Sentencia nº 803 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 17 de Junio de 2009

Fecha de Resolución17 de Junio de 2009
EmisorSala Constitucional
PonenteLuisa Estella Morales Lamuño
ProcedimientoAcción de Amparo

SALA CONSTITUCIONAL Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente N° 09-0231

El 4 de marzo de 2009, fue recibido en esta Sala, escrito presentado por los abogados G.B.H., M.B., G.A.G.F., A.C.G. y K.A.S., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 69.897, 32.054, 35.522, 45.088 y 91.707, respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de la sociedad mercantil ALIMENTOS POLAR COMERCIAL, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 14 de mayo de 1964, el cual quedó anotado bajo el N° 127, Tomo 10-A-Pro; posteriormente modificados por ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda el 29 de enero de 2004, contentivo de la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada contra “(…) la medida de Ocupación Temporal por noventa (90) días de la Planta Procesadora de arroz propiedad de nuestra representada, ubicada en la Parcela N° 29 de la Avenida Los Chaguaramos en la ciudad de Calabozo, Estado Guárico (en lo sucesivo ‘PLANTA CALABOZO’), medida esta ordenada por el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, HUGO RAFAEL CHÁVEZ FRÍAS, en alocución pública transmitida en cadena nacional de radio y televisión, la cual fuera ejecutada inmediatamente por los MINISTROS DEL PODER POPULAR PARA LA AGRICULTURA Y TIERRAS, de INDUSTRIAS LIGERAS Y COMERCIO, de ALIMENTACIÓN, así como por el VICEMINISTRO DE ECONOMÍA AGRÍCOLA y por el Presidente del INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS), siendo este último quien en ejecución de la referida orden presidencial y mediante acto administrativo sin número (…), notificado a nuestra representada en las propias instalaciones de la Planta Calabozo en horas de la noche del 28 de febrero de 2009, quien fundamentó la referida medida en el numeral 2 del artículo 118 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de LEY PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (…), por considerar que en la medida en que dicha Planta estaba produciendo una proporción de arroz saborizado mayor que la proporción de arroz blanco de mesa, en presentaciones cuyo PMVP ha sido regulado por el Ejecutivo Nacional (arroz regulado), nuestra representada estaría supuestamente incumpliendo con el deber que le impone el artículo 6 de la misma (…), de producir bienes de primera necesidad de manera continua, ininterrumpida, regular, eficaz y eficiente”.

El 9 de marzo de 2009, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

I DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

Los presuntos agraviados plantearon la pretensión de amparo constitucional en los siguientes términos:

Que la empresa accionante “(…) es una empresa privada que, en ejercicio de los derechos garantizados en los artículos 112 y 115 de la CRBV (sic), se ha venido dedicando desde hace más de cuarenta años a la producción de diversos productos alimenticios en Venezuela, con lo cual no sólo contribuye con la indispensable participación del sector privado en la consecución del objetivo de la seguridad alimentaria, en los términos en que se el (sic) Constituyente ha consagrado mediante la interpretación concordada de los artículos 112, 299 y 305 de la Constitución, sino que también ha venido satisfaciendo con sus productos a lo largo de todo este tiempo, los gustos, necesidades y preferencias de los consumidores, como parte del derecho fundamental con que cuentan conforme al artículo 117 eiusdem”.

Que “En ejercicio del principio de autonomía garantizado constitucionalmente como parte del contenido esencial de su derecho a la libertad económica, (…) ha decidido dedicarse y se ha venido dedicando a producir, entre los diversos alimentos destinados a su comercialización al público consumidor, distintas variedades y presentaciones de arroz de mesa, producto que ha sido declarado como bien de primera necesidad por el propio Presidente de la República, mediante Decreto N° 2.304, dictado el 5 de febrero de 2003”.

Que “(…) lo que ha sido declarado como bien de primera necesidad por el propio Presidente de la República, mediante el citado Decreto N° 2.304, es simple y llanamente el arroz de mesa; vale decir, todas las presentaciones del arroz de mesa, sea éste arroz blanco de mesa ordinario, arroz parbolizado, arroz instantáneo o arroz saborizado, por lo que no cabe duda que cualquier empresa que produzca cualquiera de esas variedades o presentaciones de arroz de mesa, estará produciendo bienes de primera necesidad”.

Que el Ejecutivo Nacional, actuando en forma conjunta, ha venido fijando el precio máximo de venta al público (PMVP) sólo de algunas de las presentaciones en las cuales puede producirse o elaborarse el arroz de mesa “(…) quedando expresa y literalmente excluidos de esa fijación, y por tanto, fuera del ámbito material del régimen jurídico de control de precios, los arroces parbolizados, instantáneos y SABORIZADOS (…)”, quedando sólo limitado el precio del arroz de mesa.

