Sentencia nº 890 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 27 de Junio de 2012

Fecha de Resolución27 de Junio de 2012
EmisorSala Constitucional
PonenteFrancisco Antonio Carrasquero López
ProcedimientoRecurso de Nulidad

Magistrado-Ponente: F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

El 15 de noviembre del 2011, compareció ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la abogada M.M.N.B., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 41.339, en su carácter de apoderada judicial de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO TUBORES DEL ESTADO NUEVA ESPARTA, según poder autenticado ante la Notaría Pública de Juangriego del 3 de octubre de 2011, bajo el N° 29, Tomo 77, de los Libros de Autenticaciones llevados por esa Notaría, el cual le fue conferido por la Alcaldesa del referido Municipio, ciudadana V.M.S.d.R. (previa consulta de la Sindica Procuradora Municipal, de conformidad con el artículo 88.13 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal), e interpuso demanda de nulidad por razones de ilegalidad e inconstitucionalidad contra la Ordenanza Sobre la Competencia, Organización y Funcionamiento de la Sindicatura del Municipio Tubores, publicada en la Gaceta Extraordinaria N° 35-2011 del 23 de agosto de 2011.

El 17 de noviembre de 2011, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado doctor F.A.C.L., quien con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Efectuado el análisis del caso, esta Sala para decidir, pasa a hacer las siguientes consideraciones:

I FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA

Expone la representante judicial de la Alcaldía Tubores del Estado Nueva Esparta respecto a los hechos que dan origen a la presente demanda lo que sigue:

Que, el 23 de agosto de 2011, el Ing. J.J.V., en su carácter de Presidente del Concejo Municipal del Municipio Tubores del Estado Nueva Esparta, procedió a promulgar y publicar la Ordenanza Sobre la Competencia, Organización y Funcionamiento de la Sindicatura del Municipio Tubores, aludiendo que la ciudadana Alcaldesa V.S.d.R. no cumplió con lo establecido en el artículo 25 de la citada normativa.

Que en la sesión ordinaria del Concejo Municipal del Municipio Tubores del Estado Nueva Esparta del 21 de junio de 2011, se le da la supuesta segunda discusión al proyecto en cuestión y se aprueban en ese solo acto todo su articulado compuesto de treinta y siete (37) artículos, en apenas dos (2) horas de sesión, sin evidenciar ninguna verdadera discusión. El Presidente sólo solicitó a la Secretaria del Concejo que procediera a darle lectura, la cual no consta en el acta, y luego se sometió a consideración del pleno la aprobación de la ordenanza, sin ninguna discusión.

Que de seguidas, se procedió a transcribir el texto íntegro de lo que supuestamente fue leído y discutido, pero con la particularidad de que desde antes de su aprobación ya se le denominaba ordenanza y no proyecto o anteproyecto de ordenanza, lo que quiere decir, a su juicio, que el Concejo Municipal ya la tenía redactada y aprobada sin cumplir con el procedimiento legalmente establecido, y sin consultar el contenido del proyecto antes de darle sanción, lo cual se corrobora por el hecho de que el texto que se transcribe ya tiene colocada la fecha de sanción con los nombres de los firmantes e incluso la colocación del nombre de la Alcaldesa a los fines de la promulgación y el espacio para su firma, lo cual deben ser datos de posterior inclusión.

Asimismo, denuncia que existió una falsa testación al indicarse en el acta que se encontraba presente la Síndico Procuradora Municipal, cuando esta funcionaria no se encontraba presente en la sesión de ese día. Todo lo cual se desprende del Acta Ordinaria Nro. 21-2011, que se acompaña con el presente escrito.

Respecto a los fundamentos de derecho denuncia que:

Señala que el artículo 54, numeral 1 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en el proceso de discusión y aprobación de las ordenanzas, el Concejo Municipal está obligado a consultar con el Alcalde o Alcaldesa el texto y con otros órganos del municipio, pero este paso no fue cumplido por el Concejo Municipal, y tampoco se consultó con las comunidades organizadas como lo ordena el mismo dispositivo legal y el artículo 139 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, haciendo ilegítima la impugnada ordenanza.

