Sentencia nº 1123 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 8 de Junio de 2006

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADA PONENTE: C.Z.D.M.

El 11 de enero de 2006, el abogado A.J.G.S., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 12.994, con el carácter de apoderado judicial del Municipio C.A. delE.C., interpuso, ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, recurso de nulidad conjuntamente con petición de medida cautelar contra las normas contenidas en los ARTÍCULOS 17 Y 55.8 DEL REGLAMENTO INTERIOR Y DE DEBATES DEL CONCEJO DEL MUNICIPIO C.A.D.E.C., publicado en la Gaceta Municipal el 13 de diciembre de 2005.

El 12 de enero de 2006, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Doctora C.Z. deM., quien con tal carácter suscribe este fallo.

I

FUNDAMENTO DEL RECURSO Y DE LA MEDIDA CAUTELAR

El demandante solicitó la anulación de los artículos 17 y 55.8 del mencionado Reglamento, que facultan al Concejo del Municipio C.A. delE.C. para controlar órganos y entes municipales. En concreto, el artículo 17 le permite supervisar y fiscalizar dependencias municipales, paramunicipales y todos los entes en los que el Municipio tenga interés, a fin de informar sobre las deficiencias y las irregularidades detectadas, para lo cual puede emitir observaciones, recomendaciones y órdenes. El artículo 55.8, por su parte, crea una Comisión Permanente para la Administración Descentralizada en el seno del Concejo, con competencia para fiscalizar, precisamente, entes descentralizados.

En criterio del recurrente, ambas disposiciones constituyen una intromisión inconstitucional del Concejo Municipal en la actuación de la Administración, por lo que solicitó su anulación. En particular, la parte actora invocó el artículo 175 de la Constitución, según el cual la función legislativa en los Municipios corresponde a los Concejos; por tanto, en su criterio, “al Concejo no le corresponde supervisar y fiscalizar las dependencias Municipales, paramunicipales ni de otros entes en los cuales tenga interés e informar en Cámara las deficiencias o irregularidades que observa, ni hacer observaciones o recomendaciones que estimen procedentes para subsanar las mismas ni comunicar sus observaciones y recomendaciones al Alcalde o al Contralor Municipal, y tampoco le corresponde a una Comisión Permanente, fiscalizar la administración y su régimen presupuestario ya que su función constitucional es la de cumplir la función legislativa”.

Para fundamentar su petición de medida cautelar, la parte actora sostuvo en su libelo:

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA DE SUSPENSION DE EFECTOS DE LAS NORMAS IMPUGNADA (sic) ARTICULOS 17 Y 55 NUMERAL 8 DEL REGLAMENTO INTERIOR Y DE DEBATES HASTA TANTO SE DECIDA SU INCONSTITUCIONALIDAD. Todo ello de conformidad con lo establecido en el art. 588 del Código de Procedimiento Civil aplicable por mandato del art. 22 de la ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia por tratarse de un acto administrativo de efectos generales lo cual consideramos indispensable para no paralizar la actividad del poder ejecutivo municipal por parte del Concejo Municipal y así evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación

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II

SOBRE LA COMPETENCIA DE LA SALA

Esta Sala ha aceptado, en anteriores oportunidades, su competencia para conocer de la impugnación ejercida contra el Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, por considerar que es dictado en ejecución directa e inmediata de la Constitución y es, por tanto, un acto de rango legal (ver, entre otras, las sentencias núms. 593/2003, 1665/2003, 2820/2003, 916/2004).

La Sala, incluso, ha reconocido ese rango legal para todo Reglamento Interior y de Debates de los órganos deliberantes de los entes territoriales -nacional, estadales o municipales-, en el entendido de que son los actos conforme a los cuales los parlamentos de cada entidad dictan los actos legales para los cuales la Constitución les faculta. En concreto, sostuvo:

De cualquier modo, en el proceso de la legislación (formación de leyes y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, de los Consejos Legislativos y de los Concejos) hay que distinguir: a) naturaleza de los actos legislativos; b) naturaleza de la norma que resulta de dichos actos; c) naturaleza de la norma conforme a la cual se sancionan los actos legislativos. Respecto de a), debe indicarse que los actos legislativos (al igual que los llamados actos de gobierno) son subconstitucionales, es decir, legales, y se distinguen de los actos administrativos, que son sublegales.

Conforme a b) la ley es el acto sancionado por el respectivo Órgano Legislativo, nacional, estadal o municipal, como cuerpo legislador (artículos 202 de la Constitución, 36 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, y 4 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal), mientras que en relación con c) el Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional es subconstitucional, e igualmente los Reglamentos Interiores de los Consejos Legislativos de los Estados y de los Concejos de los Municipios, dado que, aun cuando estos últimos son dictados en ejecución de normas legales nacionales que establecen, con fundamento en la Constitución (artículos 162 y 169), el régimen común de los órganos legislativos de los Estados (artículo 37 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados) y de los Municipios (artículo 7 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal), dichas normas legales nacionales, como se indicará infra, ostentan una naturaleza orgánica que las hace equiparables -no en rango sino en especialidad- a las normas constitucionales

(sentencia Nº 1950/2004, caso: “Rubén D.N.P.”).

Ese reconocimiento del rango legal no lo hizo la Sala, sin embargo, frente a un caso de demanda dirigida contra algunos de esos Reglamentos de órganos deliberantes, por lo que la afirmación acerca de ese rango legal -que justificaría el poder de esta Sala para conocer de la acción de nulidad- no vino acompañada por una declaración expresa acerca de su competencia. Por el contrario, en fecha reciente la Sala sí se pronunció de modo expreso sobre su competencia frente a una acción de nulidad contra un Reglamento Interior y de Debates de un Concejo Municipal, oportunidad en la que sostuvo que tal Reglamento no era dictado en ejecución directa e inmediata de la Constitución, por lo que escapaba de su conocimiento y declinó la competencia en la jurisdicción contencioso-administrativa. Así, en sentencia Nº 4358/2005 declaró:

Constata la Sala, que en el presente caso el ciudadano N.E.U.V., en su carácter de concejal, ha ejercido recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad conjuntamente con acción de amparo cautelar en contra del Reglamento Interior y de Debates del Concejo Municipal Carirubana del Estado Falcón, y de la conducta asumida contra su persona, por el presidente de la Cámara Municipal, (…) quien ‘...ha desatado una persecución contra mi persona hasta el punto de hacerme la vida incómoda e imposible dentro y fuera de la Cámara, de donde emanan, entre otros, los siguientes hechos...’, y en virtud de ello, pasa esta Sala a determinar su competencia para conocer de la acción planteada en autos.

(omissis)

En tal sentido se observa que, conforme a lo estipulado en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la jurisdicción contencioso administrativa le corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley; siendo competentes los órganos de esa jurisdicción, para anular los actos administrativos generales o particulares contrarios a derecho, incluso por desviación de poder. De acuerdo a ello, el control legal y constitucional de la totalidad de los actos de rango sublegal, tales como actos, normativos o no, aquellos dictados en ejecución directa de una ley y en función administrativa, son del conocimiento del contencioso-administrativo.

En efecto, el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela otorga competencia a todos los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, y dentro de dichos órganos corresponde a los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo, el conocimiento de los actos emanados de las autoridades municipales y estadales. Así, dicha norma otorga facultades a los Tribunales en lo contencioso-administrativo para anular los actos administrativos generales o individuales por contrariedad a derecho, que comprende -sin lugar a dudas- tanto la inconstitucionalidad como la ilegalidad.

De esta forma, en el ejercicio de la jurisdicción constitucional esta Sala conocerá de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos realizados en ejecución directa de la Constitución o que tengan forma de ley. De allí, que en el caso de autos, al tratarse el reglamento impugnado de un acto de rango sublegal, como lo es el Reglamento Interior y de Debates del Concejo Municipal Carirubana del Estado Falcón, esta Sala Constitucional carece de competencia para controlar su conformidad a Derecho, correspondiendo su competencia a la jurisdicción contencioso administrativa.

Visto que el presente caso se trata de un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad conjuntamente con acción de amparo en contra del Reglamento Interior y de Debates del Concejo del Municipio Carirubana del Estado Falcón, y contra las actuaciones del (…) Presidente de la Cámara Municipal de Carirubana, quien injustificadamente ha retenido el acto administrativo que ordenó su reincorporación ‘correspondiente y plena‘ a sus funciones como deliberante de la Cámara Municipal de Carirubana, concluye la Sala que el conocimiento del mismo y la decisión de la causa corresponde a un Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Centro Occidental, y así se decide

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Como se observa, esta Sala negó, en ese caso concreto, el rango legal del Reglamento de Interior y de Debates del Concejo Municipal, decisión en la que influyó el hecho de que la demanda centraba parte de su interés en un amparo contra el Presidente de la Cámara Municipal, por supuesto hostigamiento contra el recurrente. No se trataba del caso de una acción autónoma contra la Ordenanza, sino de la acumulación de la pretensión anulatoria con un amparo dirigido a impugnar una conducta personal que se estimaba violatoria de derechos constitucionales.

Ahora bien, esta Sala se aparta expresamente del criterio acerca del rango sub-legal de tales Reglamentos, contenido en el fallo Nº 4358/2005 y reitera, en consecuencia, el criterio sentado en la citada decisión Nº 1950/2004. Para la Sala, debe entenderse que todo Reglamento de Interior y de Debates de los órganos parlamentarios es de rango legal. Sin duda, el nombre adoptado para tales actos -reglamentos- puede conducir a confusión con los reglamentos del Ejecutivo Nacional -actos de la Administración-, pero su naturaleza obliga a prescindir del nombre y atender a su contenido normativo y a su finalidad dentro del orden jurídico.

En realidad, los Reglamentos de Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, los Consejos Legislativos y los Concejos Municipales son similares en cuanto a su contenido normativo -sobre lo que más adelante se insistirá- y todos son dictados con un mismo propósito: regular la organización y el funcionamiento de esos órganos parlamentarios para que desarrollen sus atribuciones constitucionales. No son el desarrollo de las leyes, sino el instrumento para dictarlas, así como para ejercer los variados e importantes poderes constitucionales de los parlamentos.

La única diferencia entre tales Reglamentos a nivel nacional, estadal o municipal, es que el de la Asamblea Nacional está previsto expresamente en la Constitución, mientras que los de los Consejos Legislativos y los Concejos Municipales no lo están; sin embargo, ello no debe marcar diferencia alguna de tratamiento, por ser su naturaleza la misma, así como es el mismo su contenido. En efecto, son varias las normas que reconocen el poder para dictar el Reglamento Interior y de Debates del Parlamento nacional (artículos 187.19, 193, 194, 199, 207, 211, 221, 222 y 223), lo que responde a una tradición jurídico-política (sobre esa tradición, ver sentencia Nº 1718/2004). Su lectura revela el contenido de tales Reglamentos, entre los que destacan, sobre todo, los procedimientos para la formación de los actos parlamentarios, incluidas las leyes, el régimen de los Diputados, las sanciones a las que están sujetos y la regulación de los mecanismos de control parlamentario, en especial las investigaciones.

Contrasta esa regulación al detalle, del contenido de los Reglamentos de Interior y de Debates (nombre también tradicional, pero que no figura en el Texto Constitucional), con la ausencia de previsiones para el caso de los órganos deliberantes estadales y municipales, lo que sin embargo viene justificado porque la Carta Magna dedica casi toda su atención a las normas sobre el Poder Nacional, en razón de que la autonomía de los Estados y Municipios impide entrar en ciertas consideraciones.

En el aspecto concreto de los órganos deliberantes estadales y locales, la Constitución ha sido especialmente breve, sin que ello implique la inexistencia de ciertos poderes que son de la esencia misma del parlamentarismo, tales como el de emisión de sus Reglamentos de organización y procedimiento. De esta manera, la Constitución se limita a disponer:

Artículo 162. El Poder Legislativo se ejercerá en cada Estado por un C.L. conformado por un número no mayor de quince ni menor de siete integrantes, quienes proporcionalmente representarán a la población del Estado y a los Municipios. El C.L. tendrá las atribuciones siguientes:

1. Legislar sobre las materias de la competencia estadal.

2. Sancionar la Ley de Presupuesto del Estado.

3. Las demás que establezcan esta Constitución y la ley.

Los requisitos para ser integrante del C.L., la obligación de rendición anual de cuentas y la inmunidad en su jurisdicción territorial, se regirán por las normas que esta Constitución establece para los diputados y diputadas a la Asamblea Nacional, en cuanto les sean aplicables. Los legisladores o legisladoras estadales serán elegidos o elegidas por un período de cuatro años pudiendo ser reelegidos o reelegidas por dos períodos consecutivos como máximo. La ley nacional regulará el régimen de la organización y el funcionamiento del C.L.

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Artículo 175. La función legislativa del Municipio corresponde al Concejo, integrado por concejales elegidos o concejalas elegidas en la forma establecida en esta Constitución, en el número y condiciones de elegibilidad que determine la ley

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Se observa, en cualquier caso, que las normas constitucionales trascritas dejan al Legislador nacional la posibilidad de fijar reglas que precisen determinados aspectos. Es así como la función parlamentaria en Estados y Municipios está también regulada en leyes nacionales: la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. La primera de ellas se refiere reiteradamente a los Reglamentos de Interior y de Debates de los Consejos Legislativos en sus artículos 5, número 9; 8, números 2, 3 y 4; 9; 10; 15, número 15; 16; 21, número 7; 22, números 6 y 15; 26, número 12; 30; 37; 42 y 45. Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal los prevé en sus artículos 24; 54, número 3; 95, números 1, 2 y 9; y 268.

La lectura de esos artículos muestra claramente que los Consejos Legislativos y los Concejos Municipales tienen poder para dictar sus Reglamentos de Interior y de Debates y permite apreciar el contenido que las leyes nacionales prevén para tales instrumentos, que es el mismo que para el caso de la Asamblea Nacional. El problema se centra en la determinación de su rango, a falta -como se ha dicho- de previsión constitucional, que permitiría con más facilidad apreciarlos como ejecución directa e inmediata de la Constitución.

De ese modo, aunque no hay dudas de que el Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional es un acto dictado en ejecución directa e inmediata de la Constitución, competencia de esta Sala, el rango de esos Reglamentos a nivel estadal o municipal requiere determinar si ante su falta de previsión en el Texto Fundamental pueden entenderse asimismo como una ejecución directa de poderes constitucionales.

Al efecto, debe recordarse que esta Sala ha aceptado la existencia de poderes que son consustanciales a las funciones públicas, incluso sin previsión constitucional. Así, sin reconocerse excepciones al principio de legalidad de la competencia, sí es acertado sostener que algunas funciones públicas requieren de determinados poderes, que se derivan necesariamente de los que sí están expresamente previstos. De esa manera en el fallo Nº 1338/2002 se señaló, lo siguiente:

La extralimitación de atribuciones es un vicio de incompetencia de tipo constitucional, en el que un órgano del Estado hace uso de sus facultades, pero llevándolas a extremos que no le están autorizados, sin que ello constituya la invasión del poder que corresponde a otros órganos estatales. Así, un órgano de naturaleza constitucional, como lo era el Congreso de la República, se extralimitaría en sus atribuciones si, actuando en asuntos que le competen, se excede hasta abarcar supuestos que escapan de su poder.

En el caso de autos, el Congreso realizó actuaciones para las cuales tenía competencia: la investigación para cumplir su deber de control sobre la Administración Pública Nacional y la consecuente declaratoria de responsabilidad de las personas que, a juicio parlamentario, habían incurrido en ciertas irregularidades constatadas al término de la averiguación.

Así, el poder para efectuar investigaciones parlamentarias estaba establecido en la Constitución de 1961 (artículo 160) y se repite en la actual (artículos 222 y 223). En la Constitución de 1961 no se contemplaba expresamente, sin embargo, el Congreso tenía poder para efectuar declaraciones de responsabilidad, aunque ese poder fuese considerado implícito para darle sentido a sus facultades investigativas. En la Constitución vigente, en cambio, sí se ha previsto con claridad el poder para que la Asamblea Nacional declare la responsabilidad política de los funcionarios públicos (artículo 222). Nada dice ninguna de ellas, acerca de las responsabilidades moral o administrativa, que fueron objeto de consideración por el Congreso en el caso de la adquisición del buque Sierra Nevada.

Esta Sala estima que aun ante el silencio de la anterior Constitución y la letra del vigente Texto Fundamental, el poder para efectuar declaratorias de responsabilidad –de cualquier clase- debe considerarse implícito en sus facultades de investigación, a fin de que éstas no pierdan su sentido. Ahora bien, esta Sala observa que, antes y ahora, para que esa declaratoria de responsabilidad se haga efectiva es necesario que el órgano parlamentario consigne los recaudos de que disponga ante los órganos competentes, los cuales deberán abrir otra averiguación, según las leyes correspondientes, a cuya finalización se determinará lo que sea conducente

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Mediante el fallo citado la Sala ha reconocido que los órganos de rango constitucional tienen una función que cumplir, la cual está claramente estipulada en el Texto Fundamental, lo que les permite disfrutar de ciertos poderes que son inherentes en la ejecución de sus competencias. Las normas atributivas de competencia son, sin duda, el marco de actuación de los órganos públicos; pero es válido sostener, como lo ha hecho la Sala en el caso citado, que en ciertos supuestos exista poder para dictar actos que sean consustanciales a la naturaleza del órgano y a la función constitucional asignada. Lo contrario implicaría limitar al órgano de que se trate, en desmedro del cumplimiento de sus tareas.

Advierte la Sala, sin embargo, que lo mencionado no consiste en un relajamiento de las normas de competencia, pues la competencia es uno de los principios rectores de la actividad pública, límite mismo del poder. Se trata sólo de aceptar que los órganos de rango constitucional cuentan con poderes que son básicos para el correcto y efectivo ejercicio de la competencia que tienen atribuida. Los órganos parlamentarios, por ejemplo, dictan las leyes de la correspondiente entidad, y para ello deben seguir ciertos procedimientos. Por ello, aunque la Constitución no disponga nada respecto de los Reglamentos internos que fijen tales procedimientos, es natural que dispongan de ese poder pues son poderes implícitos que derivan con claridad de los poderes expresos.

Por tanto, la Sala es del criterio de que el poder de dictar Reglamentos de organización y funcionamiento de los órganos que ejercen la representación parlamentaria en las distintas entidades político-territoriales que conforman el Estado es consustancial a sus propias funciones, por lo que no requiere consagración expresa en la Constitución a fin de precisar la competencia para dictarla. Las leyes nacionales (Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados y Ley Orgánica del Poder Público Municipal) sólo incorporan normas que permiten precisar aspectos relacionados con ese poder, pero no son las que lo confieren.

La Sala estima, entonces, que el poder legislativo y de control asignado a los órganos parlamentarios -que son la representación del Pueblo- les permite necesariamente autoorganizarse y fijar reglas para emitir los actos que les son típicos, tanto leyes como actos carentes de forma de ley. En consecuencia, debe entenderse que esos Reglamentos son, pese a su denominación, actos de rango legal; su nombre sólo responde a una tradición, pero no son en nada equiparables a los reglamentos administrativos, por lo que no están condicionados por una regulación previa que pretenda ser desarrollada. Así lo ha declarado la Sala al reconocer que el poder para dictar tales Reglamentos es “uno de los supuestos en que la N.F. habilita a un órgano envestido del Poder Público a dictar una normativa de naturaleza reglamentaria, sin que sea necesario un marco legislativo previo que sirva de fundamento a dicha regulación, por lo que bien puede decirse que el mismo es una norma ejecutiva de la Constitución” (vid. sent. Nº 1718/2004).

El rango legal de los Reglamentos de Interior y de Debates resulta innegable cuando se repara en que uno de sus contenidos básicos es la fijación del procedimiento para la elaboración de las leyes. Es inconcebible, por supuesto, que un acto de rango sub-legal condicione a uno de rango legal, al punto de convertirse en su parámetro de control. De esa forma, en la producción escalonada del orden jurídico es posible que ciertos actos condicionen a otros del mismo rango (leyes habilitantes, actos de gobierno, leyes de bases, leyes orgánicas, por ejemplo), pero no es aceptable que suceda lo mismo si el acto que sirve de regla es de rango inferior al producido.

Los Reglamentos de Interior y de Debates contienen la regulación para dictar los actos de rango legal de cada ente territorial y así lo ha declarado la Sala (vid. sentencias núms. 34/2004 y 489/2004). Por ello, son el parámetro del control que ejercerá la Sala Constitucional en caso de que tales actos sean impugnados por vicios de procedimiento, al punto de que pueden ser anulados por violación de esas normas procedimentales (vid. sent. Nº 118/2001).

Las diferentes normas procedimentales previstas para la formación de los actos de rango legal por parte de los órganos parlamentarios pueden ser entonces invocadas para obtener la anulación de tales actos en caso de haber sido inobservadas (vid. sent. Nº 1989/2003). Las disposiciones que establecen procedimientos y formalidades para la emisión de los actos propios del órgano deliberante, estén contenidas directamente en la Constitución o en leyes nacionales o en los Reglamentos de Interior y Debates, constituyen un conjunto que se convierte en el parámetro de control de esta Sala para juzgar acerca de su regularidad. Es inconcebible que tal referencia para el control se halle en actos de rango inferior al del controlado.

Por otra parte, el rango legal de tales Reglamentos de Interior y de Debates no deriva sólo de ser actos que condicionan procedimentalmente a otros textos de rango legal, sino porque todo su contenido consiste en normas que implican limitaciones al ejercicio de derechos (principalmente de los parlamentarios, en ejercicio de su actividad política, pero también de los ciudadanos, según se declaró en sentencia Nº 1718/2004, ya citada), así como normas que regulan el poder de control sobre el Gobierno y la Administración. Como se ha visto, tal contenido deriva, así sea implícitamente, de los poderes propios de los parlamentos. Por tanto, si por ser una competencia propia de los Parlamentos derivada expresa o implícitamente de la Constitución, sus Reglamentos de Interior y de Debates válidamente pueden prever restricciones al ejercicio de derechos constitucionales y además pueden fijar los límites del órgano parlamentario para realizar investigaciones (lo que ha sido reconocido expresamente por la Sala en los fallos números 2230/2002 y 1638/2003), su rango debe ser necesariamente legal.

En conclusión, la Sala reconoce el carácter legal de los Reglamentos de Interior y de Debates de los órganos parlamentarios nacionales, estadales y locales, por lo que entran en el ámbito de su competencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 336, números 1 y 2, de la Constitución y 5, números 6 y 7, de la Ley Orgánica de Tribunal Supremo de Justicia. Por tanto, la Sala modifica el criterio sentado en el fallo N° 4358/2005 y su aclaratoria, admite su competencia, y en atención a la jurisprudencia procede a pronunciarse sobre la admisión de la demanda. Así se declara.

III

SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA

En vista de que no existe pronunciamiento del Juzgado de Sustanciación respecto a la admisibilidad de la acción, esta Sala procede a pronunciarse sobre la misma, y al respecto observa:

En el caso de autos, no está presente ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, aplicables a todas las solicitudes o demandas intentadas ante este Tribunal Supremo de Justicia.

Con base en lo anterior, esta Sala admite la presente acción de nulidad por inconstitucionalidad cuanto ha lugar en derecho. En consecuencia, se ordena la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que practique las actuaciones correspondientes para la continuación del procedimiento, todo de conformidad con el precedente sentado con carácter vinculante en la citada sentencia N° 1.645 del 19 de agosto de 2004. Así, de conformidad con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena publicar un cartel de emplazamiento a los interesados, notificar al Fiscal General de la República y citar al Presidente del Concejo del Municipio C.A. delE.C..

La citación y la notificación de esos funcionarios deberán realizarse mediante oficio, junto al cual se remitirá copia certificada del libelo, de sus anexos y del presente auto de admisión. El lapso de comparecencia será de diez días hábiles, contados a partir del acto correspondiente (cartel, notificación o citación). Al vencimiento del último de los plazos para comparecer, en aplicación del artículo 223 del Código de Procedimiento Civil, el Juzgado de Sustanciación fijará la fecha para la celebración de un acto público y oral, todo conforme al procedimiento fijado en el citado fallo Nº 1645/2004.

IV

SOBRE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR

Para fundamentar su petición de medida cautelar, la parte actora sostuvo textualmente:

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA DE SUSPENSION DE EFECTOS DE LAS NORMAS IMPUGNADA (sic) ARTICULOS 17 Y 55 NUMERAL 8 DEL REGLAMENTO INTERIOR Y DE DEBATES HASTA TANTO SE DECIDA SU INCONSTITUCIONALIDAD. Todo ello de conformidad con lo establecido en el art. 588 del Código de Procedimiento Civil aplicable por mandato del art. 22 de la ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia por tratarse de un acto administrativo de efectos generales lo cual consideramos indispensable para no paralizar la actividad del poder ejecutivo municipal por parte del Concejo Municipal y así evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación

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Como es jurisprudencia reiterada de esta Sala, la suspensión de los efectos de las normas, planteada como protección cautelar con base en la Ley de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales o en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al Derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas.

La situación normal debe ser la opuesta: en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, y debido a su carácter erga omnes, las normas deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez. Actuar de otra forma puede ocasionar más perjuicios que ventajas, con lo que la tutela provisional puede convertirse, lejos de su verdadera justificación, en un mecanismo para desatender disposiciones sobre las que aún resta hacer el pronunciamiento definitivo.

La parte actora basó su petición en el Código de Procedimiento Civil, sosteniendo hacerlo por remisión expresa que hace la Ley que regula las funciones de este M.T.. Ahora bien, aparte de que ya esta última ley contiene previsión lo suficientemente amplia acerca del poder cautelar del Juez, que hace innecesario recurrir al referido Código, en el caso de autos la parte actora no ha satisfecho los requisitos para la concesión de una medida cautelar de suspensión de normas.

En efecto, el demandante no expone, en su escueta argumentación, en qué puede basarse la Sala para estimar que existe el fumus boni iuris y mucho menos en qué consiste el periculum in mora ni ha traído ante este Alto Tribunal ningún elemento que permita presumirlo. Así, el actor no proporciona información que lleve a esta Sala a la convicción de adoptar una medida como la solicitada, que tendría carácter erga omnes.

La Sala podría tomar los alegatos de fondo de la demanda para extraer de ellos la presunción de buen derecho, pero no debe suplirle de modo alguno para determinar la urgencia para adoptar la medida de suspensión cautelar. Así, la parte actora no cumplió su carga de hacer valer el periculum in mora, como presupuesto necesario para la concesión de una medida cautelar:

Debe recordarse que lo que habilita para proteger con carácter previo no es sólo la presunción de que al reclamante le asiste la razón, sino la necesidad de no hacerle esperar hasta la sentencia final, cuando existe el riesgo de que sea tardía. Por tanto, esta Sala desestima la solicitud de medida cautelar formulada por la parte actora. Así se declara.

V

DECISIÓN

Por las consideraciones que anteceden, esta Sala Constitucional del tribunal Supremo de Justicia administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara:

PRIMERO

COMPETENTE para conocer y decidir la presente acción de inconstitucionalidad planteada por el abogado A.J.G.S. contra los artículos 17 y 55.8 del Reglamento Interior y de Debates dictado por el Concejo del Municipio C.A. delE.C., publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad, del 13 de diciembre de 2005.

SEGUNDO

ADMITE la referida acción y ORDENA, en consecuencia, citar al Presidente del Concejo Municipal del Municipio C.A. delE.C., así como notificar por oficio al Fiscal General de la República y emplazar a los interesados por medio de cartel que se publicará en un diario de circulación nacional, todo de conformidad con el procedimiento establecido por esta Sala en sentencia Nº 1.645 del 19 de agosto de 2004.

TERCERO

SIN LUGAR la medida cautelar solicitada.

Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación para la tramitación correspondiente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en Caracas, a los 08 días del mes de junio del año dos mil seis. Años 196° de la Independencia y 147° de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

F.A.C.L.

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

Ponente

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp.- 06-0025

CZdeM/asa