Que “(…) en la oportunidad en que fue dictada esta Resolución, no se estableció que las empresas debieran producir o mantener porcentaje alguno de los bienes sujetos al control de precios (…)”, destacando la parte accionante que en la Planta de Calabozo, la empresa se dedica a la producción de arroz blanco de mesa, tanto en las presentaciones cuyo precio máximo de venta al público ha sido fijado en el artículo 1 de la Resolución conjunta dictada el 30 de septiembre de 2008, por los Ministerios del Poder Popular para las Industrias Ligeras y el Comercio (DM/N° 437), para la Agricultura y Tierras (DM/N° 161), y para la Alimentación (DM/N° 0065); como en otras presentaciones expresamente excluidos de dicho régimen, siendo este específicamente el caso del arroz saborizado.

Que “(…) una indebida extensión del control de precios a presentaciones distintas a las únicas que deben estar sometidas a dicho régimen, o la imposición de la obligación de producir un determinado volumen de esas presentaciones, constituye una limitación a la diversidad de la oferta de productos que se requiere como elemento indispensable para que los consumidores puedan ejercer el derecho fundamental que les confiere el artículo 117 de la CRBV (sic), de elegir libremente los bienes de calidad que desean consumir en función de sus deseos, necesidades y preferencias”.

Que “(…) ni la LEY ORGÁNICA DE SOBERANÍA Y SEGURIDAD AGROALIMENTARIA (LOSSA), ni el DLDPABIS (sic), ni ninguna otra norma de rango legal, impone directamente (…) la obligación de producir o de mantener en inventario arroz blanco de mesa o cualquier otro producto alimenticio en presentaciones cuyo Precio M. deV. al Público (PMVP) haya sido fijado por el Ejecutivo Nacional. Tampoco contemplan alguna norma que habilite o empodere al Presidente de la República, a los Ministros de los distintos Despachos del Ejecutivo Nacional, al INDEPABIS o a cualquier otro órgano o ente del Poder Público a dictar Resoluciones o actos administrativos de efectos generales mediante los cuales pudiera imponerse una obligación con tal contenido”.

Que “(…) a pesar de esa ausencia de disposición legal que imponga una obligación de esa naturaleza (…), la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SILOS, ALMACENES Y DEPÓSITOS AGRÍCOLAS (SADA), a través de distintas inspecciones practicadas durante el último trimestre del año 2008 y el mes de enero de 2009, tanto en la Planta Calabozo como en diferentes sucursales y centros de distribución de nuestra representada, había venido decretando retenciones de determinadas cantidades de arroz saborizado disponibles en esos establecimientos y sucursales, invocando como fundamento lo dispuesto en el artículo 147 de la LOSSA (sic) y alegando que en las agencias y plantas objeto de inspección, se apreciaban cantidades, volúmenes o proporciones de arroz saborizado superiores a la existencia de arroz blanco de mesa regulado”, retenciones ante las cuales fue ejercido la oposición a las medidas establecidas en el artículo 151 de la Ley Orgánica de Soberanía y Seguridad Agroalimentaria, ante lo cual “(…) el SADA (…) revocó y levantó las medidas de retención decretadas en el marco de tales inspecciones”.

Que “(…) mediante Resolución Conjunta dictada por el MINISTERIO DE (sic) INDUSTRIAS LIGERAS Y COMERCIO DM/N° 474, el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA AGRICULTURA Y TIERRAS DM/N° 001/2009, el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA SALUD DM/N° 004, y el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA ALIMENTACIÓN DM/N° 005 (Resolución 474 publicada en la Gaceta Oficial N° 39.097 del 13 de enero de 2007), que se le atribuyó la competencia al MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS INDUSTRIAS LIGERAS Y EL COMERCIO (MILCO) para aprobar la elaboración, por parte de las empresas productoras de alimentos, de una nueva presentación, modalidad o denominación comercial alimenticia, así como fijar la proporción de dicha presentación de alimento con respecto a las presentaciones reguladas (artículo 1°), para lo cual el citado Despacho del Ejecutivo Nacional debe someter su decisión a la aprobación de un Comité Técnico Interministerial, cuya creación se ordena en esta misma resolución, y al cual se le atribuye, además, evaluar, aprobar y fijar el Precio M. deV. al Público (PMVP) de las nuevas presentaciones, modalidades o denominaciones comerciales de los rubros alimenticios regulados y de productos alimenticios no regulados, que se elaboran a partir de una misma materia prima de los regulados (artículo 4°)”.

Que “(…) para la fecha en la cual el Presidente de la República emitió la orden que terminó siendo ejecutada por el INDEPABIS, a través del Decreto de la medida de Ocupación Temporal contra la cual se ejerce la presente acción de amparo constitucional, ni el MILCO, ni ningún otro Despacho del Ejecutivo Nacional, había emitido ningún acto jurídico formal mediante el cual hubiera establecido, válidamente para el caso específico del arroz de mesa, las proporciones de presentaciones reguladas y no reguladas que deben producir las empresas dedicadas a elaborar este rubro específico”.

Que “(…) invocando la necesidad de proteger los derechos e intereses usuarios (sic) o usuarias de satisfacer el derecho a disponer de productos de primera necesidad en forma oportuna, ininterrumpida, continua, regular, eficaz y eficiente, el Presidente del INDEPABIS, cumpliendo la orden emitida por el Presidente de la República, acordó, con pretendido fundamento en lo dispuesto por el artículo 118 (numeral 2) del DLDPABIS (sic), decretar la ocupación temporal de la Planta Calabozo (…), ordenando la posesión inmediata, la puesta en operatividad, administración y aprovechamiento del establecimiento, bienes y servicios por parte del Instituto”.

Que “(…) con fundamento en tal decisión, funcionarios del Ministerio del Poder Popular para la Alimentación, del Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, del INDEPABIS, del SADA y de la Corporación de Abastecimiento y Servicios Agrícolas (C.A.S.A.), tomaron, en fecha 28 de febrero de 2009, las instalaciones de la planta y concretaron así, a través de una ocupación temporal, la medida de intervención ordenada por el Presidente de la República (…)”.

Que en el marco de la medida de ocupación temporal “(…) el Presidente del INDEPABIS condujo y celebró una reunión el 1° de marzo de 2009 en la sede de la planta de calabozo propiedad de nuestra representada, levantando un acta en la cual giró la orden de producir únicamente arroz regulado, por considerar que ya se había producido y hay en existencia suficiente arroz saborizado (…)”.

Que como consecuencia de la entrada en vigencia de la Resolución N° 490, que establece la proporción de producción entre el arroz regulado y el no regulado, los empleados de la empresa expresaron “(…) a los funcionarios del Ejecutivo Nacional que llevaban adelante la ocupación temporal que debían ahora revertir la orden de producir en dicho establecimiento fabril la totalidad del arroz regulado, el 100%, permitiendo que al menos un 20% fueran de las variedades que comercializa APC (sic). Ello motivó que se levantara un Acta en fecha 3 de marzo de 2009, que niega tal planteamiento y ratifica que la producción ha de mantenerse en su totalidad del tipo de arroz sometido a la regulación”.

Que al efecto denuncia que la medida de ocupación temporal ordenada violó el derecho a la libertad económica, establecido en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto impuso una restricción fundamental a dicho derecho “(…) sin que tal restricción o limitación estuviera prevista en ninguna norma con rango legal (…)”, ya que para la fecha de la imposición de la medida impuesta no existía norma que regulase la proporción de producción entre el arroz regulado y el no regulado.

Que con ocasión del Acta levantada el 1 de marzo de 2009, en la cual el Presidente del INDEPABIS estableció destinar la totalidad de la producción total de arroz en un 100% a las presentaciones de arroz tipo comercial regulado, resulta afectado el derecho a la libertad de empresa, en virtud de la invasión excesiva a la autonomía de gestión empresarial de la accionante, ya que, se restringe de esta forma “(…) su libertad de establecer la planificación de su gestión en función de los recursos con los que cuenta, e incluso, infringiendo (…) los atributos que comporta el derecho de propiedad (…)”.

Que la imposición de la producción de la totalidad de la empresa accionante de arroz de mesa regulado genera “(…) la imposibilidad de obtener una tasa de retorno razonable con motivo de su actividad, e incluso, la incursión en pérdidas forzadas a las que se ve obligada, devienen de la orden dictada en ejecución de la medida de ocupación temporal, contenida en el acta el 1° de marzo de 2009 (…)”, en virtud la concentración de forma absoluta de la producción en un bien no le permite ni siquiera recuperar los costos de producción, en virtud de la regulación de precios existente.

Que asimismo denuncian la violación del derecho a la propiedad, por cuanto la medida impuesta, limita inconstitucionalmente los atributos de uso y goce de las instalaciones al establecer la obligatoriedad de destinar el cien por ciento de la capacidad operativa de las instalaciones a la producción de arroz regulado.

Que “(…) la imposición (…) de la obligación de producir un 100% del total de su producción de arroz en presentaciones reguladas, impide en forma definitiva que nuestra representada cubra tales (sic) los costos de producción, por concepto de la actividad económica que realiza, y con ello, también le resulta insostenible mantener la oferta de productos para la satisfacción de las necesidades de los consumidores. Ello (…) desde el momento mismo en que le es imposible, a pesar de estar en un mercado regulado por el Estado, recuperar sus costos y obtener una tasa de retorno razonable que pueda destinar a la reinversión en la capacidad operativa de la empresa, de cara a su sostenibilidad económica y financiera para la garantía del abastecimiento de los bienes que produce”.

Que el acto dictado por el INDEPABIS mediante el cual se decretó la medida preventiva de ocupación temporal incurrió en una violación al derecho a la defensa y a la presunción de inocencia, por cuanto se expresa que el procedimiento en el cual se encuadra dicha decisión se inició el 10 de febrero de 2009, mediante acta de inspección N° 44341, no obstante ello, en dicha acta no se indica ni se le notificó a la empresa accionante el inicio de algún procedimiento administrativo en su contra, tal como lo establece el artículo 116 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.

Que la medida dictada no es reversible por cuanto la misma se pronuncia directamente sobre el fondo de la decisión, en razón de lo cual esta resulta inconstitucional, por cuanto es “(…) una medida idéntica al acto administrativo de fondo que podría dictarse al término del procedimiento (el previsto en el artículo 124, aparte 4, del DLDPABIS (sic), aunque sin procedimiento previo (…)”, y la cual “(…) se adoptó sin dar al afectado oportunidad para su defensa, esto es, sin invocar pruebas que hagan verosímil al menos la supuesta comisión de un ilícito administrativo así como la eventual afectación de un interés general, y sin un análisis pleno y completo de las situaciones de hecho y de Derecho pertinentes (…)”.

Que asimismo aducen la violación al derecho a la seguridad agroalimentaria por cuanto “(…) la medida ordenada por el Presidente de la República, en fecha 28 de febrero de 2009, e instrumentada por el Ejecutivo Nacional a través del Oficio del INDEPABIS identificado al inicio de este escrito, consistente en la ocupación de las instalaciones de la Planta Calabozo viola en forma directa los derechos protegidos por los artículos 305 y 117 de la Constitución, al condicionar arbitrariamente y obstaculizar el procesamiento, distribución y comercialización de esa cantidad de arroz en el mercado nacional, bien a través de la presentación regulada como a través de las presentaciones no reguladas, pues amenaza seriamente la viabilidad de la continuidad en la producción y comercialización de todos los rubros o variedades de arroz que produce y distribuye nuestro mandante, con la consecuente disminución de la disponibilidad numérica del alimento, su acceso a dicho alimento en diferentes zonas del país e impidiendo que los consumidores, libremente, adquieran ese alimento, en la cantidad que deseen y en la presentación que más les agrade”.

Que al efecto solicitan medida cautelar innominada consistente en la suspensión de los efectos de la providencia administrativa impugnada fundamentando la existencia del fumus boni iuris en la “(…) aplicación de medidas en contra de nuestra mandante que resultan en verdaderas sanciones por el carácter irreversible de las mismas y que han sido tomadas sin permitir la participación (…) en un debido procedimiento administrativo contradictorio en el cual pudiera ejercer, cabalmente, su derecho a la defensa y demostrar, a través de ese ejercicio, que las razones por las que se le castiga no se encuentran sustentadas en normas jurídicas vigentes y de obligatorio cumplimiento en la actualidad, porque, (…) no existe aún ningún porcentaje establecido por el Ejecutivo Nacional para la producción de producto regulado y, por el contrario, es reconocido en las normas vigentes que la producción de las variedades de productos es totalmente legítima y que favorece el derecho a elegir de los consumidores contemplado en el artículo 117 constitucional.

Que alega la preexistencia del periculum in mora, puesto que la medida de ocupación temporal adoptada “(…) supone en cuanto al entorpecimiento del funcionamiento de hecho de la actividad económica del establecimiento fabril, así como por el daño patrimonial que será causado al obligarla a producir a pérdida, sin siquiera recuperar los mínimos costos de su actividad, una razón suficiente para temer graves daños producto de la violación de los derechos aquí denunciados y la dificultad de una reparación plena una vez que se dicte la sentencia de fondo, de no acordarse desde ya la medida de suspensión de efectos”.

Finalmente, solicitan que se declare competente para el conocimiento del presente amparo constitucional, se admita y decrete procedente la medida cautelar solicitada y, en consecuencia, se ordene “(…) EL CESE INMEDIATO Y DEFINITIVO DE LOS EFECTOS DE LA ACTUACIÓN DENUNCIADA (…)”.

II

DE LA COMPETENCIA

En primer lugar debe esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente acción de amparo, y a tal efecto observa:

En tal sentido, se observa que el artículo 5.18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia establece con carácter exclusivo y excluyente la competencia de esta Sala para el conocimiento de las acciones de amparo constitucional interpuestas contra los altos funcionarios del Estado, al efecto dispone: “Conocer en primera y última instancia las acciones de amparo constitucional interpuestas contra los altos funcionarios públicos”.

En este orden de ideas, deben entenderse por altos funcionarios públicos los establecidos en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y los establecidos en el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, los cuales disponen:

Artículo 8. La Corte Suprema de Justicia conocerá en única instancia, en la Sala de competencia afín con el derecho o garantía constitucionales violados o amenazados de violación, de la acción de amparo contra el hecho, acto u omisión emanados del Presidente de la República, de los Ministros, del C.S.E. y demás organismos electorales del país, del Fiscal General de la República, del Procurador General de la República o del Contralor General de la República

.

Artículo 45. Son órganos superiores de dirección de la Administración Pública Central, el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el C. deM., los ministros o ministras y los viceministros o viceministras.

Son órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, la Procuraduría General de la República, el C. deE., el C. deD. de la Nación, los gabinetes sectoriales y los gabinetes

.

Así pues, se observa que esta Sala controla con carácter excluyente y exclusivo los actos, hechos u omisiones de los altos funcionarios públicos nacionales, establecidos anteriormente, no obstante, la enumeración expuesta en los mencionados artículos es de manera enunciativa y no taxativa (Vid. Entre otras sentencias de esta Sala del 30 de junio de 2000, caso: “Defensoría del Pueblo”; 20 de enero de 2000, caso: “Emery Mata Millán”; y 15 de febrero de 2001, caso: “María Z.R.”).

En tal sentido, precisa esta Sala señalar que de conformidad con el artículo 8 eiusdem, el fuero especial que allí está preceptuado debe reunir dos requisitos intrínsecos, cuales son la jerarquía constitucional y el carácter nacional, es decir, que la actividad de la autoridad derive de un mandato expreso de la Constitución y que su competencia sea ejercida en todo el territorio de la República.

En el caso de autos, la acción de amparo fue interpuesta contra el Presidente de la República, así como contra otras autoridades del Gobierno Nacional, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 5 numerales 18 y 50 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y siguiendo los criterios de competencia expuestos en los fallos señalados ut supra, el conocimiento de tal acción corresponde a esta Sala Constitucional, por lo que se declara competente para conocer de la acción de amparo constitucional interpuesta. Así se decide.

III

DE LA ADMISIBILIDAD

Habiendo sido determinada la competencia para conocer de la presente acción de amparo constitucional, esta Sala pasa al estudio de la admisibilidad de la misma.

Al efecto, se aprecia que la accionante ejerció la presente acción de amparo constitucional contra “(…) la medida de Ocupación Temporal por noventa (90) días de la Planta Procesadora de arroz propiedad de nuestra representada, ubicada en la Parcela N° 29 de la Avenida Los Chaguaramos en la ciudad de Calabozo, Estado Guárico (en lo sucesivo ‘PLANTA CALABOZO’), medida esta ordenada por el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, HUGO RAFAEL CHÁVEZ FRÍAS, en alocución pública transmitida en cadena nacional de radio y televisión, la cual fuera ejecutada inmediatamente por los MINISTROS DEL PODER POPULAR PARA LA AGRICULTURA Y TIERRAS, de INDUSTRIAS LIGERAS Y COMERCIO, de ALIMENTACIÓN, así como por el VICEMINISTRO DE ECONOMÍA AGRÍCOLA y por el Presidente del INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS), siendo este último quien en ejecución de la referida orden presidencial y mediante acto administrativo sin número (…), notificado a nuestra representada en las propias instalaciones de la Planta Calabozo en horas de la noche del 28 de febrero de 2009, quien fundamentó la referida medida en el numeral 2 del artículo 118 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de LEY PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (…), por considerar que en la medida en que dicha Planta estaba produciendo una proporción de arroz saborizado mayor que la proporción de arroz blanco de mesa, en presentaciones cuyo PMVP ha sido regulado por el Ejecutivo Nacional (arroz regulado), nuestra representada estaría supuestamente incumpliendo con el deber que le impone el artículo 6 de la misma (…), de producir bienes de primera necesidad de manera continua, ininterrumpida, regular, eficaz y eficiente”.

En este sentido, aduce la quejosa que la medida de ocupación temporal impuesta vulnera los derechos constitucionales a la libertad económica, a la propiedad, a la defensa, a la presunción de inocencia y el derecho a la seguridad agroalimentaria y a la soberanía del consumidor, establecidos en los artículos 112, 115, 49 numerales 1 y 2, 305, 299 y 117 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente.

Al efecto, se aprecia que la accionante indica entre otros como presunto agraviante de la lesión constitucional denunciada al Presidente de la República, por “(…) ser este alto funcionario nacional quien en fecha 28 de febrero de 2009, en una alocución en cadena nacional de radio y televisión ordenó a otros órganos del Ejecutivo Nacional la intervención de la instalación (…)”, así como a los Ministros del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, de Industrias Ligeras y Comercio, de Alimentación y el Viceministro de Economía Agrícola.

En este orden de ideas, aprecia esta Sala que efectivamente tal como lo expone la accionante la medida preventiva de ocupación temporal, la cual es el acto que causa el presunto agravio constitucional a la quejosa, no fue ejecutada ni dictada por el Presidente de la República, ni por los demás funcionarios señalados, sino por el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, tal como consta de los actos administrativos cursantes en el presente expediente judicial (folios 98 al 139), en razón de lo cual, no puede ordenarse un mandato de amparo in abstracto destinado a evitar una presunta actuación de dichos funcionarios que no efectuaron ni ejecutaron, por lo que, la presunta violación constitucional no puede ser inmediata, posible o realizable por los referidos presuntos agraviantes, lo que significa que la Sala no puede amparar a quien acciona para evitar el uso de unas facultades que no fueron ejercidas por éste sino por el funcionario competente y autor del acto administrativo de ocupación temporal de manera preventiva –INDEPABIS-, conforme a lo dispuesto en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.

Al respecto, la Sala mediante decisión del 9 de marzo de 2001 (caso: “Frigoríficos Ordaz, S.A.(FRIOSA)”), estableció los requisitos para la procedencia de la acción de amparo por amenaza de violación de derechos constitucionales, y a tal efecto señaló lo siguiente:

(…) En otros términos lo señala el numeral 2 del artículo 6 de la misma ley, al indicar que la amenaza que hace procedente la acción de amparo es aquella que sea inmediata, posible y realizable por el imputado, estableciendo al efecto que tales requisitos deben ser concurrentes, por lo cual es indispensable -además de la inmediación de la amenaza- que la eventual violación de los derechos alegados -que podría materializarse de no ser protegidos mediante el mandamiento que se solicita- deba ser consecuencia directa e inmediata del acto, hecho u omisión que constituyan el objeto de la acción; de lo cual deviene, por interpretación a contrario, la improcedencia de la acción, cuando se le imputen al supuesto agraviante resultados distintos a los que eventualmente pudiere ocasionar la materialización de la amenaza que vulneraría los derechos denunciados, o cuando la misma no sea inmediata o ejecutable por el presunto agraviante

(Negrillas propias).

En consecuencia, visto que el acto administrativo objeto de la medida preventiva de ocupación temporal no fue dictado por el Presidente de la República, ni por los demás funcionarios indicados como presuntos agraviantes, en los términos en que la supuesta agraviada basa su acción, el amparo debe ser inadmitido respecto a estos funcionarios, por mandato del artículo 6, numeral 2 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se declara.

Conforme a lo previamente expuesto, aprecia esta Sala, que la medida preventiva de ocupación temporal fue dictada por el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, ciudadano E.S. el 27 de febrero de 2009 y practicada efectivamente el 28 de febrero de 2009, exponiéndose en dicho acto que: “(…) el rubro producido por esta planta, corresponde a un producto de primera necesidad como lo es el arroz, que se encuentra regulado a través de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.027, de fecha 30 de septiembre de 2008; evidenciándose que la empresa ALIMENTOS POLAR COMERCIAL, C.A. PLANTA CALABOZO ARROZ, produce arroz excluido de la regulación en un margen superior y desproporcionado al arroz blanco de mesa 3% granos partidos, el cual se encuentra regulado; tal desproporción se verifica de la manifestación del representante de la empresa en fecha 10 de febrero de 2009 donde indica que solo un 10% del total de la producción es arroz regulado y el recaudo anexo; es decir que el 90% corresponde a la producción de un arroz que está fuera de la regulación; por lo cual este Instituto, a los fines de garantizar la soberanía y la seguridad alimentaria en virtud de haber verificado la presunta comisión de una infracción al artículo 6 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios por parte de la sociedad de comercio ALIMENTOS POLAR COMERCIAL, C.A. PLANTA CALABOZO ARROZ; a los fines de proteger los derechos e intereses de los usuarios o usuarias de satisfacer el derecho de disponer de los productos de primera necesidad de manera oportuna, ininterrumpida, en forma continua, regular, eficaz, eficiente; adopta medida preventiva de OCUPACIÓN TEMPORAL DE LA EMPRESA ALIMENTOS POLAR COMERCIAL, C.A. PLANTA CALABOZO ARROZ antes identificada por un lapso de noventa días continuos, contados a partir de la fecha en que se practique la mencionada medida, de conformidad con lo establecido en el artículo 118 numeral 2 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios; la cual se materializará mediante la posesión inmediata, puesta en operatividad, administración y el aprovechamiento del establecimiento, bienes y servicios por parte del Instituto, a objeto de garantizar la disposición del producto declarado de primera necesidad como lo es el arroz, por parte de la colectividad (…)”. (Folios 38 al 42 del presente expediente).

