado.

    El C.N.E. distribuirá los espacios, señalará la duración de cada presentación y establecerá las reglas que deberán observarse en los mismos.

    En todo caso, durante la campaña se permitirá la realización de propaganda a favor o en contra sobre el asunto objeto de la consulta propuesta, por todos los medios de comunicación social de acuerdo con la reglamentación que al efecto dicte el C.N.E., el cual deberá fijar el límite máximo de recursos que podrán ser gastado

    .

    El dispositivo bajo examen consagra entonces varios supuestos o extremos para la realización de los actos previos al referendo. En su encabezamiento, se refiere al derecho de acceso en igualdad de condiciones a los medios de comunicación social estatales por parte de los participantes y grupos interesados en el proceso de referendo. El primer aparte desarrolla esta regla, al establecer la obligación del C.N.E. de adoptar las medidas pertinentes para distribuir temporalmente el acceso a dichos medios, así como de dictar las reglas requeridas para garantizar la igualdad de condiciones de los intervinientes en dicho acceso. Por último, el dispositivo regula las pautas fundamentales para la realización de campañas publicitarias a favor o en contra del asunto a ser sometido a consulta popular.

    Bajo estas premisas, resulta evidente que el impugnante incurre en una confusión semántica en la interpretación del artículo en cuestión, puesto que atribuye al vocablo “reglas” empleado en el primer aparte de dicho artículo, un sentido que no tiene, al entender que dichas reglas se refieren a la regulación del proceso de realización del referendo (no otra cosa puede colegirse de la referencia a los representantes a los órganos electorales, miembros de mesa, testigos, etc.). Por el contrario, observa esta Sala que las “reglas” a que se refiere dicho artículo no son otras que las atinentes a las pautas para acceder a los medios de comunicación del Estado en igualdad de condiciones, pues es éste el supuesto regulado detalladamente en el dispositivo en cuestión.

    Siendo así, resulta evidente que por errónea interpretación de la norma, el recurrente le atribuyó consecuencias jurídicas que no son las pautadas en la misma, y por consiguiente, le imputa a la actuación del C.N.E., vicios de ilegalidad sobre la base de un falso supuesto, dado que las exigencias del referido precepto conciernen a la materia de acceso a los medios de comunicación, y no a la organización y participación en el acto de referendo propiamente dicho. Por vía de consecuencia entonces, al imputar el recurrente al órgano electoral el incumplimiento de obligaciones que no prevé dicha norma, es evidente que el alegato de violación a lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política no puede prosperar, por lo cual procede su desestimación, como en efecto así se decide.

  7. En cuanto al alegato de que la Resolución impugnada le violó a la parte actora su derecho a “...ejercer libremente la actividad propia de su objeto social...”, previsto en el artículo 112 de la Constitución, es de resaltar que si bien la Constitución de 1999 reconoce la libertad económica, la misma no puede entenderse como ilimitada, y en este sentido se aceptan restricciones a ésta y a la mayoría de los derechos consagrados constitucionalmente, siempre, claro está, que estas se hagan a través de los mecanismos que les sirven de garantía previstos por la propia Constitución y las leyes. Esta afirmación se desprende del mismo texto del artículo 112 constitucional, que señala: “Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social” (énfasis de la Sala).

    Es indiscutible la calificación de “interés social” de la materia de juegos de azar, en virtud de la incidencia que esta tiene en la economía y vida de las colectividades, de allí que exista una Ley para el Control de los Casinos, Juegos de Bingo y Máquinas Traganíqueles en la que se limita la actividad de los particulares, al crear una Comisión destinada al control de estos establecimientos; sometiendo su funcionamiento a un régimen de autorización, y a la consulta vecinal sobre su funcionamiento. De modo pues, que la restricción a la actividad económica concerniente a bingos y casinos, se ajusta al espíritu del citado artículo 112 de la Constitución. Por tanto, si la Resolución impugnada tiene como fundamento la Ley que regula dicha actividad debe concluirse que no resulta violatoria del derecho constitucional invocado por el recurrente. Así se decide.

  8. Por su parte, en relación a la denuncia acerca de la violación del artículo 71 de la Constitución, en virtud de que la Resolución impugnada se fundamentó en el artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, y que a su vez este dispositivo colide con el mencionado dispositivo constitucional, observa esta Sala que si bien el artículo 25 eiusdem establece en el régimen de referendo para la obtención de la autorización correspondiente que sea el Ejecutivo Nacional quien solicite “...al C.S.E. la realización de un referéndum consultivo en la parroquia respectiva...”, en una interpretación armónica del contenido del mismo con la Constitución que considere la supremacía de esta última, no resulta contradictorio a lo dispuesto por el artículo 71 constitucional, puesto que éste apenas sí amplia la atribución de la referida competencia a otros niveles geopolíticos o locales, sin modificar en nada la naturaleza de la competencia misma y por tanto es este artículo de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, en armonía con la Constitución de 1999, la base legal correspondiente a la Resolución impugnada, y en consecuencia de ello esta Sala desecha el alegato planteado. Así se declara.

  9. En cuanto a que el acto impugnado esta viciado de nulidad absoluta, debido a que viola lo previsto en el artículo 19, numeral 1, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual establece que “Los actos de la Administración serán absolutamente nulos (Omissis) Cuando así esté expresamente determinado por una norma constitucional o legal”, y presuntamente el mencionado acto contradice lo dispuesto en los artículos 25, 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Sala observa, en primer lugar, que el recurrente no demuestra que la nulidad absoluta invocada esté expresamente determinada en los citados preceptos constitucionales, los cuales referidos están referidos a los principios de nulidad de los actos que violen o menoscaben los derechos garantizados por la Constitución, de distribución del Poder Público y el de legalidad respectivamente. Queda claro entonces que carece de fundamentación la denuncia del recurrente. Pero si en todo caso pretendiera referirse a la usurpación de funciones, cabe reiterar lo expuesto en el punto anterior acerca de la necesidad de interpretar los dispositivos de leyes preconstitucionales conforme a la Constitución. Por tanto, es válido recordar lo relativo al carácter de estado federal y descentralizado que le confiere el texto constitucional a Venezuela, así como el delineamiento de competencias exclusivas y concurrentes para poder perfeccionar ese tipo de Estado, siendo –se insiste- la convocatoria a referendos consultivos, una competencia concurrente. De allí que resulte erróneo atribuirle el vicio de usurpación de funciones al acto emanado del C.N.E., el cual tiene su base en la solicitud del Alcalde. Así se decide.

  10. Asimismo, el razonamiento anterior es aplicable al alegato de que la Resolución impugnada violó lo dispuesto en el artículo 19, numeral 3, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dado que supuestamente su contenido es de ilegal ejecución, al violentar “...disposiciones legales y constitucionales que hacen que su contenido sea ilícito...”, pues del examen realizado en los puntos anteriores ha quedado demostrado que el acto no resulta ni inconstitucional ni ilegal, razón por la cual en estricto rigor lógico la Sala debe desestimar este alegato, pues el mismo encuentra su única fundamentación en una supuesta “ilegal ejecución” del acto, que resulta inexistente. Así lo declara.

  11. En cuanto a que el acto impugnado esta viciado conforme a lo previsto en el artículo 19, numeral 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues el C.N.E. no le dio la tramitación correspondiente al no cumplir los plazos establecidos entre la convocatoria del referendo y la celebración del mismo, establecidos en el artículo 184 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, esta Sala observa que los lapsos cumplidos por la Administración electoral en el presente caso, se encuentran ajustados a las previsiones legales, especialmente las del Reglamento de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, que en el primer aparte del artículo 20 establece: “La convocatoria a referendo deberá producirse dentro de los treinta días hábiles contados a partir de la solicitud formulada por el ejecutivo Nacional. El acto de referendo se celebrará dentro de los treinta días hábiles siguientes a la fecha de la convocatoria” (énfasis de la Sala).

    Considera esta Sala que la citada norma, a pesar de su rango reglamentario, es aplicable al presente caso en virtud de que no todos los plazos procedimentales establecidos por la ley, son plazos puestos para la protección de los particulares, sino que, por el contrario, en mucho de los casos son previstos para que la Administración pueda desplegar su actuación, v. g., las fases de iniciación o decisión, de lo cual se desprende cierta discrecionalidad administrativa para la realización anticipada de actos que, como en el presente caso en el que el día 3 de diciembre de 2000 se realizarían elecciones de Concejales y miembros de las Juntas Parroquiales, significaron un ahorro económico y de esfuerzos, traducen en eficiencia de la gestión del C.N.E., con base a lo cual, esta Sala desestima el presente alegato. Así se declara.

  12. Asimismo expuso la parte recurrente que el Alcalde del Municipio Chacao no estaba autorizado para solicitar la convocatoria del referendo antes mencionado, de conformidad con lo previsto en el artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, pues conforme a este dispositivo tal atribución le compete al Presidente de la República en C. deM..

    En ese sentido, esta Sala considera conveniente hacer una serie de consideraciones previas que sirvan de marco conceptual al análisis de la denuncia en cuestión, y en tal sentido observa:

    Como ha expresado la Sala en reiterados pronunciamientos, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela plantea un nuevo marco conceptual y teleológico en materia de participación política del ciudadano en los asuntos públicos. Es así que, los artículos 5 y 6 de la Carta Fundamental, consagran un nuevo modelo de democracia participativa, evolucionando de la clásica concepción de la democracia representativa, limitada al ejercicio de la soberanía popular únicamente por medio de la elección periódica de representantes. Por el contrario, la novel Carta Magna establece que la soberanía se ejerce directamente en la forma prevista en la Constitución y en las leyes, e indirectamente mediante el sufragio, por los órganos que ejercen el Poder Público. En consonancia con tales principios, el texto constitucional dedica una serie de normas a la consagración y regulación de las pautas fundamentales de novedosos mecanismos en el ordenamiento jurídico venezolano que permiten la participación política del soberano en los asuntos que le conciernen, mecanismos que enumera el artículo 70 de la Constitución, entre los cuales se encuentra el referendo, en sus distintas modalidades: revocatorio, abrogatorio, consultivo y aprobatorio. De igual manera, se prevé la participación soberana en el ejercicio de los mecanismos de enmienda y reforma constitucional, así como en la iniciativa de convocatoria en la Asamblea Nacional Constituyente.

    De tal manera que, a la luz de tal regulación, y de los principios constitucionales de participación ciudadana protagónica en los asuntos de interés público, es evidente que la figura del referendo, u otras modalidades de consultas populares, que en el ordenamiento jurídico preconstitucional constituía prácticamente un mecanismo excepcional de participación ciudadana, el cual se encontraba regulado (si se quiere de una manera tímida) en diversas materias (electoral, municipal, urbanística y de ordenación territorial, etc.) ha pasado a ser uno de los más variados que prevé la Carta Magna. Esta consideración resulta ser de importancia fundamental al momento de interpretar el ordenamiento jurídico, puesto que, en virtud del principio de supremacía constitucional (artículo 7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) el intérprete jurídico, mucho más el juez, está llamado a aprehender el sentido de las normas preconstitucionales, adaptándolas a los valores, principios y reglas que pauta el nuevo Texto Fundamental, que resulta ser la guía orientadora en toda labor hermenéutica progresiva y ajustada a los nuevos valores de nuestro ordenamiento.

    Bajo las anteriores premisas conceptuales y valorativas, observa esta Sala que, en la regulación del referendo consultivo contenido en el texto constitucional, la iniciativa le corresponde a una serie de órganos públicos, tanto ejecutivos como deliberativos, en los correspondientes niveles político-territoriales acordes con la índole de la materia a ser objeto de consulta (de especial trascendencia parroquial, municipal, estadal o nacional). Específicamente en cuanto a las materias concernientes al ámbito municipal, la iniciativa le corresponde al Concejo Municipal por acuerdo de las dos terceras (2/3) partes de sus integrantes, o al titular del ejecutivo municipal, inclusive, a los electores en un número no menor del diez por ciento (10%) del total de inscritos en la circunscripción electoral (artículo 71, único aparte, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

    De manera que el propio texto fundamental consagra una amplia legitimación en la determinación de quiénes tienen iniciativa para convocar referendos consultivos, al punto que no la limita a los titulares de órganos públicos, sino que la amplía hasta los propios electores, siempre y cuando éstos alcancen un número determinado. Esta regulación constitucional, como ya se señaló, sin duda que debe servir de pauta orientadora en la labor hermenéutica de los textos anteriores a la Constitución, los cuales, respondiendo al modelo constitucional derogado, partían de premisas conceptuales y axiológicas muy limitadas en la regulación de los referendos.

    Por otra parte, la Sala considera necesario resaltar que los derechos políticos consagrados en la Carta Fundamental (regulados en el Capítulo IV del Título III) constituyen Derechos Humanos Fundamentales, y por tanto, en la interpretación de los mecanismos para su ejercicio están obligados, todos los órganos del Poder Público, y mucho más este Supremo Tribunal, a garantizar el principio de progresividad –y sin discriminación alguna- para su cabal goce y ejercicio, a tenor del mandato contenido en el artículo 19 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

    Bajo el soporte antes planteado, observa la Sala que, ciertamente de la literalidad del artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, se evidencia una limitada iniciativa para la convocatoria de referendos al Ejecutivo Nacional, a quien corresponde plantear la respectiva solicitud al C.N.E. para la realización del referendo en la Parroquia respectiva. Sin embargo, este órgano judicial, para ser consecuente con el marco orientador antes esbozado, sobre la base de los principios constitucionales antes expuestos y en una interpretación progresiva del texto constitucional, estima que esa iniciativa para la convocatoria de referendos consultivos reguladas en el mencionado artículo 25, corresponde en el ámbito parroquial (o municipal en el presente caso, dado que el ámbito territorial de la Parroquia Chacao coincide con el del Municipio homónimo), al Alcalde, al Concejo Municipal, a la Junta Parroquial o a un número no menor del diez por ciento (10%) del total de electores inscritos en dicha circunscripción electoral, cuando los materias objeto del Referendo revistan especial importancia en la esfera local y municipal.

    Finalmente, conviene mencionar que la República se constituye en estado federal y descentralizado atribuido por la Carta Fundamental, así como el delineamiento de competencias exclusivas y concurrentes para poder perfeccionar ese tipo de Estado, siendo –como se indicó- la convocatoria a referendos consultivos, una competencia concurrente.

    En virtud de todas las razones antes expuestas, esta Sala desestima el alegato de violación del artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas. Así se decide.

  13. Aunado a lo anterior, expresó la parte recurrente que el acto impugnado esta viciado de nulidad absoluta a tenor de lo dispuesto en el ordinal 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debido a que para realizar la referida convocatoria no se cumplió el procedimiento de elaboración del presupuesto de gastos previsto en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, pues conforme a lo dispuesto en el Reglamento de Referendos el presupuesto de gastos debe ser elaborado por un funcionario o representante del C.N.E. conjuntamente con un representante del Municipio interesado, y en el presente caso fue presentado por uno de los directores del C.N.E., sin que conste que haya sido aprobado por el Alcalde del Municipio Chacao.

    Al respecto observa esta Sala que el mencionado dispositivo legal consagra el vicio de ausencia total y absoluta del procedimiento, cuya materialización se concreta cuando se omite en su totalidad la tramitación del mismo, o por extensión, cuando no se haya cumplido alguno de sus actos esenciales; no obstante en el presente caso resulta evidente que ninguno de los dos supuestos se subsume en el caso planteado, pues ni hubo ausencia de procedimiento, ni se dejó de cumplir un acto esencial, debido a que el hecho de que el presupuesto de gastos no haya sido elaborado por un funcionario o representante del C.N.E. conjuntamente con un representante del Municipio interesado, no desnaturaliza en su esencia el procedimiento previo para la realización del referendo, puesto que este tiene como fin permitir que la voluntad popular sea expresada de una manera libre y con las garantías correspondientes. La realización conjunta del presupuesto de gastos tiene por fin permitir la participación de los órganos intervinientes en el proceso de referendo, garantizando de esa manera la existencia de los correspondientes aportes presupuestarios que posibiliten el funcionamiento oportuno y adecuado de los actos materiales del referendo, en acatamiento a los requerimientos de planificación y programación vinculados con la materia presupuestaria.

    En todo caso, la omisión en cuestión, de manera alguna puede considerarse como causal de nulidad absoluta del acto impugnado, pues fue convalidada con la erogación efectuada por la Alcaldía de Chacao, la cual refleja el acuerdo de dicho órgano con el presupuesto elaborado por el C.N.E..

    En consecuencia, en atención a los principios de economía y de conservación de los actos, y visto que no tendría ningún sentido lógico ni práctico anular un acto en el cual se manifestó la voluntad soberana de los electores del referido Municipio, esta Sala desestima la denuncia de nulidad antes expuesta.

    VII En virtud de las consideraciones anteriormente expuestas, esta Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara SIN LUGAR el Recurso Contencioso Electoral interpuesto contra la Resolución del C.N.E. Nº 001118-1845 de fecha 18 de noviembre de 2000, publicada en Gaceta Electoral Nº 83 de fecha 22 de noviembre, mediante la cual se convocó a la celebración de un Referendo Consultivo para que los habitantes del Municipio Chacao se pronuncien acerca de si están de acuerdo o no con la ubicación de Salas de Bingos en su ámbito territorial.

    Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintidós (22) días del mes de diciembre del año dos mil. Años 190° de la Independencia y 141°

    de la Federación.

    El Presidente,

    JOSÉ PEÑA SOLÍS

    El Vicepresidente Ponente,

    OCTAVIO SISCO RICCIARDI

    A.G.G.

    Magistrado

    El Secretario,

    A.D.S.P.

    Exp. Nº 0142

    En veintidós (22) de diciembre del año dos mil, siendo la una y treinta de la tarde (1:30 p.m.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 170.

    El Secretario,

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