Sentencia nº 892 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 27 de Junio de 2012
| Fecha de Resolución | 27 de Junio de 2012 |
| Emisor | Sala Constitucional |
| Ponente | Francisco Antonio Carrasquero López |
| Procedimiento | Recurso de Nulidad |
Magistrado-Ponente: F.A. CARRASQUERO LÓPEZ
El 5 de octubre de 2011, compareció ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la abogada M.M.N.B., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 41.339, en su carácter de apoderada judicial de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO TUBORES DEL ESTADO NUEVA ESPARTA, según poder autenticado ante la Notaría Pública de Juangriego del mencionado Estado, del 3 de octubre de 2011, bajo el N° 5, Tomo 78, de los Libros de Autenticaciones llevados por esa Notaría, el cual le fue conferido por la Alcaldesa del referido Municipio (previa consulta de la Sindica Procuradora Municipal, de conformidad con el artículo 88.13 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal), ciudadana V.M.S.d.R., e interpuso demanda de nulidad, por razones de inconstitucionalidad, contra la Ordenanza Sobre Instrumentos Jurídicos Municipales, publicada en la Gaceta Extraordinaria N° 55-2010 del 17 de noviembre de 2010, del Municipio Tubores del Estado Nueva Esparta.
El 18 de octubre de 2011, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado doctor F.A.C.L., quien con tal carácter, suscribe el presente fallo.
Efectuado el análisis del caso, esta Sala para decidir, pasa a hacer las siguientes consideraciones:
I FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Expone la representante judicial de la Alcaldía Tubores del Estado Nueva Esparta respecto a los hechos que dan origen a la presente demanda lo que sigue:
Que, el 26 de octubre de 2011, el Ing. J.J.V., en su carácter de Presidente del Concejo Municipal del Municipio Tubores del Estado Nueva Esparta, procedió a promulgar y publicar la Ordenanza Sobre Instrumentos Jurídicos Municipales del Municipio Tubores, aludiendo que la ciudadana Alcaldesa V.S.d.R. no cumplió con lo establecido en el artículo 25 de la citada normativa, la cual aún no había entrado en vigencia.
Que no se cumplió con el procedimiento establecido para crear o formar la ordenanza generando una ilegitimidad del cuerpo normativo, ya que no se menciona de donde proviene la iniciativa legislativa, cuándo ingresó el anteproyecto al cuerpo, cómo se convierte en proyecto de ordenanza, no se consultó el proyecto con la Alcaldesa ni con ningún otro funcionario del municipio, no se consultó el texto con la comunidad organizada ni atendieron a las sugerencias de terceros para adoptar tal contenido.
Que, en la sesión ordinaria del Concejo Municipal del Municipio Tubores del Estado Nueva Esparta del 26 de octubre de 2010, se le da la supuesta segunda discusión al proyecto en cuestión y se aprueban en ese solo acto todo su articulado compuesto de setenta y cuatro (74) artículos, en apenas dos (2) horas de sesión, sin evidenciar ninguna verdadera discusión, y por si fuera poco, la ordenanza no fue promulgada por la Alcaldesa como lo ordena la ley, sino que fue promulgada y ordenada su publicación por parte del Presidente del Concejo Municipal de la Alcaldía del Municipio Tubores del Estado Nueva Esparta, en franca contravención a lo dispuesto por la Carta Magna y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Respecto a los fundamentos de derecho denuncia que:
Señala que el artículo 54, numeral 1, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en el proceso de discusión y aprobación de las ordenanzas, el Concejo Municipal está obligado a consultar con el Alcalde o Alcaldesa el texto y con otros órganos del municipio, siendo o más lógico que se consulte con la Sindicatura Municipal, como órgano asesor y de consulta por excelencia, pero este paso no fue cumplido por el Concejo Municipal, y tampoco se consultó con las comunidades organizadas como lo ordena el mismo dispositivo legal y el artículo 139 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, haciendo ilegítima la impugnada ordenanza.