Asimismo, resulta relevante destacar que el 28 de febrero de 2009, el INDEPABIS en la oportunidad de practicar la medida preventiva de ocupación temporal, dispuso los recursos disponibles contra la medida preventiva, cuando expuso: “(…) que dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la presente fecha, podrá solicitar razonadamente la revocatoria o modificación de la medida impuesta, de conformidad con lo establecido en el artículo 119 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (…)”.

En atención a ello, se aprecia que el supuesto agravio generado a la accionante deviene del acto administrativo contentivo de la medida preventiva de ocupación temporal dictado por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), en razón de lo cual, se aprecia que la quejosa cuenta con una vía judicial idónea para contener la pretensión de amparo, cual es el recurso contencioso administrativo de nulidad contra el referido acto administrativo, previsto en el aparte 20 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (Vid. Decisión de esta Sala N° 136/2008).

Establecido lo precedente, es menester señalar que las causales de inadmisibilidad previstas en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales son, por su propia naturaleza, materia de eminente orden público. Ahora bien, con respecto a la causal de inadmisibilidad prevista en el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, es doctrina reiterada de la Sala (Vid. Sentencia Nº 2369/2001 del 23 de noviembre, entre otras) que “(...) para que el artículo 6.5 no sea inconsistente es necesario, no sólo admitir el amparo en caso de injuria inconstitucional, aun en el supuesto de que el agraviado haya optado por la jurisdicción ordinaria, sino, también, inadmitirlo si éste pudo disponer de recursos ordinarios que no ejerció previamente”.

Sobre la base de las consideraciones antes expuestas, esta Sala estima que la accionante disponía del recurso contencioso administrativo de nulidad, como vía idónea a ser ejercida en sede judicial. Igualmente, no se evidencia de las actas del expediente que exista una situación de hecho que permita afirmar que la quejosa pueda sufrir una desventaja inevitable o que la lesión denunciada devenga en irreparable por la circunstancia de utilizar y agotar la vía judicial previa, porque los medios procesales preexistentes son insuficientes para restablecer la situación infringida, o cuando su procedimiento -dada la naturaleza de la infracción alegada- no cumple con la finalidad de lograr la protección de forma inmediata, toda vez que en el marco de los procesos contencioso administrativos, la parte accionante cuenta con la posibilidad de solicitar medidas cautelares capaces de tutelar la violación o amenaza de violación de sus derechos e intereses -vgr. Amparo cautelar, suspensión de efectos y medidas cautelares innominadas-.

Por lo antes expuesto, la Sala declara la inadmisibilidad del amparo de autos, con fundamento en el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por lo que resulta inoficioso pronunciarse en relación con la medida cautelar innominada solicitada, por su carácter instrumental y accesorio respecto de la acción principal. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por los razonamientos que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, se declara COMPETENTE e INADMISIBLE la acción de amparo constitucional conjuntamente con medida cautelar innominada interpuesta por los abogados G.B.H., M.B., G.A.G.F., A.C.G. y K.A.S., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 69.897, 32.054, 35.522, 45.088 y 91.707, respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de la sociedad mercantil ALIMENTOS POLAR COMERCIAL, C.A., ya identificada, contra “(…) la medida de Ocupación Temporal por noventa (90) días de la Planta Procesadora de arroz propiedad de nuestra representada, ubicada en la Parcela N° 29 de la Avenida Los Chaguaramos en la ciudad de Calabozo, Estado Guárico (en lo sucesivo ‘PLANTA CALABOZO’), medida esta ordenada por el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, HUGO RAFAEL CHÁVEZ FRÍAS, en alocución pública transmitida en cadena nacional de radio y televisión, la cual fuera ejecutada inmediatamente por los MINISTROS DEL PODER POPULAR PARA LA AGRICULTURA Y TIERRAS, de INDUSTRIAS LIGERAS Y COMERCIO, de ALIMENTACIÓN, así como por el VICEMINISTRO DE ECONOMÍA AGRÍCOLA y por el Presidente del INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS), siendo este último quien en ejecución de la referida orden presidencial y mediante acto administrativo sin número (…), notificado a nuestra representada en las propias instalaciones de la Planta Calabozo en horas de la noche del 28 de febrero de 2009, quien fundamentó la referida medida en el numeral 2 del artículo 118 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de LEY PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (…), por considerar que en la medida en que dicha Planta estaba produciendo una proporción de arroz saborizado mayor que la proporción de arroz blanco de mesa, en presentaciones cuyo PMVP ha sido regulado por el Ejecutivo Nacional (arroz regulado), nuestra representada estaría supuestamente incumpliendo con el deber que le impone el artículo 6 de la misma (…), de producir bienes de primera necesidad de manera continua, ininterrumpida, regular, eficaz y eficiente”.

Publíquese, regístrese y archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 17 días del mes de junio de dos mil nueve (2009). Años: 199º de la Independencia y 150º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R.R.H.

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. N° 09-0231

LEML/

El Magistrado Dr. P.R.R.H. manifiesta su disentimiento del fallo que antecede, razón por la cual, de conformidad con el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, salva su voto en los siguientes términos:

En el veredicto en cuestión la mayoría sentenciadora negó la admisión de la demanda de amparo con fundamento en los artículos 6.2 y 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

En relación con la inadmisión con base en el artículo 6.2 ejusdem, se expuso lo siguiente:

… aprecia esta Sala que efectivamente tal como lo expone la accionante la medida preventiva de ocupación temporal, la cual es el acto que causa el presunto agravio constitucional a la quejosa, no fue ejecutada ni dictada por el Presidente de la República, ni por los demás funcionarios señalados, sino por el Presidente del Instituto para la defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, tal como consta de los actos administrativos cursantes en el presente expediente judicial … en razón de lo cual , no puede ordenarse un mandato de amparo in abstracto destinado a evitar una presunta actuación de dichos funcionarios que no efectuaron ni ejecutaron, por lo que, la presunta violación constitucional no puede ser inmediata, posible o realizable por los referidos presuntos agraviantes, lo que significa que la Sala no puede amparar a quien acciona para evitar el uso de unas facultades que no fueron ejercidas por éste sino por el funcionario competente y autor del acto administrativo de ocupación temporal de manera preventiva –INDEPABIS-, conforme a lo dispuesto en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.

Lo precedente no constituye ningún descubrimiento de la Sala, pues la misma parte actora fue la que señaló que la medida de ocupación temporal había sido ordenada por el Presidente de la República y ejecutada por los Ministros del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, de Industrias Ligeras y Comercio, de Alimentación y Presidente del I.N.D.E.P.A.B.I.S., y fue este último fue quien emitió el acto administrativo en ejecución de la orden presidencial.

Por tanto, la afirmación, de que la medida de ocupación “no fue ejecutada ni dictada por el Presidente de la República” para la aplicación del artículo 6.2 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, no encuentra ningún anclaje en los hechos que la actora narró, sino que, por el contrario, se trata de una incorrecta apreciación de los mismos.

Por otra parte, en relación con la inadmisión que se declaró con fundamento en el artículo 6.2 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, quien discrepa opina que si bien es cierto que la doctrina de la Sala es que el amparo constitucional resulta inadmisible cuando se intenta contra una actuación formal de la Administración (acto administrativo), también debe reconocerse que tal regla presenta una excepción, cual es la aceptación de la demanda de amparo cuando circunstancias especiales así lo justifiquen.

Pues bien, este voto salvante considera que el caso de autos constituye uno de los supuestos que, de manera excepcional, la Sala debió admitir, por las siguientes razones.

  1. La orden de cierre temporal -90 días-, que recoge el acto administrativo que el Presidente del I.N.D.E.P.A.B.I.S. emitió, tuvo como destinataria una planta de arroz.

  2. En la planta, cuyo cierre se ordenó, se produce arroz de mesa, el cual fue declarado por el Presidente de la República como un “bien de primera necesidad”.

  3. La paralización, durante noventa (90) días, de la elaboración del arroz de mesa –producto de primera necesidad en la dieta del venezolano- afecta indudablemente los niveles de producción, inventario y distribución del bien.

  4. La medida de cierre temporal de la planta de arroz, si bien lesiona en un primer plano a su propietaria, lo que la Sala debió juzgar es que afecta gravemente la soberanía agroalimentaria.

  5. Los verdaderos afectados por la medida de cierre son los consumidores, a quienes la Administración debe garantizar el suministro de los alimentos con el otorgamiento a sus productores de la colaboración necesaria, en vez de obstaculizar la libre empresa.

Las razones precedentemente expuestas resultaban suficientes para la justificación de la admisión de la demanda de autos y también, ante la presencia del fumus boni iuris, periculum in mora e intereses en juego, para el otorgamiento de la medida cautelar que se solicitó.

Quedan expresados, en los términos precedentes, los motivos del disentimiento del Magistrado que expide el presente voto salvado.

Fecha retro.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente, F.A.C.L.

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R.R.H.

Disidente

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

PRRH.sn.ar

Exp. 09-0231

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