Respecto a la denuncia de promulgación indebida de la ordenanza, alega que la promulgación le corresponde única y exclusivamente a los Alcaldes o Alcaldesas, de conformidad con los artículos 54.1, 88.12 y 95.1 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, normas de la cual se deduce como requisito inherente a la existencia de las ordenanzas, el hecho de que una vez discutidas por el Concejo Municipal, sean estas promulgadas por el Alcalde o Alcaldesa. Por otro lado, no se establece al respecto norma alguna distinta que indique que dicho requisito pueda ser suplido por el Concejo Municipal, en consecuencia, al promulgar la ordenanza y darle el ejecútese el Presidente del Concejo Municipal vulneró normas de orden público, que hacen nulo e inexistente dicho instrumento normativo al incumplir el procedimiento legalmente establecido y usurpar funciones que constitucionalmente le están atribuidas a la legítima Alcaldesa, ciudadana V.S.d.R..

Que, de igual forma, el Presidente del Concejo Municipal incurrió en usurpación de competencias, al haberse ordenado el ejecútese legal de la Ordenanza Sobre la Competencia, Organización y Funcionamiento de la Sindicatura del Municipio Tubores del Estado Nueva Esparta, en contravención a lo establecido en los artículos 174 y 175 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con los artículos 88. 12 y 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y al ordenar la publicación de la misma, siendo que la competencia de administración de la Gaceta Municipal y, por ende, de ordenar publicación de instrumentos jurídicos municipales que lo ameriten para ser eficaces, es de la Secretaría del Concejo Municipal como órgano auxiliar del Municipio (no sólo del Concejo Municipal), tal y como se establece de manera clara y categórica en el artículo 114.9 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, por lo que dicho instrumento no resulta eficaz, ya que adolece de un vicio en su publicación, aunado a que, de conformidad con el artículo 138 de la Constitución, toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son absolutamente nulos, por lo cual, la Ordenanza Sobre la Competencia, Organización y Funcionamiento de la Sindicatura del Municipio Tubores del Estado Nueva Esparta, debe ser declarada nula.

En este orden de ideas, cuando el Concejo Municipal del Municipio Tubores invadió las competencias de la Alcaldesa y violentó de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales consagran, el principio de separación de los poderes según el cual cada rama del poder público tiene sus funciones propias y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas deben ajustarse su ejercicio, por tales motivos, el proceso de formación de la ordenanza impugnada no respetó los mencionados principios y, en consecuencia, la misma se encuentra incursa en causales de nulidad absoluta.

Que la aplicación inconstitucional e ilegal de la Ordenanza Sobre la Competencia, Organización y Funcionamiento de la Sindicatura del Municipio Tubores, por parte del Concejo Municipal, genera un estado de inseguridad jurídica, que en efecto, podría ocasionar serios agravios en la esfera jurídica del Síndico Procurador o Síndica Procuradora Municipal.

Por otra parte, denuncia en capítulo denominado “Colisión de Normas” vicios trascendentales de origen que adolece la ordenanza que se impugna por medio de la presente demanda, que chocan en contra de otras normas de rango legal, y que la hacen a su vez ilegítima, entre las cuales destaca:

Que el artículo 5 de la ordenanza incurre en una imprecisión conceptual, cuando menciona que la competencia de la Sindicatura Municipal es el apoyo al Poder Público Municipal, en todo caso será a los órganos del Poder Público Municipal, en virtud de que el Poder Público es intangible, no tiene presencia física.

Porque el artículo 7 de la ordenanza contradice el artículo 9 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Arrendamiento Inmobiliarios, ya que la competencia en materia inquilinaria es exclusiva del Poder Público Nacional que la ejerce a través de la Dirección General de Inquilinato, sólo podrá ser competencia de las Alcaldías (no del Municipio en General) si previamente se le delega tal competencia del Poder Nacional, en cuyo caso el Alcalde o Alcaldesa no podrá delegar una competencia que recibe previamente por delegación al Síndico Municipal, ni a éste último se le puede atribuir por vía de ordenanza una competencia que en todo caso puede ser de la Alcaldía o del Alcalde, en consecuencia, debe ser anulada.

