Sentencia nº 85 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 26 de Febrero de 2013

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E. MORALES LAMUÑO

Expediente N° 10-0197

El 25 de febrero de 2010, fue recibido en esta Sala Constitucional escrito presentado por el ciudadano A.S.R., titular de la cédula de identidad n.° 12.844.018, “(…) actuando en mi propio nombre y en mi condición de legislador del Consejo Legislativo del Estado Zulia (…) y en mi condición de Presidente de la Comisión Permanente de Descentralización, Ordenación, Límites y Fronteras del mencionado Consejo Legislativo (…)”, asistido por el abogado C.G.F., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n.° 91.898, contentivo de la acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida contra la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 5.963 del 22 de febrero de 2010.

El 25 de febrero de 2010, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada L.E.M.L..

El 18 de mayo de 2010, esta Sala a través de decisión n.° 423, se declaró competente, y ordenó remitir el expediente a Juzgado de Sustanciación, a los fines de que se pronunciara sobre la admisibilidad del recurso interpuesto.

El 19 de octubre de 2010, el Juzgado de Sustanciación, acordó remitir a esta Sala Constitucional, la presente causa a los fines de los pronunciamientos correspondientes.

El 28 de octubre de 2010, se recibió en esta Sala el presente expediente procedente del Juzgado de Sustanciación, y se designó Ponente a la Magistrada L.E.M.L., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En virtud de la reconstitución de la Sala y del nombramiento de sus nuevos integrantes en sesión de la Asamblea Nacional del 7 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010, quedó reconstituida la Sala de la siguiente forma: P.M.L.E.M.L., V.M.F.A.C.L., y los Magistrados y M.M.T.D.P., C.Z. de M., A.D.R., J.J.M.J. y G.M.G.A..

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DEL RECURSO DE NULIDAD

La parte recurrente fundamentó su pretensión, entre otros, en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno “(…) es primordialmente violatorio (sic) de dos normas que representan el marco en el que se debió desarrollar la presente ley, los artículos 206 y 211 de la carta magna (sic) en cuanto a su forma, y en cuanto al fondo a los artículos 4 y 185 eiusdem; además de las otras disposiciones constitucionales ut supra enunciadas”. (Resaltado del original).

Que “(…) no cumplieron con el procedimiento de formación de la ley, enunciado claramente en la Constitución Nacional (sic), y además el Consejo Federal de Gobierno es planteado en la presente ley, como un órgano centralizado y apartado del espíritu consagrado en la concepción del proceso de descentralización adoptado en la FORMA FEDERAL DEL ESTADO”.

Que “(…) la constitución (sic) de 1999 concibe al Consejo Federal de Gobierno como ‘el órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios’ (…)”. (Resaltado del original).

Que el artículo 1 de la referida Ley “(…) desvirtúa por completo al artículo 185 de la Constitución, por cuanto establece ‘lineamientos de planificación y coordinación de las políticas y acciones necesarias para el adecuado desarrollo regional’. Ello desconoce lo establecido en el artículo 185 citado, que contempla que el Consejo Federal de Gobierno es ‘el órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencias de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios’. La descentralización y transferencia de competencias entre niveles de gobierno autónomo es una acción de naturaleza político- administrativa tendente a lograr el Estado Federal Descentralizado, totalmente diferente a la política de desarrollo regional, de índole económico-social, con el fin de corregir desequilibrios en el desarrollo y crecimiento espacial. En consecuencia, el propósito del texto constitucional es totalmente desvirtuado”.

Que “[e]n segundo lugar, el mismo artículo contempla, que es propósito del Consejo Federal de Gobierno, atender ‘al establecimiento del régimen para la transferencia de las competencias de los entes territoriales, y a las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado’ (…)”.

Que “[e]l artículo 185 no deja duda alguna en relación con las transferencias de competencias de las que debe ocuparse este cuerpo: ‘del Poder Nacional a los Estados y Municipios’. Por lo tanto ello determina exclusiva y excluyentemente entre que niveles político-territoriales debe llevarse a cabo la transferencia de competencias”.

Que “[l]as transferencias hacia las comunidades y grupos vecinales establecidos en el artículo 184 de la constitución, son materia de competencia estadal y municipal, con la participación de los Consejos Estadales y Locales de Planificación, y regulados por leyes estadales y ordenanzas”.

Que “(…) esta orientación acerca de las transferencias hacia ‘organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado’, al margen del ordenamiento constitucional, fue negada en el referéndum constitucional de diciembre de 2007, pues es contraria al modelo de estado federal descentralizado”.

Que igualmente “(…) el artículo 4 de la ley cuya nulidad se solicita (…) desconoce a los artículos 166 y 182 de la Constitución y a las leyes en materia de Consejos (estadales) de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas y en materia de los Consejos Locales de Planificación Pública (a nivel municipal). Con ella, se pretende dar una representación sesgada a la sociedad organizada, concretándola a los consejos comunales y comunas y cualquier otra organización con base en el llamado ‘poder popular’, desconociendo a los otros mecanismos de coordinación y participación del Estado previstos en la Constitución y las leyes. Con ello se quiere dar forma al Estado Comunal y no a un verdadero Estado Federal Descentralizado en los términos del artículo 4 constitucional”.

Que asimismo el artículo 2 eiusdem “(…) es también evidentemente contrario al espíritu del artículo 185 del texto constitucional. Este cuerpo, que es un mecanismo para el mejor funcionamiento del Estado federal descentralizado, nada tiene que ver con el proceso de ordenamiento del territorio, que debe ser regulado por una ley diferente, pues es un mecanismo de planificación espacial, dentro del sistema de planificación económico– social”.

Que “[a]demás, reitera como finalidad, lo relativo a las transferencias de competencias y atribuciones de las entidades territoriales (estados y municipios incluidos) a las organizaciones de base del poder popular; poder que no tiene ningún soporte constitucional. Como lo expresamos antes, la transferencia a la que se refiere el artículo 185 de la Constitución es de la República, a los Estados y Municipios, que son los entes territoriales del Estado venezolano con autonomía político-administrativa y financiera. Las organizaciones de base a las que se refiere esa ley no tienen ni soporte constitucional ni autonomía”.

Que el artículo 5 de la mencionada norma “(…) es evidentemente contrario al 185 de la Constitución. La función de planificación asignada a ese cuerpo no es para ‘entes descentralizados territorialmente y a las organizaciones populares de base, así como el estudio y la planificación de los Distritos Motores de Desarrollo’ (…). Ello atentaría contra la autonomía de los estados y municipios, y sería inconcebible para organizaciones populares que no tienen carácter público, sino que son mecanismos de participación social. Además, hay la intención de equiparar a estas organizaciones, con los estados y municipios, lo cual también es inconstitucional”. (Resaltado del original).

Que “[l]a única planificación que permite el artículo 185 de la Constitución es la relativa a las ‘políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios’ y esta no se observa por ninguna parte. Esta concepción del Consejo Federal de Gobierno está más sustentada en el artículo 185 del proyecto de reforma constitucional negado, que en la Constitución vigente (…)”. (Resaltado del original).

Que por su parte el artículo 6 “(…) es inconstitucional, por cuanto menciona categorías impropias no consagradas en la Constitución vigente (como es el caso del llamado ‘poder popular’ o ‘transición hacia el socialismo’). En efecto, ni el artículo 2 del texto constitucional, ni disposición constitucional alguna define el modelo del estado venezolano como ‘socialista’. Dispone el texto constitucional que ‘Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia’, no es un Estado ‘socialista’ o de transición hacia el ‘socialismo’ (…)”.

Que “(…) mientras el artículo 6 de la ley cuya nulidad se solicita trata de evitar la mención de los Estados y Municipios como integrantes del Consejo Federal de Gobierno, se incluya aquí con tal protagonismo a los ‘Distritos motores de Desarrollo’, que no tienen soporte constitucional. Estos son unidades de la República para la ordenación del territorio, y no componentes del Estado Federal, que es el objeto central de esta ley”.

Que “[a]sí, el Consejo Federal de Gobierno ejercerá sus atribuciones para la satisfacción de las necesidades de los ‘Distritos motores de Desarrollo’, cuya organización queda solo en poder del Presidente de la República, y fungen como estructuras paralelas a los estados y municipios, constituyendo ello una clara disminución a la autonomía de los nombrados estados y municipios; y además puede facilitar el desarrollo de políticas públicas nacionales que desplacen paulatinamente a los gobernadores y alcaldes en el gobierno de sus entidades. Lo anteriormente planteado transgrede abruptamente la definición constitucional de la estructura del Poder Público en la República Bolivariana de Venezuela dispuesta en el artículo 136 del texto constitucional (…)”.

Que “(…) el Consejo Federal de Gobierno deja de ser un órgano del Estado Federal Cooperativo de la Constitución de 1999, que ignora y minimiza a los estados y municipios con autonomía, lo cual contraría directamente el principio de autonomía de los estados dispuesto en el artículo 159 constitucional (…)”.

Que “(…) el artículo 7 de la ley cuya nulidad se solicita (…) contradice abiertamente el artículo 157 constitucional, además de ser abiertamente ilegal. La transferencia de competencias y servicios se refiere al proceso de distribuir o repartir de la forma más equitativa y racional los cometidos o competencias del Estado entre los niveles del Poder Público con autonomía (República, Estados y Municipios), de acuerdo al espíritu del artículo 159 de la Constitución (anteriormente citado) y el 157 ejusdem (…)”.

Que el referido artículo “(…) atenta contra la autonomía de los estados y municipios y contra la concepción del estado federal descentralizado dispuesta en el artículo 4 constitucional que dispone: ‘La República Bolivariana de Venezuela es un Estado Federal descentralizado en los términos consagrados en esta Constitución (...)’ (subrayado nuestro). La recurrencia denunciada sobre la creación de estructuras paralelas a los estados y municipios como las relativas a las ‘formas de organización del poder popular o los distritos motores de desarrollo’ es frecuente en la ley, cuya nulidad se solicita sea declarada”. (Resaltado del original).

Que el artículo 14 de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno “(…) debilita la noción del estado federal y descentralizado consagrado en el artículo 4 constitucional, toda vez que reserva una serie de atribuciones de importancia a la secretaría conformada, entre otros, por tres gobernadores y tres alcaldes. Resaltan entre las 8 competencias, dos de suma gravedad. El numeral (1) establece que la plenaria puede ‘Proponer al Presidente o Presidenta de la República las transferencias de competencias y servicios a los Poderes Públicos Territoriales y a las organizaciones de base del Poder Popular’. Esto en primer lugar, es contradictorio con el artículo 7 (transferencia de competencias) antes analizado, y viola la constitución (sic) en los artículos 165 y 184, además de violar la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público. El artículo denota un exagerado presidencialismo y desvirtúa una política pública permanente de transferencia de competencias, que no puede depender solo de la voluntad presidencial, en un país federal descentralizado”.

Que “[e]n este mismo orden de ideas, el numeral 2 de la disposición objeto del análisis establece: ‘proponer al Presidente de la República las modificaciones para obtener la eficiencia necesaria en la organización político - territorial de los Estados’, lo cual transgrede la Constitución en sus artículos 4, 159 y 164. Este solo numeral acaba con el estado federal descentralizado, pues desvirtúa totalmente la autonomía de Estados y Municipios, convirtiendo al Estado Venezolano en un Estado unitario y comunal”.

Que “[p]or otra parte, la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, fue sancionada por la Asamblea Nacional bajo el irrespeto absoluto del proceso de formación de las leyes específicamente en cuanto al deber de consulta a los Estados y a los ciudadanos establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo cual la vicia de nulidad. En efecto, fueron abruptamente transgredidas las disposiciones contenidas en los artículos 206 y 211 del texto constitucional (…)”.

Que “(…) el Consejo Legislativo del estado Zulia jamás recibió consulta formal sobre la presente, por parte del órgano legislativo nacional, razón por lo cual esta omisión de la Asamblea Nacional vicia de inconstitucionalidad la ley in comento”.