Respecto a la denuncia de promulgación indebida de la ordenanza, alega que la promulgación le corresponde única y exclusivamente a los Alcaldes o Alcaldesas, de conformidad con los artículos 54.1, 88.12 y 95.1 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, normas de la cual se deduce como requisito inherente a la existencia de las ordenanzas, el hecho de que una vez discutidas por el Concejo Municipal, sean estas promulgadas por el Alcalde o Alcaldesa. Por otro lado, no se establece al respecto norma alguna distinta que indique que dicho requisito pueda ser suplido por el Concejo Municipal, en consecuencia, al promulgar la ordenanza y darle el ejecútese el Presidente del Concejo Municipal vulneró normas de orden público, que hacen nulo e inexistente dicho instrumento normativo al incumplir el procedimiento legalmente establecido y usurpar funciones que constitucionalmente le están atribuidas a la legítima Alcaldesa, ciudadana V.S.d.R..
Que de igual forma, el Presidente del Concejo Municipal incurrió en usurpación de competencias, al haberse ordenado el ejecútese legal de la Ordenanza Sobre Instrumentos Jurídicos del Municipio Tubores del Estado Nueva Esparta, sustituyéndose en la figura de la Alcaldesa, por lo que de conformidad con el artículo 138 de la Constitución, toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son absolutamente nulos, por lo cual, la ordenanza mencionada debe ser declarada nula.
Expone que, cuando el Concejo Municipal del Municipio Tubores invadió las competencias de la Alcaldesa y violentó de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales consagran, el principio de separación de los poderes según el cual cada rama del poder público tiene sus funciones propias y se establece, por otra, que solo la Constitución y la ley definen la atribuciones del poder público y a estas normas deben ajustarse su ejercicio, por tales motivos, el proceso de formación de la ordenanza impugnada no respetó los mencionados principios y, en consecuencia, la misma se encuentra incursa en causales de nulidad absoluta.
Que la aplicación inconstitucional e ilegal de la ordenanza por parte del Concejo Municipal, así como de los actos que se han dictado con fundamento en ella, genera un estado de inseguridad jurídica, que, en efecto, podría ocasionar serios agravios en la esfera jurídica de los particulares que habitan en el Municipio.
Por otra parte, denuncia en capítulo denominado “Colisión de Normas” vicios trascendentales de origen que adolece la ordenanza que se impugna por medio de la presente demanda, que chocan en contra de otras normas de rango legal, y que la hacen, a su vez, ilegítima, entre las cuales destaca:
Que el artículo 17 de la Ordenanza Sobre Instrumentos Jurídicos del Municipio Tubores establece que se debe remitir el proyecto aprobado en primera discusión, para su consulta con las comunidades organizadas públicas no estatales inscritas en el registro señalado en el artículo 135 de la Ley Orgánica de Administración Pública, incurriendo de tal forma los ediles municipales en un error material, por cuanto dicho artículo hace referencia a los “compromisos de gestión sobre condicionamiento de transferencias presupuestarias a entidades descentralizadas funcionalmente”.
Que el mencionado artículo 17 establece que las consultas hechas a las comunidades organizadas y a las demás organizaciones públicas no estatales no tendrán carácter vinculante, lo cual violenta derechos, principios y valores del ordenamiento jurídico venezolano ya que tal como lo estipula en su artículo 5 la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los órganos del Estado emanan de la soberanía popular y a ella está sometido, así como el artículo 70 eiusdem que señala que son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: el cabildo abierto y las asambleas de ciudadanos cuyas decisiones serán de carácter vinculante, por lo que solicita que en el supuesto de no declararse nula toda la ordenanza, se declare la nulidad del artículo 17.
Señala que, igualmente, existe una “ilegalidad o colisión” con el artículo 43 de la Ordenanza Sobre Instrumentos Jurídicos del Municipio Tubore, con respecto a lo establecido en el numeral 2 del artículo 54 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, pues la definición que hacen los ediles del Concejo Municipal de Tubores respecto al “ACUERDO”, es contraria a la definición que realiza el legislador de la Asamblea Nacional, ya que este último los define como actos de efectos particulares, lo cual coinciden los legisladores de la localidad del municipio, pero incurren en un error al ampliar dicho concepto y estimarlos como una declaración de carácter general.
Que, asimismo, el artículo 50 de la ordenanza difiere de lo establecido en el numeral 3 del artículo 54 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, ya que la ordenanza establece que los Reglamentos serán sancionados en una (1) discusión y la ley señala que serán sancionados en dos (2) discusiones.