Que, el artículo 10 de la ordenanza, contraría al resto del texto y es tan ambigua su redacción que resulta ser nula; pues, por un lado, se le otorga autonomía organizativa, funcional, administrativa y presupuestaria a la Sindicatura, y luego, no se le permite nombrar a su propio personal. Por otra parte, la participación del Concejo Municipal en la designación del Síndico Procurador o Síndica Procuradora Municipal no resulta muy clara, ya que si bien es cierto que el cuerpo legislativo participa dentro del procedimiento para aprobar la terna enviada por el Alcalde o Alcaldesa, la designación no puede quedar a capricho del mismo, debe un baremo sobre la base de criterios concretos de selección, lo cual se debió establecer en la ordenanza. Y tampoco es cierto que el Concejo Municipal refrende el acto del Alcalde o Alcaldesa, sólo que se trata de un acto complejo que debe contar con la aprobación previa del Concejo Municipal. En tal sentido, el referido artículo debe ser anulado por esta honorable Sala Constitucional.

Afirma, que el Concejo Municipal vuelve a mostrar su incomprensión con la figura jurídica del Síndico Procurador o Síndica Procuradora Municipal, al redactar el artículo 13 de la ordenanza, contrariando lo dispuesto en el artículo 119 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, “ya que no ha entendido que este funcionario calificado se diseño [sic] legislativa y principalmente para coadyuvar en la gestión ejecutiva del Municipio y por ello en sus disposiciones. Vemos [sic] como el ordinal 5 del artículo 13 de la Ordenanza viola el ordinal 4 del artículo 119 de la Ley, los proyectos de ordenanza, reglamentos y otros los presenta el Síndico al Alcalde para que éste último sea quien lo presente al Concejo Municipal para su consideración, ya que el Alcalde o Alcaldesa es quien posee iniciativa legislativa y no el Síndico Procurador o Síndica Procuradora Municipal; además que es el Alcalde o Alcaldesa quien posee la potestad reglamentaria y no el Concejo Municipal”.

Que, adicionalmente, el numeral 7 del artículo 13 de la ordenanza viola el numeral 6 del artículo 119 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, cuando le incorporan la frase de Concejo Municipal, ya que a los fines de la denuncia de ilícitos es el Alcalde o Alcaldesa quien autoriza al Síndico Procurador o Síndica Procuradora Municipal para formalizar las denuncias respectivas y no el Concejo Municipal. Aunado a que, además, el numeral 12 del artículo 13 de la ordenanza viola las disposiciones del Decreto Ley de Arrendamientos Inmobiliarios.

Asimismo, señala que el artículo 16 de la Ordenanza Sobre la Competencia, Organización y Funcionamiento de la Sindicatura del Municipio Tubores, viola el artículo 121 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, ya que el Síndico Procurador Municipal ejerce funciones de fiscal de la hacienda pública a solicitud del Alcalde o Alcaldesa y no del Concejo Municipal. El Concejo Municipal posee sus propios mecanismos de control político sobre la gestión del resto de las funciones municipales y puede desarrollar toda su normativa al respecto, sin vulnerar el postulado de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

Que, además, el artículo 23 de la ordenanza incurre en una ilegalidad o colisión con el artículo 122 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, ya que el lapso que fijan los ediles del Concejo Municipal de Tubores para el ejercicio del Síndico Procurador o Síndica Procuradora Municipal, es contrario al fijado por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, ya que este último, lo establece similar al del Alcalde o Alcaldesa.

Por último, declara que en el Capítulo II de la Ordenanza Sobre la Competencia, Organización y Funcionamiento de la Sindicatura del Municipio Tubores, se establece un procedimiento para la destitución del Síndico Procurador o Síndica Procuradora Municipal, que además de ser inconstitucional, viola los más elementales principios del debido proceso consagrado en la Carta Magna, pues con el simple hecho de indicar que la destitución del Síndico Procurador o Síndica Procuradora Municipal se tramitará conforme al procedimiento de destitución prevista en la Ley del Estatuto de la Función Pública era suficiente para cumplir con un diseño legislativo acorde con los planteamientos de la jurisprudencia y la garantía del debido proceso. El Concejo Municipal por vía de ordenanza creó un seudo procedimiento disciplinario que no garantiza los derechos del sujeto investigado. En consecuencia debe ser declarado nulo el mencionado capítulo.