Que “(…) la ley citada cuya nulidad se reclama, transgrede normas de la Constitución Nacional (sic) ubicadas en el Título I denominado ‘Principios Fundamentales’, tal es el caso de la consagración en el artículo 4 constitucional del Estado federal y descentralizado. La ley impugnada, al disminuir la noción de la federación en la república por cuanto debilita a los estados y municipios con la creación de entidades paralelas que responden a las directrices del gobierno central, trastoca disposiciones fundamentales del marco constitucional venezolano”.

Que “[l]a Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno es totalmente contraria al espíritu, propósito y razón de la Constitución y del artículo 185 de manera particular. Acaba con la autonomía y razón de ser de los estados y municipios y les disminuye sus competencias y recursos, para transferirlos en abierta violación de la Constitución a Consejos Comunales, Comunas, Distritos Motores de desarrollo o regiones económicas, que son formas socioterritoriales sin autonomía y sin ningún soporte constitucional. Con esta ley el FEDERALISMO DESCENTRALIZADO se trastoca, para darle paso a una nueva geometría del poder, ‘popular y socialista’. Este tipo de estado, al margen de la carta magna, no solo minimiza a los estados y municipios y todas sus instituciones, sino también la REPÚBLICA democrática, civil y federal que nos dimos los venezolanos hace doscientos años” (Mayúsculas del texto).

Que “[l]a ley viola de manera clara lo establecido en los artículos 2, 4, 136, 157, 158, 164, 166, 182, 185, 206 y 211. En consecuencia, el Consejo Federal de Gobierno contenido en la ley, antes que ser concebido como órgano producto de la fase más avanzada del federalismo, el federalismo cooperativo, es entendido como un consejo nacional de gobierno, tal como fue concebido en el proyecto de reforma constitucional (art l85) negado por el pueblo venezolano en diciembre de 2007. Por ello la ley no desarrolla al estado federal descentralizado (art 4 Constitución), sino otro tipo de Estado que no está contenido en la actual Constitución”.

Que “[l]a ley, en consecuencia, antes de nutrir de competencias y recursos a los estados y municipios como unidades básicas de una federación, atiende al establecimiento de un régimen para la transferencia de las competencias de estos entes territoriales a las organizaciones de la nueva geometría del poder popular, poder inexistente en Venezuela hasta ahora”.

Que “[l]a ley además, [deja] a los estados y municipios con reducidas competencias, promueve nuevas figuras inconstitucionales como los denominados Distritos motores de desarrollo, a las regiones económicas y hasta militares, y también a la designación de las Autoridades regionales establecidas en la Ley Orgánica de la Administración Pública. Igualmente la ley haya (sic) establece, que una serie de decisiones tomadas en competencias que extralimitan sus funciones serán vinculantes para los estados y municipios. Esto es una clara violación a la autonomía de las entidades territoriales (estados y municipios)”.

Finalmente, solicitan que se admita el presente recurso de nulidad, se sustancie y se declare con lugar el mismo.

II

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Con respecto al asunto de marras, resulta pertinente señalar que revisadas las actuaciones en el presente expediente, se observa que, desde el 25 de febrero de 2010, fecha en la cual, el ciudadano A.S.R., debidamente asistido de abogado, interpuso el presente recurso de nulidad, hasta la presente fecha, no efectuó actuación alguna; ni por sí ni por medio de apoderado, para el impulso de la causa, situación que evidencia ausencia de actividad procesal por más de un año.

Lo anterior demuestra la inexistencia de interés en que se produzca decisión sobre lo que fue solicitado. El interés que manifestó la parte demandante cuando acudió a los órganos del Estado, debió mantenerse a lo largo del proceso que inició, porque constituye un requisito del derecho de acción y su ausencia acarrea el decaimiento de la misma.

El derecho al acceso a los órganos de administración de justicia, previsto en el artículo 26 de la Constitución, se ejerce mediante la acción cuyo ejercicio se concreta con la proposición de la demanda y la realización de los actos necesarios para el impulso del proceso. El requisito del interés procesal como elemento de la acción deviene de la esfera del derecho individual que ostenta el solicitante, que le permite la elevación de la infracción constitucional o legal ante los órganos de administración de justicia (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional n.° 416 de 28 de abril de 2009, caso: “C.V. y otros”).

