Sentencia nº 01556 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 15 de Octubre de 2003

Magistrado Ponente HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

Exp. Nº 1998-15094

El 1º de octubre de 1998, el ciudadano H.A.S.A., titular de la cédula de identidad Nº 33.279, asistido por el abogado F.E.V., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 15.596, interpuso por ante esta Sala recurso contencioso administrativo de nulidad y solicitud de medida cautelar innominada, contra el acto administrativo de efectos particulares distinguido con el Nº DFGR-98-13233 de fecha 17 de abril de 1998, dictado por el entonces FISCAL GENERAL DE LA REPÚBLICA, ciudadano I.D.B.G., mediante el cual declaró improcedente el recurso de reconsideración ejercido por el recurrente contra la Resolución Nº DFGR-97-0025738 de fecha 5 de agosto de 1997, que le negó el beneficio de jubilación. Subsidiariamente, y de conformidad con lo establecido en el artículo 136 del Código de Procedimiento Civil, solicitó la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, hasta tanto se decida el recurso de nulidad.

Finalmente, solicitó la reducción de los lapsos a fin de que el recurso de nulidad interpuesto se decidiera sin relación ni informes, por tratarse –a su decir- de un asunto de mero derecho.

El 6 de octubre de 1998, se dio cuenta en Sala y se ordenó oficiar a la Fiscalía General de la República, a los fines de solicitarle la remisión del expediente administrativo correspondiente, en atención a lo establecido en el artículo 123 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Asimismo, se acordó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los efectos de la admisión del recurso de nulidad, para luego, de ser procedente, proveer sobre las medidas cautelares solicitadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Civil, y en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil y la reducción de lapsos planteada conforme a lo establecido en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

El 27 de octubre de 1998, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y ordenó la notificación del Procurador General de la República y del Fiscal General de la República. Asimismo, en virtud de las solicitudes de suspensión de efectos del acto impugnado y de reducción de lapsos formuladas, señaló que en su oportunidad se ordenaría abrir el respectivo cuaderno separado, en acatamiento de la decisión dictada por esta Sala el 14 de febrero de 1996.

El 24 de noviembre de 1998, recibido el expediente administrativo, se ordenó formar pieza separada con el mismo.

Cumplidas las notificaciones ordenadas en fecha 27 de octubre de 1998, se acordó pasar las actuaciones a la Sala.

El 26 de enero de 1999, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Héctor Paradisi León a los fines de decidir la suspensión de efectos formulada de conformidad con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y la medida cautelar innominada solicitada conforme a lo establecido en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

El 25 de febrero de 1999, la abogada V.S. deR., inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 9.492, actuando con el carácter de representante del Ministerio Público, consignó escrito contentivo de la opinión de dicho órgano, mediante el cual solicitó que las medidas cautelares de autos fueran declaradas improcedentes, al igual que el requerimiento de declaratoria de mero derecho y reducción de lapsos.

El 23 de febrero y el 30 de marzo de 2000, el recurrente solicitó que esta Sala se pronunciara sobre los pedimentos cautelares formulados en el libelo de la demanda.

Reconstituida la Sala en fecha 24 de febrero de 2000, se reasignó la ponencia al Magistrado José Rafael Tinoco.

El 9 de noviembre de 2000, se ratificó la anterior solicitud.

En virtud de la designación de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Y.J.G., y la ratificación del magistrado L.I. Zerpa, por la Asamblea Nacional en sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.105 del día 22 del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala Político-Administrativa el 27 de diciembre de 2000, y se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 21 de marzo de 2001, la parte recurrente solicitó se dicte sentencia en el presente caso.

El 14 de agosto de 2001, esta Sala dictó sentencia declarando: 1) improcedente la medida cautelar innominada solicitada de conformidad con lo establecido en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil; 2) improcedente la solicitud de suspensión de efectos del acto impugnado formulada en atención a lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; y 3) improcedente la solicitud de declaratoria de mero derecho.

El 10 de octubre de 2001, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.

El 16 de octubre de 2001, se ordenó expedir el cartel a que se refiere el auto de fecha 27 de octubre de 1998, el cual fue expedido en fecha 30 de ese mismo mes y año, y consignada su publicación el 6 de noviembre de 2001.

El 23 de abril de 2002, se pasó el expediente a la Sala por encontrarse concluida su sustanciación.

El 2 de mayo de 2002, se ordenó la continuación de la causa en el estado en que se encontraba.

En la misma fecha, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini, se fijó el quinto día de Despacho para comenzar la relación.

El 15 de mayo de 2002, comenzó la relación en el presente juicio. Asimismo, se fijó el acto de informes para el primer día de despacho siguiente al vencimiento de los quince días calendarios contados a partir de la precitada fecha.