Por todos los argumentos expuestos, solicita “se sirva declarar Con Lugar la presente Demanda de Nulidad por ordenamiento legal, fundamentándose en un procedimiento notoriamente inconstitucional e ilegal, por cuanto permite inclusive la promulgación, publicación y entrada en vigencia de textos normativos objetados por la ciudadana Alcaldesa, violentando su derecho de realizar consideraciones, transgrediendo con ello lo establecido en la Constitución”.

Asimismo, pidió se acordara medida cautelar innominada, de conformidad con lo previsto en los artículos 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, y se ordene la suspensión de la aplicación de la ordenanza impugnada, a fin de lograr el cese de la violación de los derechos denunciados, por el acto de efectos generales recurrido, mientras se dicta la sentencia definitiva que decida la demanda interpuesta.

Alegó que, la presunción de buen derecho se encuentra consagrada en la presente causa, toda vez que la misma nace y se cumple con la intención directa del Concejo Municipal del Municipio Tubores del Estado Nueva Esparta de promulgar cualquier ordenanza que considere, aun en aquellos casos en los cuales la Alcaldesa haya presentado sus consideraciones por razones de conveniencia ejecutiva, de interés colectivo o por señalar que violan el ordenamiento legal, fundamentándose en un procedimiento notoriamente inconstitucional e ilegal.

II DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala determinar su competencia para conocer del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad ejercida contra la Ordenanza Sobre la Competencia, Organización y Funcionamiento de la Sindicatura del Municipio Tubores, publicada en la Gaceta Extraordinaria N° 35-2011 del 23 de agosto de 2011, y a tal efecto, observa:

El artículo 336.2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que:

Artículo 336: Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

[…]

  1. Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella […]”.

De igual manera, el artículo 25.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dispone que corresponde a esta Sala: “2. Declarar la nulidad total o parcial de las constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los estados o municipios que sean dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución de la República y que colidan con ella”.

En atención a lo expuesto, esta Sala se declara competente para conocer de la acción de nulidad ejercida contra la Ordenanza Sobre la Competencia, Organización y Funcionamiento de la Sindicatura del Municipio Tubores, publicada en la Gaceta Extraordinaria N° 35-2011 del 23 de agosto de 2011. Así se declara.

III DE LA ADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA

Determinada la competencia, pasa la Sala a pronunciarse sobre la admisibilidad de la presente pretensión, a cuyo fin observa:

De la revisión de las actas procesales que conforman el expediente sub examine, advierte esta Sala que la nulidad por inconstitucionalidad no fue la única pretensión esgrimida por la representante judicial de la Alcaldía del Municipio Tubores del Estado Nueva Esparta, pues, conjuntamente con dicha pretensión esgrimió la colisión existente entre la Ordenanza Sobre la Competencia, Organización y Funcionamiento de la Sindicatura del Municipio Tubores respecto a la Ley de Arrendamientos Inmobiliarios, así como a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

De lo expuesto se evidencia que en el presente asunto no sólo subsiste una pretensión de nulidad por inconstitucionalidad sino además de colisión legislativa, sobre la ordenanza in commento. Ello así, resulta patente que se está en presencia de la institución de la acumulación, que en los términos de la decisión N° 3347 del 4 de noviembre de 2005, caso: C.A.A.Q. y M.M.d.A., consiste en la reunión en un mismo proceso de dos o más pretensiones conexas, con el fin de que sean examinadas y decididas de manera conjunta.

Al respecto, el artículo 78 del Código de Procedimiento Civil prohíbe la concentración de pretensiones en una misma demanda, en los casos en que las pretensiones se excluyan mutuamente o sean contrarias entre sí; cuando, por razón de la materia, no correspondan al conocimiento del mismo tribunal y, en los casos, en que los procedimientos sean incompatibles. Así pues, toda acumulación de pretensiones realizada en contravención a lo dispuesto por la mencionada ley adjetiva, es lo que la doctrina denomina inepta acumulación.