El interés procesal surge de la necesidad que tiene un particular, por una circunstancia o situación real en que se encuentra, de que a través de la administración de justicia, el Estado le reconozca un derecho y se le evite un daño injusto, personal o colectivo (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional n.° 686 del 2 de abril de 2002, caso: “MT1 (Arv) C.J.M.”).

El interés procesal ha de manifestarse en la demanda o solicitud y ha de mantenerse a lo largo del proceso, ya que la pérdida del interés procesal se traduce en el decaimiento y extinción de la acción. Por ello, ante la constatación de esa falta de interés, la extinción de la acción puede declararse de oficio, ya que no hay razón para que se movilice el órgano jurisdiccional. (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional n.° 256 del 1 de junio de 2001, caso: “F.V.G. y M.P.M. de V.”).

En tal sentido, la Sala ha establecido que la presunción de pérdida del interés procesal puede darse en dos casos de inactividad: antes de la admisión de la demanda o después de que la causa ha entrado en estado de sentencia. En el resto de los casos, es decir, entre la admisión y la oportunidad en que se dice “vistos” y comienza el lapso de decisión de la causa, la inactividad produce la perención de la instancia.

Este criterio se estableció en el fallo de esta Sala n.° 2673 del 14 de diciembre de 2001, caso: “DHL Fletes Aéreos, C.A.”, en los siguientes términos:

(…) En tal sentido, tomando en cuenta la circunstancia de que el interés procesal subyace en la pretensión inicial del actor y debe subsistir en el curso del proceso, la Sala consideró que la inactividad que denota desinterés procesal, el cual se manifiesta por la falta de aspiración en que se le sentencie, surgía en dos oportunidades procesales:

a) Cuando habiéndose interpuesto la acción, sin que el juez haya admitido o negado la demanda, se deja inactivo el juicio, por un tiempo suficiente que hace presumir al juez que el actor realmente no tiene interés procesal, que no tiene interés en que se le administre justicia, debido a que deja de instar al tribunal a tal fin.

b) Cuando la causa se paraliza en estado de sentencia, lo cual no produce la perención, pero si ella rebasa los términos de prescripción del derecho objeto de la pretensión, sin que el actor pida o busque que se sentencie, lo que clara y objetivamente surge es una pérdida del interés en la sentencia, en que se componga el proceso, en que se declare el derecho deducido (…)

.

En el caso de autos no hubo pronunciamiento respecto a la admisión de la demanda, y sin embargo, el demandante dejó de impulsar la causa para que ello ocurriera por más de un año; razón por la cual se declara la extinción del proceso, y en consecuencia, el abandono del trámite, en virtud que no se aprecia ninguna causa de orden público en la resolución de la presente controversia, ya que esta S. incluso se encuentra conociendo de otras acciones de nulidad contra la referida ley impugnada (Vid. Sentencias de esta S. nros. 455/2010 -exp. n.° 10-0233-, 428/2011 -exp. n.° 10-0465- y 522/2011 -exp. n.° 10-1407-, expedientes éstos últimos los cuales se encuentran acumulados al exp. n.° 10-0233, cuya ponencia corresponde a quien con ese mismo carácter suscribe el presente fallo). Así se decide (Vid. En similares términos, sentencia de esta S. n.° 682/2011).

III

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara la EXTINCIÓN DEL PROCESO, por la pérdida del interés procesal en el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto por el ciudadano A.S.R., titular de la cédula de identidad n.° 12.844.018, “(…) actuando en mi propio nombre y en mi condición de legislador del Consejo Legislativo del Estado Zulia (…) y en mi condición de Presidente de la Comisión Permanente de Descentralización, Ordenación, Límites y Fronteras del mencionado Consejo Legislativo (…)”, asistido por el abogado C.G.F., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n.° 91.898; contra la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 5.963 del 22 de febrero de 2010.

P., regístrese y comuníquese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 26 días del mes de febrero de dos mil trece (2013). Años: 202º de la Independencia y 154º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER

GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO

El Secretario,

J.L.R. CABELLO

Exp. n.° 10-0197

LEML/