Por todos los argumentos expuestos solicita “se sirva declarar Con Lugar la presente Demanda de Nulidad por Inconstitucionalidad e Ilegalidad y en consecuencia se sirva Anular con efectos Absolutos la Ordenanza Sobre Instrumentos Jurídicos del Municipio Tubores aprobada por el Concejo Municipal y publicada por el Presidente del Concejo Municipal del Municipio Tubores del Estado Nueva Esparta el 17 de noviembre de 2010”.
Asimismo, pidió se acordara medida cautelar innominada, de conformidad con lo previsto en los artículos 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, y se ordene la suspensión de la aplicación de la ordenanza impugnada, a fin de lograr el cese de la violación de los derechos denunciados, por el acto de efectos generales recurrido, mientras se dicta la sentencia definitiva que decida la demanda interpuesta.
Alegó que, la presunción de buen derecho se encuentra consagrada en la presente causa, toda vez que la misma nace y se cumple como consecuencia de los hechos establecidos relacionados con la intención directa del Concejo Municipal del Municipio Tubores del Estado Nueva Esparta de promulgar cualquier ordenanza que considere, aun en aquellos casos en los cuales la Alcaldesa haya presentado sus consideraciones por razones de conveniencia ejecutiva, de interés colectivo o por señalar que violan el ordenamiento legal, fundamentándose en un procedimiento notoriamente inconstitucional e ilegal.
II DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Sala determinar su competencia para conocer del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad ejercida contra la Ordenanza Sobre Instrumentos Jurídicos Municipales, publicada en la Gaceta Extraordinaria N° 55-2010 del 17 de noviembre de 2010, del Municipio Tubores del Estado Nueva Esparta y, a tal efecto, observa:
El artículo 336.2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que:
Artículo 336: Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:
[…]
2. Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella […]
.
De igual manera, el artículo 25.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dispone que corresponde a esta Sala: “2. Declarar la nulidad total o parcial de las constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los estados o municipios que sean dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución de la República y que colidan con ella”.
En atención a lo expuesto, esta Sala se declara competente para conocer de la acción de nulidad ejercida contra la Ordenanza Sobre Instrumentos Jurídicos Municipales, publicada en la Gaceta Extraordinaria N° 55-2010 del 17 de noviembre de 2010, del Municipio Tubores del Estado Nueva Esparta. Así se declara.
III DE LA ADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA
Determinada la competencia, pasa la Sala a pronunciarse sobre la admisibilidad de la presente pretensión, a cuyo fin observa:
De la revisión de las actas procesales que conforman el expediente sub examine, advierte esta Sala que la nulidad por inconstitucionalidad no fue la única pretensión esgrimida por la representante judicial de la Alcaldía del Municipio Tubores del Estado Nueva Esparta, pues, conjuntamente con dicha pretensión esgrimió la colisión existente entre el artículo 17 de la Ordenanza Sobre Instrumentos Jurídicos del Municipio Tubores, con el artículo 135 de la Ley Orgánica de Administración Pública; del artículo 43 de la mencionada ordenanza con el artículo 54.2 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y del artículo 50 de la ordenanza con el artículo 54.3 de la citada ley orgánica.
De lo expuesto se evidencia entonces que en el presente asunto no sólo subsiste una pretensión de nulidad por inconstitucionalidad sino además de colisión legislativa, sobre la ordenanza in commento. Ello así, resulta patente que se está en presencia de la institución de la acumulación, que en los términos de la decisión N° 3347 del 4 de noviembre de 2005, caso: C.A.A.Q. y M.M.d.A., consiste en la reunión en un mismo proceso de dos o más pretensiones conexas, con el fin de que sean examinadas y decididas de manera conjunta.
Al respecto, el artículo 78 del Código de Procedimiento Civil prohíbe la concentración de pretensiones en una misma demanda, en los casos en que las pretensiones se excluyan mutuamente o sean contrarias entre sí; cuando, por razón de la materia, no correspondan al conocimiento del mismo tribunal y, en los casos, en que los procedimientos sean incompatibles. Así pues, toda acumulación de pretensiones realizada en contravención a lo dispuesto por la mencionada ley adjetiva, es lo que la doctrina denomina inepta acumulación.
Esta Sala, en la sentencia N° 889 del 31 de mayo de 2001, caso: C.B., estableció que las solicitudes de colisión de leyes son sustanciadas por el mismo íter procedimental que corresponde a las acciones de inconstitucionalidad de carácter popular, con lo cual, resulta patente que no se verifica una situación de incompatibilidad procedimental que impida la tramitación conjunta de las cuestiones planteadas. Sin embargo, la situación resulta distinta en cuanto al carácter excluyente de las pretensiones propuestas, pues tal como señaló esta Sala en la decisión N° 265, dictada el 25 de abril de 2000, caso: J.D.C., no se puede pretender que a través del mecanismo de colisión legislativa se resuelvan cuestiones de constitucionalidad.
Ello así, en virtud de que ciertamente, en razón del objeto específico del control concentrado de la constitucionalidad y el consecuente efecto de la eventual sentencia anulatoria que pudiera dictarse, no es viable la resolución conjunta de una acción en la cual se declara la nulidad por inconstitucionalidad de un acto normativo infra constitucional, produciéndose su extinción y, por tanto, perdiendo la vigencia que pudo generar un eventual conflicto legislativo y, al mismo tiempo, pretender una comparación de normas que se refieran a un mismo supuesto de hecho y, en el caso de verificarse la colisión, establecer cuál debe prevalecer, ya que en éste caso, ni se realiza un juicio sobre la constitucionalidad de la norma y, por tanto, sobre su validez, ni puede resolverse una eventual colisión respecto a una disposición previamente anulada.
En otras palabras, en el supuesto que esta Sala declarara con lugar la pretensión de anulación de la normativa impugnada, la consecuencia jurídica inmediata de tal pronunciamiento, en ejercicio de la competencia que ostenta la Sala para ejercer el control concentrado de la constitucionalidad, en un sentido objetivo, es la invalidez de tales disposiciones por contravenir principios, valores y normas consagrados en el Texto Constitucional, cuyos efectos serán de aplicación general y publicados en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, y en la Gaceta Oficial del Estado o Municipio según corresponda.
Por otra parte, en el caso de la acción de colisión legislativa, la actividad jurisdiccional de esta Sala no se concreta en un juicio sobre la validez de las disposiciones en conflicto, sino sobre la eficacia de éstas para regular una determinada situación y, por ende, sobre cuál de las normas debe aplicarse con preferencia sobre la otra, sin que ello suponga su extinción.
Entonces, por virtud del contenido de la decisión que deberá dictarse en cada caso, la Sala considera que estamos en presencia de una inepta acumulación de pretensiones que como causal de inadmisibilidad de las demandas, recursos o solicitudes interpuestas ante esta Sala, prevé el artículo 133, numeral 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que dispone lo siguiente:
Artículo 133.- Se declarará la inadmisión de la demanda:
1.- Cuando se acumulen demandas o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles.
[…]
.
En atención, al pronunciamiento precedente, resulta inoficioso pronunciarse sobre la medida cautelar de suspensión de efectos de la ordenanza impugnada, por el carácter accesorio de las mismas frente a la pretensión principal. Así se decide.
IV DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara:
COMPETENTE para conocer de la pretensión interpuesta por la abogada M.M.N.B., en su carácter de apoderada judicial de la Alcaldía del Municipio Tubores del Estado Nueva Esparta, contra la Ordenanza Sobre Instrumentos Jurídicos Municipales, publicada en la Gaceta Extraordinaria N° 55-2010 del 17 de noviembre de 2010, del Municipio Tubores del Estado Nueva Esparta.
INADMISIBLE la demanda por inepta acumulación.
INOFICIOSO pronunciarse sobre la medida cautelar de suspensión de efectos de la ordenanza impugnada.
Publíquese, regístrese y notifíquese.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 27 días del mes de junio del año dos mil doce. Años: 202º de la Independencia y 153º de la Federación.
La Presidenta,
L.E.M. LAMUÑO
El Vicepresidente,
F.A. CARRASQUERO LÓPEZ
Ponente
Los Magistrados,
M.T.D.P.
C.Z.D.M.
A.D.J.D.R.
J.J.M.J.
G.M.G.A.
El Secretario,
J.L. REQUENA CABELLO
FACL/
EXP. n° 11-1265