Esta Sala, en la sentencia N° 889 del 31 de mayo de 2001, caso: C.B., estableció que las solicitudes de colisión de leyes son sustanciadas por el mismo íter procedimental que corresponde a las acciones de inconstitucionalidad de carácter popular, con lo cual, resulta patente que no se verifica una situación de incompatibilidad procedimental que impida la tramitación conjunta de las cuestiones planteadas. Sin embargo, la situación resulta distinta en cuanto al carácter excluyente de las pretensiones propuestas, pues tal como señaló esta Sala en la decisión N° 265, dictada el 25 de abril de 2000, caso: J.D.C., no se puede pretender que a través del mecanismo de colisión legislativa se resuelvan cuestiones de constitucionalidad.

Ello así, en virtud de que ciertamente, en razón del objeto específico del control concentrado de la constitucionalidad y el consecuente efecto de la eventual sentencia anulatoria que pudiera dictarse, no es viable la resolución conjunta de una acción en la cual se declara la nulidad por inconstitucionalidad de un acto normativo infra constitucional, produciéndose su extinción y, por tanto, perdiendo la vigencia que pudo generar un eventual conflicto legislativo y, al mismo tiempo, pretender una comparación de normas que se refieran a un mismo supuesto de hecho y, en el caso de verificarse la colisión, establecer cuál debe prevalecer, ya que en éste caso, ni se realiza un juicio sobre la constitucionalidad de la norma y, por tanto, sobre su validez, ni puede resolverse una eventual colisión respecto a una disposición previamente anulada.

En otras palabras, en el supuesto que esta Sala declarara con lugar la pretensión de anulación de la normativa impugnada, la consecuencia jurídica inmediata de tal pronunciamiento, en ejercicio de la competencia que ostenta la Sala para ejercer el control concentrado de la constitucionalidad, en un sentido objetivo, es la invalidez de tales disposiciones por contravenir principios, valores y normas consagrados en el Texto Constitucional, cuyos efectos serán de aplicación general y publicados en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, y en la Gaceta Oficial del Estado o Municipio según corresponda.

Por otra parte, en el caso de la acción de colisión legislativa, la actividad jurisdiccional de esta Sala no se concreta en un juicio sobre la validez de las disposiciones en conflicto, sino sobre la eficacia de éstas para regular una determinada situación y, por ende, sobre cuál de las normas debe aplicarse con preferencia sobre la otra, sin que ello suponga su extinción.

Entonces, por virtud del contenido de la decisión que deberá dictarse en cada caso, la Sala considera que estamos en presencia de una inepta acumulación de pretensiones que como causal de inadmisibilidad de las demandas, recursos o solicitudes interpuestas ante esta Sala, prevé el artículo 133, numeral 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que dispone lo siguiente:

Artículo 133.- Se declarará la inadmisión de la demanda:

1.- Cuando se acumulen demandas o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles.

[…]

.

En atención, al pronunciamiento precedente, resulta inoficioso pronunciarse sobre la medida cautelar de suspensión de efectos de la ordenanza impugnada, por el carácter accesorio de las mismas frente a la pretensión principal. Así se decide.

IV DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara:

PRIMERO

COMPETENTE para conocer de la pretensión interpuesta por la abogada M.M.N.B., en su carácter de apoderada judicial de la Alcaldía del Municipio Tubores del Estado Nueva Esparta, contra la Ordenanza Sobre la Competencia, Organización y Funcionamiento de la Sindicatura del Municipio Tubores, publicada en la Gaceta Extraordinaria N° 35-2011 del 23 de agosto de 2011.

SEGUNDO

INADMISIBLE la demanda por inepta acumulación.

TERCERO

INOFICIOSO pronunciarse sobre la medida cautelar de suspensión de efectos de la ordenanza impugnada.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 27 días del mes de junio del año dos mil doce. Años: 202º de la Independencia y 153º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Ponente

Los Magistrados,

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

J.J.M.J.

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

FACL/

EXP. n° 11-1376

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR