Sentencia nº 0436 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 1 de Julio de 2015

Por escrito de fecha 14 de junio de 2012, el abogado C.E.A.G., actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil Alfarería Venezuela, C.A., interpuso demanda de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, contra el acto administrativo signado con el alfanumérico USM/001/2012 de fecha 31 de enero de 2012, emanado de la Dirección Estadal de S.d.l.T.M. “Delegado de Prevención Jesús Bravo” (DIRESAT), actualmente Gerencia Estadal de Seguridad y S.d.l.T.M. (GERESAT) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).

En su escrito libelar, la parte demandante denunció que el aludido acto adolece del vicio de “falso supuesto” porque la administración fundamentó su decisión en hechos o acontecimientos que nunca ocurrieron, toda vez que la empresa efectuó todas las acciones tendientes a la realización del “Programa de SST” y así lo demostró en autos, el cual no pudo concretar debido a que no estaba conformado el Comité de Seguridad y Salud.

Indicó que los hechos invocados en la p.a. no se corresponden con los previstos en el supuesto del artículo 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, toda vez que la entonces Dirección Estadal de S.d.l.T.M. “Delegado de Prevención Jesús Bravo” (DIRESAT) interpretó erradamente los hechos contenidos en el expediente al no analizar las pruebas contenidas en el mismo.

Además precisó que la sociedad de comercio Alfarería Venezuela, C.A., no incumplió lo establecido en el artículo 61 eiusdem y los artículos 80 y 82 de reglamento de la referida ley, lo cual quedó demostrado con las pruebas cursantes en autos y que fueron desechadas por el órgano administrativo.

II

DE LA DECISIÓN APELADA

Mediante sentencia de fecha 28 de julio de 2014, el Juzgado Quinto Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas declaró sin lugar la demanda de nulidad incoada por la sociedad de comercio Alfarería Venezuela, C.A., en los términos siguientes:

En el presente caso, la parte recurrente arguye que la Administración Publica incurrió en los siguientes vicios, bajo los argumentos trascritos supra:

3.- DEL VICIO DE FALSO SUPUESTO DE HECHO:

En relación con el vicio de falso supuesto, la Sala Político Administrativa en Sentencia Nº 01117, Expediente Nº 16312 de fecha 19/09/2002, señaló:

El vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber:

(…Omissis…)

Tenemos así que en el presente caso la parte recurrente denuncia como vicio de falso supuesto de hecho, que el funcionario administrativo que dicta la providencia interpreta erradamente los hechos por cuanto a su decir no incurrió en la violación o incumplimiento de las disposiciones contenidas en el artículo 61 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y los artículo 80 al 82 de su Reglamento, debido a que no ha expuesto a 77 trabajadores y ello devino del análisis probatorio pues lo hace de manera genérica, en lugar de efectuarlo de manera pormenorizada e individualizada. Actuar éste que no evidencia quien sentencia en la presente causa por el contrario, se observa que en la P.A. recurrida, se efectuó un análisis exhaustivo y acertado del material probatorio consignado y del cual se pude observar que la empresa Alfarería Venezuela C.A., ha efectuado gestiones para cumplir con las estipulaciones del artículo 61 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo vigente en el tiempo y que textualmente se transcribe a continuación:

(…Omissis…)

El Programa de Seguridad y Salud a que se contrae la norma transcrita no había sido elaborado por la hoy recurrente en nulidad para el momento en que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales efectúo la inspección de fecha 16 de noviembre de 2009, así como tampoco quedó evidenciado a los autos que se efectuara el mismo en el lapso dado al ente patronal para su elaboración, pues al momento de ser reinspeccionados el día 10 de diciembre del año 2009 no se contaba con el instrumento en comento. Lo único que ha quedado demostrado es la intención de llevar a efecto el mismo por parte de la empresa Alfarería Venezuela c.a., sin embargo, no resulta tal actuar suficiente para no aplicar las consecuencias que prevé la ley en caso de incumplimiento de la norma transcrita con anterioridad, pues la inobservancia de la norma es lo que se sanciona, al punto que tal sanción no significa que la empresa recurrente en nulidad ya no requiera del programa de seguridad y salud en el trabajo, el cual indefectiblemente deberá llevar a término. Así se establece.-

En consecuencia, una vez efectuadas las consideraciones que anteceden y visto que el funcionario administrativo, tal y como se indicó, hizo un exhaustivo y correcto análisis del material probatorio aportado al expediente por la empresa Alfarería Venezuela c.a., sin que se evidenciara la denuncia expuesta en el escrito libelar relativa a un análisis genérico de las probazas y que por ello la conclusión a la que se llegó no se encuentra ajustada a derecho, es por lo que en la parte dispositiva del presente fallo se declarara sin lugar la presente acción. Así se decide. (Sic).