El 30 de mayo de 2002, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se hizo el anuncio de Ley y comparecieron las partes consignando sus respectivos escritos.

El 17 de julio de 2002, terminó la relación en el presente juicio. Se dijo “Vistos”.

Realizado el estudio del expediente, pasa esta Sala a decidir, conforme a las siguientes consideraciones:

I

DEL RECURSO DE NULIDAD INTERPUESTO

En el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad el recurrente sostuvo lo siguiente:

Que en el mes de abril de 1984, encontrándose jubilado por el extinto Consejo de la Judicatura, fue designado por el entonces Congreso Nacional (hoy Asamblea Nacional) como Fiscal General de la República, para el período 1984-1989, de conformidad con lo establecido en el artículo 215 de la Constitución de 1961.

Agrega, que con anterioridad al ejercicio de dicho cargo, se desempeñó durante más de veinte (20) años en distintos cargos públicos.

Indica, que el 27 de junio de 1996, el entonces Fiscal General de la República dictó la Resolución Nº 138, referente al Régimen de Jubilaciones y Pensiones para los Funcionarios y Empleados del Ministerio Público, publicada en la Gaceta Oficial Nº 35.991 del 1º de junio de 1996.

Sostiene, que en fecha 4 de junio de 1997, solicitó al Fiscal General de la República le fuese concedido el beneficio de jubilación, al cual según expresa tiene legítimo derecho, en su condición de ex-Fiscal General de República.

Que, por su parte, el entonces Fiscal General de la República mediante Resolución Nº DFGR-97-0025738 de fecha 5 de agosto de 1997, le negó el beneficio solicitado, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 4 de la Resolución Nº 138 antes señalada, toda vez que “...el jubilado en otro organismo, y que luego preste su servicio en el Ministerio Público, ni siquiera tiene derecho a un complemento de jubilación que estuviese disfrutando, por lo cual mal podría concedérsele una nueva jubilación, que sea sustitutiva de aquella”.

Afirma el recurrente, que ante tal negativa, en fecha 10 de septiembre de 1997, se dirigió ante el ciudadano Fiscal General de la República a los fines de manifestarle que la negativa de su jubilación no le fue notificada conforme lo exige el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, específicamente lo relativo a la indicación de los recursos que procedían contra tal decisión.

Que, a través de la Resolución Nº DGSJ-3-97-033027, suscrita por el Fiscal General de la República, se subsanó el defecto en la notificación, señalándose que contra la decisión que le negó el beneficio de jubilación procedía la interposición de un recurso de reconsideración, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Agrega que, en efecto, el 21 de octubre de 1997, interpuso ante el Fiscal General de la República recurso de reconsideración contra la Resolución N° DFGR-97-0025738 de fecha 5 de agosto de 1997, el cual le fue negado mediante Resolución Nº DFGR-98-13233 dictada el 17 de abril de 1998, confirmándose en todas sus partes el acto administrativo recurrido.

Manifiesta, que el artículo 4 de la Resolución Nº 138 que regula el Régimen de Jubilaciones y Pensiones para los Funcionarios y Empleados del Ministerio Público, resulta aplicable frente a los funcionarios públicos que al entrar al servicio del Ministerio Público se encuentran jubilados conforme a otras normas dictadas por organismos del Sector Público y así permanecen; es decir, funcionarios jubilados fuera del Ministerio Público, lo cual –a su decir- no se verifica en el presente caso, pues la pretensión de autos está dirigida a obtener la jubilación directamente por el Ministerio Publico, de modo que los posibles complementos o variaciones en el monto de la misma se originarían en el propio ente jubilador.

Por otra parte, indica que el cargo de Fiscal General de la República no es un cargo de libre nombramiento y remoción, quedando por ello excluido del presupuesto de hecho del citado artículo 4 de la Resolución No. 138.

Denuncia, que la Resolución impugnada adolece del vicio de abuso de poder, y viola los principios de racionalidad, justicia, igualdad y proporcionalidad. Además, alega que la decisión impugnada “no se adecua a los supuestos de hecho y por lo tanto, es arbitraria y desproporcionada al desconocer la misma (su) legítimo derecho a la jubilación”.

Señala, que la decisión impugnada carece de base legal, pues el único fundamento en que se sostiene, es la presunta caducidad de su derecho a solicitar la jubilación en aplicación de lo previsto en el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Asimismo, indica que el Fiscal General de República al señalar en el acto impugnado que la solicitud está caduca, lo hizo sin fundamentarse en una disposición constitucional o legal que fuera aplicable al caso, pues –a su decir- no era procedente aplicar el artículo 134 antes señalado, toda vez que se trataba de un procedimiento administrativo, y las disposiciones de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia son aplicables a los juicios contenciosos administrativos, todo lo cual afecta –a su juicio- el acto administrativo con el vicio de ausencia de base legal.

Con fundamento en las razones expuestas, solicita se declare la nulidad absoluta de la Resolución impugnada.

II

DEL ACTO ADMINISTRATIVO RECURRIDO

En fecha 17 de abril de 1998, el entonces Fiscal General de la República, ciudadano I.D.B.G. confirmó el acto administrativo contenido en el oficio N° DFGR-97-0025738 del 5 de agosto de 1997, por el cual declaró improcedente la solicitud del beneficio de jubilación formulada por el recurrente. Fundamentó su decisión en los siguientes términos:

En el Ministerio Público, mediante la Resolución N° 514, de fecha 26 de noviembre de 1993, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 35.355, de fecha 7 de diciembre de 1993, que modificó la Resolución N° 202, de fecha 16 de noviembre de 1989, se estableció para los jubilados que ingresaran a prestar sus servicios en esta Institución, el derecho a obtener un complemento del monto de las jubilaciones que les hubiesen concedido en otros organismos, siempre y cuando cumplieran con los requisitos mencionados en el artículo 5° de la referida Resolución N° 514, los cuales eran:

a) Ser jubilado por otro organismo de la administración pública.

b) Desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción.

c) Prestar sus servicios al Ministerio Público durante tres (3) años como mínimo.

Posteriormente, por medio de la Resolución N° 138, de fecha 27 de junio de 1996, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36.032, de fecha 29 de agosto de 1996, que derogó las dos (2) Resoluciones señaladas anteriormente, se eliminó el derecho consagrado a favor de los jubilados por otros organismos, que prestaran sus servicios al Ministerio Público, a recibir el complemento de sus jubilaciones.

De tal manera que, solamente los jubilados que laboraron en el Ministerio Público, hasta el 26 de noviembre de 1993, o desde antes de esa fecha hasta el 26 de junio de 1996, tenían derecho al complemento de sus jubilaciones, siempre y cuando, repit[e], reunieran los requisitos a que se hizo mención anteriormente. En ningún caso, como es obvio, tenían derecho a una nueva jubilación.

A partir del 27 de junio de 1996, de acuerdo con lo dispuesto en el Parágrafo Tercero del artículo 4° de la Resolución N° 138, se prohibió el otorgamiento del complemento de las jubilaciones concedidas por otros organismos, a los jubilados que le prestaran servicios al Ministerio Público. (...)

Es decir, que el Fiscal General de la República ni siquiera puede, con fundamento en la referida Resolución, conceder a los jubilados por otros organismos, que hayan laborado en esta Institución, un complemento de sus jubilaciones y, por ende, menos aún puede conceder una jubilación ‘sustitutiva’ , como la pretendida por [él].

(...) En consecuencia, al no estar previsto en la Resolución N° 138, de fecha 27 de junio de 1996, por [él] invocada, que deba el Fiscal General de la República concederle una nueva jubilación, a funcionarios ya jubilados por otros organismos, que hayan laborado luego en el Ministerio Público, como es su caso, no es legalmente posible que le otorgue una nueva jubilación, que sustituya la que le concedió el Consejo de la Judicatura.

(...) En ninguna de las Resoluciones que han regulado el beneficio de jubilación y menos aún en la N° 138, de fecha 27 de junio de 1996, se establece que procede el otorgamiento de una segunda jubilación a los jubilados por otros organismos, que hayan laborado en esta Institución. Por esa razón, no puedo otorgarle el beneficio de jubilación que solicita.

De haberse previsto en la Resolución N° 138, de fecha 27 de junio de 1996, la situación analizada, no se puede aplicar a los jubilados por otras Instituciones, que dejaron de prestar sus servicios al Ministerio Público desde hace más de siete (7) años, como sucede con usted, pues los efectos jurídicos que esa Resolución produce son hacia el futuro y no retroactivamente.

(...) En relación con el punto N° 2, le ratifico, con fundamento en las consideraciones anteriormente expuestas y en las que le comuniqué con el oficio N° 0025738, de fecha 5 de agosto de 1997, que usted no tiene derecho a que le conceda el beneficio de jubilación.

Es verdad que en la resolución que se le diera a su solicitud de jubilación, que fuere negada y que originó el recurso de reconsideración que aquí se resuelve, se hizo referencia a un lapso de caducidad que, por excepción, fijaría un límite temporal en el cual, un ex-funcionario del Ministerio Público, podría acudir, una vez finalizada su relación de empleo público con dicha Institución, por cualquier causa distinta a la jubilación misma, a solicitar la declaratoria de tal beneficio y la consecuente sustitución del estado jurídico anterior, en caso de que proceda dicha solicitud. Esta argumentación se hizo en obsequio a la justicia y como resguardo de un desideratum esencial normativo, cual es la seguridad jurídica. Mas, sin embargo, también es cierto que ni siquiera en tal caso de interpretación extensiva de las normas, podría usted tener derecho a una nueva jubilación, por el simple hecho, comprensible por cualquiera, que una vez jubilada una persona por la Administración Pública, no es posible recrear dicho status, ad infinitum, si no está prevista expresamente esa posibilidad legal en los regímenes que regulen ese beneficio en los organismos donde lograre reingresar, a menos que se quiera dar al traste con los principios más elementales que informan al Derecho Público, específicamente en su rama funcionarial.

En fuerza de las consideraciones que anteceden, le participo, con fundamento en el artículo 90 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que confirmo en todas sus partes el contenido del oficio N° 0025738 de fecha 5 de agosto de 1997, con el cual estimé improcedente su solicitud de jubilación.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Siendo la oportunidad para pronunciarse sobre el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, esta Sala observa:

En el caso que se examina, se ha recurrido la nulidad del acto administrativo dictado por el entonces Fiscal General de la República, ciudadano I.D.B.G., identificado con el N° DFGR-98-13233, de fecha 17 de abril de 1998, en el cual se confirmó la negativa del beneficio de jubilación solicitado por el recurrente.

En este sentido, la parte actora alegó que si bien la Administración fundamentó la negativa a su jubilación en el artículo 4 de la Resolución N° 138 de fecha 27 de junio de 1996, publicada en la Gaceta Oficial N° 36.032 del 29 de agosto del mismo año, dicha norma –a su decir- no le resultaba aplicable, toda vez que su pretensión no estaba dirigida a obtener un complemento del beneficio de jubilación que le fuera otorgado previamente por el extinto Consejo de la Judicatura, sino a obtener directamente la jubilación por parte del Ministerio Público en virtud de su desempeño como Fiscal General de la República, cargo éste que -a su juicio- no es de libre nombramiento y remoción, por lo que estima que su caso no puede subsumirse en el supuesto de hecho contemplado en la mencionada norma.

Igualmente, aduce, que el acto impugnado carece de base legal, por cuanto en él se afirma que la solicitud del beneficio de jubilación formulada está caduca de conformidad con lo dispuesto en el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a pesar de que dicha norma no resulta aplicable al caso por tratarse de un procedimiento tramitado en sede administrativa y no en sede contencioso administrativa.

Con relación a la aplicación de la Resolución N° 138 del 27 de junio de 1996, emanada de la Fiscalía General de la República, esta Sala observa:

Se desprende de autos que el recurrente se desempeñó como Fiscal General de la República durante el período 1984-1989, cargo que si bien es cierto no puede ser considerado como de libre nombramiento y remoción, ya que conforme a la derogada Constitución de 1961 (aplicable ratione temporis al caso de autos) y la vigente de 1999, se provee por elección de los integrantes del Poder Legislativo Nacional, para un período constitucional determinado, y su remoción sólo puede operar de acuerdo con lo dispuesto en la propia Constitución y la Ley; a dicho cargo le es aplicable el régimen jurídico que con relación al beneficio de jubilación ha regido en el Ministerio Público frente a sus integrantes, por cuanto la jubilación es un derecho social reconocido por la derogada y la vigente Carta Magna.

En orden de lo anterior, a los efectos de la situación objeto de debate se impone exaltar, que el Fiscal General de la República emisor del acto impugnado, expresó en el mismo que en “ninguna de las Resoluciones que han regulado el beneficio de jubilación y menos aún en la N° 138, de fecha 27 de junio de 1996, se establece que procede el otorgamiento de una segunda jubilación a los jubilados por otros organismos, que hayan laborado en esta Institución. Por esa razón, no puedo otorgarle el beneficio de jubilación que solicita.(...)En consecuencia, al no estar previsto en la Resolución N° 138, de fecha 27 de junio de 1996, por usted invocada, que deba el Fiscal General de la República concederle una nueva jubilación, a funcionarios ya jubilados por otros organismos, que hayan laborado luego en el Ministerio Público, como es su caso, no es legalmente posible que le otorgue una nueva jubilación, que sustituya la que le otorgó el Consejo de la Judicatura.”

De lo anterior, se observa que el entonces Fiscal General de la República al analizar “las Resoluciones que han regulado el beneficio de jubilación”, entre las cuales se encuentra la Resolución N° 138 del 27 de junio de 1996, verificó que no existía norma alguna que consagrara el derecho alegado por el recurrente de obtener un nuevo beneficio de jubilación.

Respecto de lo cual esta Sala debe señalar lo siguiente:

La Constitución de la República de Venezuela de 1961 consagraba en su artículo 94 el derecho a la seguridad social, sin embargo es la Constitución de 1999 la que ha instaurado una especial protección a los derechos sociales de los ciudadanos, y a tal fin dirige una serie de mandatos a los Poderes Públicos con el propósito de proteger estos derechos y crear un sistema de seguridad social que tenga por objeto garantizar la salud de las personas y la protección de las mismas en contingencias sociales y laborales, cuyo análisis se impone en el presente caso, en virtud del principio de progresividad de los derechos, pues es evidente que la consagración actual es mucho más clara en cuanto al sistema de seguridad social se refiere. Así, la Constitución vigente establece en su artículo 86:

Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas. La ausencia de capacidad contributiva no será motivo para excluir a las personas de su protección. Los recursos financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros fines. Las cotizaciones obligatorias que realicen los trabajadores y las trabajadoras para cubrir los servicios médicos y asistenciales y demás beneficios de la seguridad social podrán ser administrados sólo con fines sociales bajo la rectoría del Estado. Los remanentes netos del capital destinado a la salud, la educación y la seguridad social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en esos servicios. El sistema de seguridad social será regulado por una ley orgánica especial.

Al respecto, se ha dicho en términos generales que el concepto de seguridad social tiene dos connotaciones: una en sentido amplio, para designar el sistema orientado a la protección del bienestar material de la población laboralmente activa o inactiva, propósito que se cumple mediante la satisfacción de las diferentes necesidades del hombre, considerado individualmente y en su conjunto. En esta concepción, tienen cabida tanto la protección contra los riesgos en el ciclo vital laboral, como los programas de atención integral del niño, los beneficios nutricionales para los niños y adolescentes en edad escolar, los programas de vivienda, de educación, salud, deportes, recreación y de atención a los ancianos, entre otros.

En un sentido más restringido, la seguridad social se define como la previsión de las contingencias que puedan afectar a la población durante y después de su vida productiva y se ha conocido como el Seguro Social Obligatorio.

Ahora bien, no resulta sencillo aportar una definición de lo que debe entenderse por seguridad social, por ello, esta Sala acoge la definición otorgada por el Tratadista español J. P.L., la cual es del tenor siguiente: “La seguridad social es la parte de la ciencia política que, mediante adecuadas instituciones técnicas, de ayuda, previsión o asistencia, tiene por fin defender y propulsar la paz y la prosperidad general de la sociedad a través del bienestar individual de todos sus miembros” (P.L., J., citado por B.L., Alvaro, Sistema de Seguridad Social en Colombia, Editora Jurídica de Colombia, Primera Edición, Bogotá, 1995, p. 143).

En este sentido, caber agregar que esta Sala mediante decisión Nº 00290 del 25 de febrero de 2003, caso: C.A Venezolana de Ascensores (CAVENAS), señaló lo siguiente:

(...) Así las cosas, los principios que rigen a la seguridad social son los siguientes:

El principio de universalidad, que consiste en amparar a todos los hombres sin excepción como elementos de la comunidad, que tiene derecho a la protección desde su nacimiento hasta su muerte.

El principio de la integración prestacional, habida consideración de que las necesidades del ser humano son diversas y las prestaciones también deben serlo, pero integradas armónicamente en el suministro para cumplir el objetivo de dar plena satisfacción a las demandas de los individuos y de sus núcleos familiares.

El principio de unidad de gestión, según el cual la política de la seguridad social debe ser una, a pesar de los múltiples instrumentos y medios de que se sirve y una debe ser la gestión.

El principio de igualdad de beneficios, que orienta que no se instituye la seguridad social para crear entre la población clases privilegiadas, ni para ahondar las desigualdades ya presentes entre los estamentos de la sociedad. Se establece para amparar al conglomerado contra los mismos riesgos, reparar o compensar sus efectos dañinos. Ello significa que todos deben recibir por igual los beneficios del sistema, sin que sea permitido concebir prestaciones o servicios dedicados exclusivamente a unos grupos sociales o que dentro de la generalidad hayan beneficios más grandes, según los beneficiarios. Si todos no aportan por igual todos sí reciben por igual, como consecuencia directa de la solidaridad humana que constituye el fundamento de la seguridad social y que se explicará de seguidas y;

El principio de solidaridad, siendo una verdad indiscutible que la seguridad social tiende a la protección del hombre en sus diversas y múltiples necesidades y que las contingencias o riesgos que pueden afectarlo son las mismas, la filosofía que informa el sistema de seguridad social está afincada en la solidaridad social. En virtud de este principio, los costos no los debe asumir el contingente de trabajadores amparados, como tampoco el de los empresarios o patronos; debe asumirlo el Estado como superestructura que agrupa a toda la comunidad y que es el mejor canal para distribuir entre todos y por partes iguales las cargas que implica el sistema

.

De esta manera, es menester señalar que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela recoge todos y cada uno de los principios antes enunciados en los artículos 80, 84, 85 y 86, estableciendo expresamente en su artículo 80 la garantía y la protección a la ancianidad de la población, al disponer:

El Estado garantizará a los ancianos y ancianas el pleno ejercicio de sus derechos y garantías. El Estado, con la participación solidaria de las familias y la sociedad, está obligado a respetar su dignidad humana, su autonomía y les garantizará atención integral y los beneficios de la seguridad social que eleven y aseguren su calidad de vida. Las pensiones y jubilaciones otorgadas mediante el sistema de Seguridad Social no podrán ser inferiores al salario mínimo urbano. A los ancianos y ancianas se les garantizará el derecho a un trabajo acorde con aquellos y aquellas que manifiesten su deseo y estén en capacidad para ello.

Lo anterior evidencia que el constituyente de 1999 previó una protección particular a la vejez y consagró en cabeza del Estado la obligación de asegurar la efectividad de los derechos que a tal efecto se establecen. Igualmente, recogió entre los derechos inherentes a los ancianos el beneficio a la jubilación, con el objeto de proporcionarles un medio de vida digno a los trabajadores durante su vejez o incapacidad, y así garantizarles un ingreso periódico tendiente a cubrir sus gastos de subsistencia.

En este contexto, el derecho a la jubilación nace de la relación laboral entre el trabajador y el ente público o privado para quien prestó el servicio y se obtiene una vez cumplidos los requisitos de edad y tiempo de servicio en el trabajo, establecidos en las leyes que regulan la materia. Este derecho, si bien se origina en el ámbito de la relación laboral, es considerado como un derecho social enmarcado dentro de la Constitución y desarrollado por las leyes, que puede ser objeto de regulación por parte del Estado, regulación tendiente a garantizar la protección e integridad del individuo que lo ostenta.

Ahora bien, en el caso de autos la normativa vigente en materia de jubilación para funcionarios y empleados del Ministerio Público para la fecha de egreso del recurrente del cargo de Fiscal General de la República, esto es, el 7 de junio de 1989, era la Resolución del 26 de noviembre de 1976, publicada en la Gaceta Oficial N° 31.121 del 30 de ese mismo mes y año, la cual consagraba el beneficio de jubilación para los funcionarios y empleados del mencionado organismo, pero nada indicaba respecto de las personas jubiladas por otros organismos del sector público que ingresaren a trabajar al Ministerio Público.

Por otra parte, se observa que no es sino hasta el 26 de noviembre de 1993 que mediante la Resolución N° 514, publicada en la Gaceta Oficial N° 35.355 del 7 de diciembre del mismo año, la cual reformó la Resolución N° 202 del 16 de noviembre de 1989, que se estableció una disposición sobre la materia en cuestión, agregándose el artículo 5°, que establecía:

El ingreso al Ministerio Público mediante nombramiento, de personas jubiladas por la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Pensiones y Jubilaciones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, así como por otras leyes, reglamentos o estatutos, sólo será posible en los cargos de libre nombramiento y remoción, pero se atenderá al régimen de incompatibilidades entre jubilaciones y sueldos.

Si ese régimen no lo impide y el funcionario o empleado que haya ingresado al Ministerio Público permanece en éste por un lapso no menor de tres (3) años, tendrá derecho en la oportunidad de su retiro, a que la Institución le conceda un complemento de la jubilación, si fuere procedente. (...)

. (Subrayado de la Sala)

Como puede observarse la norma parcialmente transcrita es la primera disposición que reguló dentro del Ministerio Público la situación de los jubilados de otros organismos del sector público, estableciendo la posibilidad de otorgarle un complemento de su jubilación, en el caso que fuere procedente.

Posteriormente, se dictó la Resolución N° 138 del 27 de junio de 1996, en la cual se estableció en el Parágrafo Tercero de su artículo 4° que: “Los beneficiarios de jubilaciones otorgadas conforme a otras normas dictadas por organismos del Sector Público, podrán ingresar al Ministerio Público como contratados, o para ejercer un cargo de libre nombramiento y remoción, siempre que, en este último caso, presenten constancia de haber solicitado y obtenido la suspensión del pago de las mismas durante el tiempo de su servicio a la Institución. En ningún caso corresponderán al Ministerio Público las erogaciones derivadas de variaciones o complementos de aquellas jubilaciones.”

Actualmente, el régimen vigente que regula la materia está contenido en el Estatuto de Personal del Ministerio Público, dictado en fecha 4 de marzo de 1999 mediante la Resolución N° 60, dictada por el Fiscal General de la República y publicada en la Gaceta Oficial N° 36.654 de la misma fecha, el cual dispone en los Parágrafos Tercero y Cuarto de su artículo 137, lo siguiente:

Parágrafo Tercero: Los beneficiarios de jubilaciones otorgadas conforme a otras normas dictadas por organismos del Sector Público, podrán ingresar al Ministerio Público como contratados, o para ejercer cargos de libre nombramiento y remoción, siempre que, en este último caso, presenten constancia de haber solicitado y obtenido la suspensión del pago de las mismas, durante el tiempo de su servicio a la Institución. En ningún caso, corresponderán al Ministerio Público las erogaciones, derivadas de variaciones o complementos de aquellas jubilaciones.

Parágrafo Cuarto: Quienes siendo jubilados por otro ente público, ingresen al Ministerio Público para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción, por contrato o sujeto a período constitucional, no tendrán derecho a la concesión de una nueva jubilación, por parte de la Institución, concurrente o sustitutiva de aquélla que estuviere disfrutando.

(destacado de la Sala)

Del análisis efectuado a toda la normativa que ha regido la materia objeto del presente caso, queda evidenciado que no existe previsión alguna que haya establecido o prevea la posibilidad de que las personas jubiladas de otros organismos del sector público que hubieren ingresado posteriormente al Ministerio Público, ya sea en calidad de contratados, o en un cargo de libre nombramiento y remoción, o en un “cargo sujeto a período constitucional” (este último es precisamente el que ocupó el recurrente en el Ministerio Público), pudieren tener derecho a ser acreedores de una nueva jubilación en virtud del desempeño de un cargo en la Fiscalía General de la República.

No obstante, es criterio de esta Sala que la posibilidad de que los funcionarios jubilados vuelvan a desempeñar funciones públicas, debe contemplarse como una manifestación del mandato constitucional de no limitar la voluntad de todo ciudadano que desee trabajar y que se encuentre apto para ello, así como por la circunstancia de que un ciudadano que haya sido objeto de un beneficio por el trascurso de los años de servicio prestados, debe considerarse como un baluarte de experiencia y conocimientos que no deben desperdiciarse en áreas tan importantes como la académica, de investigación, asesoramiento, o inclusive en prestación directa de funciones específicas en las cuales los cánones de mayor rendimiento y capacidad sean los requeridos. (ver Sentencia N° 01022 de fecha 31 de julio de 2002, caso: C.S.U.M. vs. Dirección General Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Prevención)

Igualmente, el Estado debe procurar algún beneficio o estímulo a los funcionarios jubilados que reingresen a la Administración con el objeto de continuar prestando labores, ya que de lo contrario, ninguno o muy pocos se atreverían a abandonar sus beneficios de jubilación y el tiempo de disfrute que ello comporta sin que a cambio –además de la vocación y la satisfacción personal por el trabajo- no se les reconozca el nuevo tiempo de servicio y la homologación del beneficio de pensión conforme al último salario devengado, ambos beneficios sólo serán disfrutados para el momento en que la jubilación sea reactivada.

Así, se observa que en fecha 16 de septiembre de 1980 el extinto Consejo de la Judicatura le concedió al recurrente el beneficio de jubilación, y el 29 de marzo de 1984 fue designado por el Congreso de la República como Fiscal General de la República para el período constitucional 1984-1989.

Posteriormente, en fecha 4 de junio de 1997 el recurrente solicitó al entonces Fiscal General de la República, le concediera el beneficio de jubilación en virtud de su desempeño en el cargo de Fiscal General de la República, el cual le fue negado en virtud de que la normativa legal que regulaba las funciones de los funcionarios del Ministerio Público no se establecía la posibilidad de otorgar un nuevo beneficio de jubilación a personas ya jubiladas por otros organismos del sector público.

Ahora, si bien es cierto que el otorgamiento de un nuevo beneficio de jubilación no resulta procedente, y la normativa vigente para el momento en que culminó el período constitucional para el cual fue electo el recurrente en el cargo de Fiscal General de la República, esto es, la Resolución del 26 de noviembre de 1976, publicada en la Gaceta Oficial N° 31.121 del 30 de ese mismo mes y año, nada establecía respecto a la situación de los funcionarios que siendo jubilados de otros organismos del sector público ingresaran posteriormente al Ministerio Público, no es menos cierto que en atención a los principios constitucionales de seguridad social y especialmente de protección a la vejez, así como para estimular a los funcionarios jubilados que reingresen a la Administración con el objeto de continuar prestando labores, resultaba procedente que el entonces Fiscal General de la República, ordenase un complemento del monto de la jubilación del recurrente.

No obstante, en el acto administrativo impugnado se le negó al recurrente inclusive la posibilidad de otorgarle un complemento al beneficio de jubilación del cual gozaba antes de ingresar al Ministerio Público, fundamentándose en la inexistencia de alguna disposición que regulara dicho supuesto.

Ahora bien, estima la Sala que una vez culminado el período constitucional para el cual fue designado el recurrente como Fiscal General de la República, al reanudarse el pago de su pensión de jubilación, éste ha debido ajustarse al último sueldo devengado por él, en virtud del principio constitucional de seguridad social consagrado en la Constitución de la República de Venezuela de 1961, el cual debió desarrollarse en la normativa que rige a los funcionarios del Ministerio Público.

En consecuencia, el razonamiento esgrimido como fundamento del acto impugnado no resulta ajustado a derecho, por lo cual es forzoso para esta Sala declarar su nulidad, y ordenar al Ministerio Público, por ser el último organismo en el cual trabajó el recurrente, que asuma el pago de la pensión de jubilación del actor, el cual debe ser cancelado conforme al salario que corresponda en la actualidad al cargo de Fiscal General de la República, para lo cual la Fiscalía deberá exigir constancia expresa de la renuncia por parte del recurrente del beneficio de jubilación que le había sido acordado por el extinto Consejo de la Judicatura, hoy Dirección Ejecutiva de la Magistratura. Así se decide.

Por otra parte, el recurrente alegó que al acto administrativo impugnado carecía de base legal, por cuanto en él se señala que la solicitud del beneficio de jubilación formulada estaba caduca de conformidad con lo dispuesto en el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no obstante que a juicio del recurrente dicha norma no resulta aplicable al caso por tratarse de un procedimiento administrativo.

Al respecto, observa la Sala, que si bien ello fue de tal modo señalado en el acto administrativo objeto de examen, y que ciertamente es una afirmación absolutamente inconducente e inapropiada, sin embargo lo cierto es que de modo alguno fue utilizada como sustento de lo proveído por la autoridad administrativa, la cual a la vista de la decisión administrativa, indubitablemente basó la misma en que el ordenamiento jurídico aplicable no establecía la posibilidad de una nueva jubilación para aquellos que hubiesen sido beneficiaros de una jubilación en otro organismo del sector público. No fundamentándose entonces el acto impugnado definitivamente en la supuesta caducidad de la pretensión administrativa invocada por el recurrente, en consecuencia, dicho alegato debe ser desestimado. Así se declara.

Por las consideraciones antes expuestas resulta forzoso para esta Sala declarar parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. Así se decide.

De acuerdo con lo previsto en los artículos 119 y 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se determinan los efectos en el tiempo de la presente decisión a partir de la publicación de este fallo por la Secretaría de esta Sala Político-Administrativa, es decir, se le otorga efectos ex nunc, en consecuencia, el ajuste en el monto de la pensión del recurrente deberá efectuarse a partir de la publicación de la presente decisión.

IV

Decisión

En virtud de las consideraciones de hecho y de derecho anteriormente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político-Administrativa, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. PARCIALMENTE CON Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano H.A.S.A., asistido por el abogado F.E.V., antes identificados, contra el acto administrativo de efectos particulares distinguido con el Nº DFGR-98-13233 de fecha 17 de abril de 1998, dictado por el entonces FISCAL GENERAL DE LA REPÚBLICA, ciudadano I.D.B., mediante el cual declaró improcedente el recurso de reconsideración interpuesto por el recurrente contra la Resolución Nº DFGR-97-0025738 de fecha 5 de agosto de 1997, que le negó el beneficio de jubilación.

2. De conformidad con lo previsto en los artículos 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, SE ORDENA al Ministerio Público asuma el pago de la pensión de jubilación del recurrente, antes identificado, con el respectivo complemento conforme al salario que corresponda al cargo de Fiscal General de la República actualmente, previa verificación de la renuncia por parte del recurrente al beneficio de jubilación que le había sido acordado por el extinto Consejo de la Judicatura, hoy Dirección Ejecutiva de la Magistratura.

3. Se fijan los efectos de esta sentencia con carácter ex nunc, a partir de la fecha de publicación por la Secretaría de esta Sala Político-Administrativa.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase copia certificada de la presente decisión al Despacho del Fiscal General de la República. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los catorce (14) días del mes de octubre de dos mil tres (2003). Años: 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

El Presidente,

L.I. ZERPA

El Vicepresidente-Ponente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

La Magistrada,

Y.J.G.

La Secretaria, ANAÍS MEJÍA CALZADILLA Exp. N° 1998-15094

En quince (15) de octubre del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01556.