III

DE LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN

La representación judicial de la parte recurrente consignó ante la Secretaría de esta Sala, escrito de fundamentación del recurso de apelación ejercido, en el cual ratificó los argumentos expuestos en la demanda de nulidad incoada y, en tal sentido señaló:

Precisó que los hechos en los cuales se fundamentó la Administración para establecer la sanción “nunca ocurrieron o que (sic) haber ocurrido fue de manera diferente” a la establecida en el acto impugnado.

Indicó que la p.a. recurrida adolece del vicio de “falso supuesto” debido a que los “hechos invocados por la administración, para fundamentar su decisión no se corresponden con los previstos en forma abstracta, genérica e impersonal en el supuesto de la norma (artículo 119 numeral 06 LOPCYMAT)”.

Que la Dirección Estadal de S.d.l.T.M. “Delegado de Prevención Jesús Bravo” (DIRESAT) interpretó erradamente los hechos contenidos en el expediente, toda vez que “no existió el incumplimiento de lo establecido en el artículo 61 de la LOPCYMAT y de los artículos 80 al 82 de su reglamento”.

Por último solicitó que se declare “CON LUGAR, la apelación (…) ejercida contra el acto administrativo aquí recurrido en nulidad” (sic).

IV

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala de Casación Social pronunciarse acerca de su competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 30 de julio de 2014 y fundamentado el 30 de octubre del mismo año, por la sociedad mercantil Alfarería Venezuela, C.A. contra la decisión dictada el 28 de julio de 2014, por el Juzgado Quinto Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, en la que declaró sin lugar la demanda de nulidad ejercida por la representación judicial de la referida sociedad de comercio, para lo cual observa:

La Sala Plena de este alto Tribunal, en sentencia N° 27 del 26 de julio de 2011 (caso: Agropecuaria Cubacana C.A.), dejó sentado que corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral, el conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, “pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación”. Ello fue fundamentado, esencialmente, en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Conteste con la citada Disposición Transitoria, los Tribunales Superiores del Trabajo son competentes –mientras se crea la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social– para decidir, en primera instancia, los recursos contenciosos administrativos previstos en dicha ley; y de sus decisiones, se oirá recurso ante esta Sala de Casación Social.

En consecuencia, esta Sala asume la competencia para resolver la apelación ejercida en el caso bajo estudio.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinada como ha sido la competencia de esta Sala de Casación Social, pasa de seguida a resolver el recurso de apelación incoado, con fundamento en las consideraciones siguientes:

Se desprende de las actuaciones procesales que la parte actora denunció, como único alegato de su recurso, el falso supuesto en que incurrió la Dirección Estadal de S.d.l.T.M. “Delegado de Prevención Jesús Bravo” (DIRESAT), actualmente Gerencia Estadal de Seguridad y S.d.l.T.M. (GERESAT) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) al sancionar a la sociedad mercantil Alfarería Venezuela, C.A., con fundamento en hechos que “nunca ocurrieron o que (sic) haber ocurrido fue de manera diferente” a los establecidos en el acto administrativo signado con el alfanumérico USM/001/2012 de fecha 31 de enero de 2012.

Con relación a la sanción impuesta por el órgano administrativo de conformidad con lo establecido en el artículo 119, numeral 6 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, debido al incumplimiento de la elaboración del Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, la representación judicial de la parte accionante señaló que el mismo no ha sido desarrollado en virtud de que el Comité de Seguridad y Salud no está constituido, a pesar de los esfuerzos realizados por la sociedad de comercio Alfarería Venezuela, C.A. a fin de que se elijan los delegados de prevención.

De lo anterior se observa que, si bien la representación judicial sólo hizo referencia al vicio de falso supuesto de hecho del acto administrativo, lo que pretende denunciar es el error de juzgamiento en que incurrió el juez a quo al analizar el mismo.

Respecto a tal argumento, se evidencia de las actuaciones procesales que la Dirección Estadal de S.d.l.T.M. “Delegado de Prevención Jesús Bravo” (DIRESAT), actualmente Gerencia Estadal de Seguridad y S.d.l.T.M. (GERESAT), determinó en el acto sancionatorio impugnado que:

(…) respecto a lo alegado anteriormente por el accionado esta instancia administrativa observa, que la empresa en cuestión pretende excusar la no elaboración del Programa (…) por no tener conformado el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, debido a la renuncia de dos de los delegados que integran dicho comité, situación esta que ya se había verificado en la inspección general que estableció los ordenamientos de fecha 16/02/2.009. Sin embargo, aunque la motivación del presente procedimiento sancionatorio se fundamenta en el incumplimiento de la accionada por la no elaboración del Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, la conformación o no del comité no constituye un impedimento para dar cumplimiento al ordenamiento pautado, en virtud de que el artículo 47 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, dentro de las atribuciones del comité con respecto al programa lo siguiente: ‘(…) 1) participar en la elaboración, aprobación, puesta en práctica y evaluación del Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo…’ (…) Entendiéndose que las atribuciones antes indicadas, no enmarca la obligación al comité (…) de la elaboración de programa; sin embargo se estableció en el artículo 56 numeral 7 de la ley ejusden, taxativamente el deber de los empleadores y empleadoras de la elaboración, con la participación de los trabajadores y trabajadoras del Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo. Por lo antes expuesto se ratifica la responsabilidad del empleador en la elaboración del Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, y así se decide. (Sic). (Destacado del original).

Por su parte, el Juzgado Quinto Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas determinó en su sentencia de fecha 28 de julio de 2014, que el Programa de Seguridad y Salud no había sido elaborado por la sociedad mercantil Alfarería Venezuela, C.A ni al momento de la inspección (16 de noviembre de 2009) ni para la fecha de la reinspección (11 de mayo de 2010), ambas realizadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridades Laborales (INPSASEL), motivo por el que consideró que la aludida sociedad de comercio incurrió en la infracción prevista en el artículo 119, numeral 6 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

En este orden de argumentación, es preciso traer a colación el contenido del artículo 119, numeral 6 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el cual establece:

Artículo 119. Sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales, administrativas o disciplinarias, se sancionará al empleador o empleadora con multas de veintiséis (26) a setenta y cinco (75) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador expuesto cuando:

6. No elabore, implemente o evalúe los programas de seguridad y salud en el trabajo, de conformidad con esta Ley, su Reglamento o las normas técnicas. (Destacado de la Sala).

Del aludido artículo, se evidencia que una de las conductas consideradas como infracción grave es no elaborar los programas de seguridad y salud, que es precisamente el supuesto por el cual fue sancionada la sociedad mercantil Alfarería Venezuela, C.A.

Ahora bien, el artículo 56, numeral 7 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo prevé expresamente que entre los deberes de los empleadores y empleadoras se encuentra “Elaborar, con la participación de los trabajadores y trabajadoras, el Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo de la empresa (…)”. (Destacado de la Sala).

Bajo este mismo contexto, el artículo 80 del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo establece:

Artículo 80. Toda empresa, establecimiento, explotación, faena, cooperativa u otras formas asociativas comunitarias de carácter productivo o de servicios, deberán diseñar una política y elaborar e implementar un Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, específico y adecuado a sus procesos, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, este Reglamento y las normas técnicas que se dicten al efecto. (Destacado de la Sala).

Por su parte, en el Título II (ALCANCE, CAMPO DE APLICACIÓN Y RESPONSABILIDADES) de la “Norma Técnica Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo (NT-01-2008)” aprobada en la Resolución N° 6.227 de fecha 1° de diciembre de 2008, emanada del entonces Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, hoy Ministerio del Poder Popular para el P.S.d.T., publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.070 de esa misma fecha, se amplía el deber anterior al disponerse que los empleadores y empleadoras son “los responsables de asegurar la elaboración, puesta en práctica y funcionamiento del Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, así como brindar las facilidades técnicas, logísticas y financieras, necesarias para la consecuencia de su contenido.”

De la normativa transcrita supra, se desprende que efectivamente son los empleadores y empleadoras quienes tienen el deber, no sólo de elaborar, sino de asegurar la elaboración del Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, es decir, instaurar los mecanismos y medidas necesarias para que el indicado programa se realice.

Ahora bien, en el caso bajo estudio se observa que por medio de inspección de fecha 16 de noviembre de 2009 (folios 76 al 83 de la pieza N° 1 del expediente) el Inspector de Seguridad y Salud en el Trabajo del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) determinó que “la empresa no posee un Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo”, por lo que se le concedieron quince (15) días hábiles para elaborarlo “con la participación de los trabajadores”.

Asimismo, cursa en autos acta de “reinspección” de fecha 11 de mayo de 2010 (folios 85 al 90 de la pieza N° 1 del expediente) en la que el indicado funcionario dejó constancia que hasta esa fecha, no se había realizado el Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, lo que originó la apertura de un procedimiento sancionatorio y posteriormente al acto administrativo impugnado, signado con el alfanumérico USM/001/2012 de fecha 31 de enero de 2012.

De igual modo, se evidencia que el accionante alegó, tanto en sede administrativa, como ante el tribunal a quo y en esta instancia jurisdiccional, que no desarrolló el Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo debido a que el Comité de Seguridad y Salud no está constituido, a pesar de los esfuerzos realizados por la sociedad de comercio Alfarería Venezuela, C.A. a fin de que se elijan los delegados de prevención.

Respecto a lo afirmado por la representación judicial de la parte actora, es preciso citar el artículo 47, numeral 1 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo donde establece como atribuciones del Comité de Seguridad y Salud, las siguientes:

Artículo 47. El Comité de Seguridad y S.L. tendrá las siguientes atribuciones:

1. Participar en la elaboración, aprobación, puesta en práctica y evaluación del Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo. A tal efecto, en su seno considerará, antes de su puesta en práctica y en lo referente a su incidencia en la seguridad y salud en el trabajo (…)

Por otra parte, el artículo 48, numeral 1 del mismo texto legal, determina que entre las facultades del aludido Comité se encuentra la de “Aprobar el proyecto de Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo de la empresa y la vigilancia de su cumplimiento para someterlo a la consideración del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.”. (Destacado de la Sala).

Como se desprende de la normativa citada, el Comité de Seguridad y S.L. puede participar en la elaboración del Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo y, en todo caso, es quien está facultado para aprobar el proyecto de dicho programa a fin de que sea presentando ante el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL). Sin embargo, no tienen el deber de elaborar el Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, ya que éste está expresamente atribuido, como se precisó con anterioridad, a los empleadores y empleadoras.

En tal sentido, siendo los empleadores y empleadoras los únicos responsables de la elaboración del Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, como quedó establecido supra, éstos no pueden excusarse bajo el argumento de que no se encuentra conformado el Comité de Seguridad y S.L., toda vez que, es también deber de éstos promover las políticas y mecanismos necesarios para cumplir con la elaboración del referido programa.

Bajo este contexto, es evidente que la sociedad de comercio Alfarería Venezuela, C.A. incurrió en la infracción prevista en el artículo 119, numeral 6 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, toda vez que, incluso, habiéndole otorgado el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) un lapso para la elaboración del Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, al momento de la inspección de fecha 16 de noviembre de 2009, ésta no lo realizó, tal como quedó constatado en la reinspección de fecha 11 de mayo de 2010. Así se determina.

Aunado a lo anterior, la representación judicial de la parte actora en su escrito de fundamentación de la apelación afirmó que, hasta la fecha de interposición del mismo (30 de octubre de 2014), su representada no ha elaborado el Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo (vto. del folio 26 de la pieza N° 2 del expediente).

Con fundamento en el análisis precedente, se desestima el alegato presentado por el apoderado judicial de la sociedad mercantil Alfarería Venezuela. Así se establece.

En consecuencia, se declara sin lugar el recurso de apelación ejercido contra la sentencia de fecha 28 de julio de 2014, emanada del Juzgado Superior Quinto del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y se confirma dicho fallo. Así se decide.

VI

DECISIÓN

En mérito de las consideraciones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: PRIMERO: SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la sociedad mercantil ALFARERÍA VENEZUELA, C.A., contra la sentencia de fecha 28 de julio de 2014, emanada del Juzgado Quinto Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas; SEGUNDO: CONFIRMA dicho fallo; y TERCERO: queda FIRME el acto administrativo signado con el alfanumérico USM/001/2012 de fecha 31 de enero de 2012, dictado por la Dirección Estadal de S.d.l.T.M. “Delegado de Prevención Jesús Bravo” (DIRESAT), actualmente Gerencia Estadal de Seguridad y S.d.l.T.M. (GERESAT) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).

Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Juzgado de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, al primer (1°) día del mes de julio del año dos mil quince. Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

_______________________________

M.C.G.

La Vicepresidenta y Ponente, Magistrada,

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M.G. MISTICCHIO TORTORELLA C.E.P.D.R.

Magistrado, Magistrado,

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EDGAR GAVIDIA RODRÍGUEZ D.A.M.M.

El Secretario,

_____________________________

M.E. PAREDES

C.L. N° AA60-S-2014-001414

Nota: Publicada en su fecha a las

El Secretario,