Sentencia nº 423 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 30 de Abril de 2013

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M.L.

Expediente Nº 12-1304

El 5 de diciembre de 2012, se recibió en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia escrito interpuesto por el abogado A.D., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 46.143, actuando su carácter de apoderado judicial de la SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO, contentivo del recurso de colisión de normas “entre los artículos 8, 172 numeral 5 y 252 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario” (Cfr. Gaceta Oficial Nº 39.627 del 02 de marzo de 2011).

El 17 de diciembre de 2012, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DEL RECURSO DE COLISIÓN

La parte recurrente expuso en su escrito, lo siguiente:

Que “desde el año 1993 hasta el año 2010 los grupos de empresas relacionadas a las instituciones del Sector Bancario estuvieron reguladas por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, y de acuerdo con el último instrumento con esa denominación, en función de lo establecido en los artículos 161 al 170. En tales normas se establecían los parámetros de vinculación para considerar a una empresa como relacionada y cuando ello ocurría se determinaba, a su vez, la existencia de un grupo financiero”.

Que “de darse los supuestos establecidos legalmente, el grupo de empresas quedaba sometido, por imperio de la ley, a un régimen de supervisión por parte de la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, en atención a que en definitiva se entendía que al existir una unidad económica y de dirección entre las empresas, las mismas actuaban coordinadamente e interactuaban entre sí, influyendo de este modo en el giro de la o las instituciones financieras que existiesen en el grupo de que se tratase. Debemos acotar que es un hecho público notorio comunicacional que efectivamente en los casos de intervenciones bancarias que se han sucedido con posterioridad a la salvaguarda de activos de los usuarios que podrían haber sido desviados hacia las mismas. De este modo, el mecanismo de intervención de las empresas relacionadas no sólo servía como instrumento de determinación del verdadero estado patrimonial de un grupo societario, sino que además se erigía en medio de protección del interés general, tanto para rescatar los haberes depositados por los ciudadanos que confiaron los mismos en la institución financiera que finalmente fuera intervenida, así como para disminuir el impacto que dicha medida generase en las arcas del Estado y que deben ser necesariamente resarcidas con los activos del grupo”.

Que “tal situación, como ha podido apreciarse, permitió que activos de antiguos grupos bancarios pudiesen ser destinados a satisfacer el interés general en atención a las erogaciones hechas por el Estado para rescatar a una institución bancaria con un déficit patrimonial insalvable. Así, a partir del rescate de estos bienes, es un hecho notorio que muchos de ellos han sido utilizados con fines de interés social”.

Que “a partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Sistema Financiero Nacional (publicada en la Gaceta Oficial N° 39.57 del 21 de diciembre de 2010, se estableció en su artículo 7° lo siguiente: ‘Prohibición de conformar grupos financieros. Las instituciones que integran el Sistema Financiero Nacional no pueden conformar grupos financieros entre sí o con empresas de otros sectores de la economía nacional, o asociados a grupos financieros internacionales, para fines distintos a los previstos en las definiciones establecidas en esta Ley’ (…)”.

Que “la intención de la norma es buscar la especialización de las empresas en el servicio a prestar, con lo cual las instituciones financieras quedaron impedidas de tener empresas relacionadas con objetos sociales diferentes a los vinculados con la actividad financiera. Siendo así, resultaba del todo lógico que con la entrada en vigencia, en el mismo año, de la Ley de Instituciones del Sector Bancario (posteriormente reformada, según Gaceta Oficial N° 39.627 del 2 de marzo de 2011), se eliminasen los artículos relacionados con la regulación de grupos financieros. Por tal razón, verbigracia, cuando dicho instrumento normativo regula lo relativo a la intervención, sólo lo hace considerando como sujeto de tales medidas a las empresas vinculadas al sistema bancario nacional y considerando los supuestos en tal entorno (Vid. art. 250 eiusdem). Ante tal situación, nos encontramos entonces con la derogación del régimen existente para las empresas relacionadas”.

Que “sin embargo, ha de considerarse, en primer lugar, que si bien existe una prohibición de que existan grupos financieros para fines distintos a los establecidos en las leyes que regulan el sistema financiero, la derogación no es total ni absoluta, con lo cual pueden existir empresas relacionadas cuyo objeto sea complementar o auxiliar la actividad de una entidad bancaria, y en consecuencia, eventualmente susceptibles de ser intervenidas. Además, en segundo lugar, también deben tomarse en cuenta los procesos de intervención de empresas que se iniciaron durante la vigencia de la ley derogada y como consecuencia de intervenciones efectuadas estando ella en vigor, pero que por razones operativas pasaron a ser reguladas por la nueva ley. Siendo así, podría concluirse que existiría una eventual afectación al interés general en la medida en que pudieran perder continuidad medidas de recuperación de activos de empresas instrumentales de entidades financiera fallidas y que necesitaron de fondos públicos, al dejar de tener efectos las normas que establecían los criterios de vinculación para ser consideradas empresas relacionadas, planteándose de este modo la existencia de un vacío normativo sobre esta materia”.

Que “no debe descartarse la posibilidad que eventualmente alguna entidad financiera, contra legem, utilizando medios fraudulentos, efectivamente tenga empresas relacionadas en los que distraigan fondos de los usuarios del sistema financiero, hecho ante el cual algún lector desaprensivo pudiese interpretar como una vía de escape para efectuar actividades contrarias al interés general y contra la transparencia y confianza en el sistema financiero nacional. Este último supuesto, que a todo evento debe rechazarse, de no integrarse coherentemente con los fines que debe regir al sistema financiero y que se inspiran en el Estado Social, el cual de acuerdo con esa Sala: ‘trata de armonizar intereses antagónicos de la sociedad, sin permitir actuaciones ilimitadas a las fuerzas sociales, en base al silencio de la ley o a ambigüedades de la misma, va que ello conduciría a que los económicos y socialmente más fuertes establezcan una hegemonía sobre los débiles, en la que las posiciones privadas de poder se convierten en una disminución excesiva de la libertad real de los débiles, en un subyugamiento que alienta perennemente una crisis social’ (Sentencia N° 85/02, énfasis propio). Sin embargo, y seguramente considerando tales escenarios, en la Ley de Instituciones del Sector Bancario, en la parte in fine del artículo 8 se señala lo siguiente: ‘De conformidad con lo señalado y en procura de salvaguardar los intereses generales de la República, la idoneidad en el desarrollo de las actividades reguladas en esta Ley, así como, la estabilidad del sistema financiero y el sistema de pagos, el Presidente o Presidenta de la República en C.d.M., podrá acordar la intervención, liquidación o cualquier otra medida que estime necesarias, sobre las instituciones del sector bancario, así como sobre sus empresas relacionadas o vinculadas de acuerdo a los términos de la presente Ley’ (…)”.

Que “esta norma señala entonces la posibilidad que el Jefe del Estado pueda tomar la decisión de intervenir empresas relacionadas en protección de los intereses generales bajo su tutela, pero los supuestos de hecho que originan el presente recurso surgen con la lectura del numeral 5 del artículo 172 que expresa lo siguiente: ‘Son atribuciones de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, además de las ya establecidas en la presente Ley, las siguientes: (...) 5. Intervenir las instituciones que conforman el sector bancario, así como acordar su rehabilitación o liquidación previa opinión vinculante del Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional’ (…)”.

Hasta este punto, “podría interpretarse entonces que el legislador estableció dos niveles para la potestad de intervención: uno en cabeza del Jefe del Estado con competencia incluso respecto de las empresas relacionadas, y otra bajo la responsabilidad de la Superintendencia circunscrita a una interpretación stricto sensu de las empresas del sector bancario, pero subsistiría las interrogantes sobre aquellos procesos intervención originados durante la ley derogada. Sin embargo, hemos de considerar que la supervisión cotidiana del sistema financiero lo ejerce la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, con lo cual, es más probable que bajo su iniciativa se detecten elementos que justifiquen la medida de intervención de una empresa relacionada, con lo cual, al tener que recurrir al Jefe del Estado podría requerir tiempo que pueda restar eficacia a la medida dadas las múltiples ocupaciones de tan alta investidura. Debemos recordar que históricamente, cuando se ha verificado la intervención de una institución financiera, es la Superintendencia la que inicialmente recomienda a los demás entes rectores del sector financiero cuáles serían las empresas relacionadas que han de intervenirse, por lo que la aparente escisión actual no parece congruente el espíritu, propósito y razón de las intervenciones bancarias”.

Que “junto a lo expuesto se agrega el dispositivo establecido en el artículo 252 eiusdem que es del siguiente tenor: ‘Si durante el proceso de intervención se estableciere que los activos de la institución del sector bancario de que se trate fueron transferidos a favor de terceras personas naturales o jurídicas de derecho privado, durante los ciento ochenta días continuos inmediatos anteriores a la fecha de la declaratoria de intervención, el Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario, solicitará al juez o jueza competente que dicte las medidas cautelares que estime pertinentes al caso, sin perjuicio de que el Fondo de Protección Social de los Depósitos Bancarios procede de igual forma si detecta tal situación durante la fase de liquidación. Las medidas cautelares se mantendrán hasta que el juez o jueza establezca la legalidad y legitimidad de la operación’ (…)”.

Que “en este supuesto, posterior a una medida de intervención, y esto ha de destacarse, se tiene conocimiento del traspaso de activos desde una entidad financiera y, obviamente tal situación puede ocurrir en una empresa relacionada no financiera, por lo que en tal circunstancia cabría la posibilidad de solicitar al órgano judicial competente una medida de intervención para salvaguardar los intereses del público usuario y del dinero del Estado que haya sido objeto de una malversación. En dicho escenario podría interpretarse que si la medida de aseguramiento consistiese en la intervención de una empresa relacionada que sirviese de instrumento en la recepción de activos de una entidad bancaria intervenida, dicha disposición dejaría sin efecto la potestad establecida en el artículo 8 citado supra y también la dada a la Superintendencia de Instituciones del Sector Bancario por cuanto de la literalidad de la norma puede entenderse que una vez hecha la intervención de una entidad financiera sólo un Tribunal puede acordar la medida respecto de una empresa relacionada. Aún cuando se afirme que esta potestad no la de los órganos antes mencionados, nos encontraremos entonces con otra posibilidad menos alentadora, pues podría entonces darse el escenario según el cual el Tribunal niegue la medida de intervención y el Presidente de la República la acuerde en atención a consideraciones diferentes pudiendo producirse con ello una grave afectación en la confianza pública, base de cualquier sistema bancario, ante la posible existencia de decisiones contrapuestas.

Que “con este último ejemplo evidenciamos los problemas de articulación que genera la coexistencia de diversos niveles de atribuciones a diferentes entidades de los poderes públicos y por lo mismo estimamos que ha de hacerse una interpretación que armonice tales supuestos a fin de proteger los derechos de los afectados por la mala situación patrimonial de una entidad financiera que al final no son más que los usuarios que de buena fe confiaron sus ahorros a la misma. Todo lo expuesto contraría el criterio establecido por esa Sala según el cual las leyes que regulan el sistema financiero ‘debían y tienen que materializar o viabilizar entre otros aspectos, el de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad, mediante el correcto y eficaz desarrollo de la actividad de la banca y demás instituciones financieras, bajo los principios de justicia social’ (…)”.

En consecuencia, “a la vista de las disposiciones antes mencionadas, existe el riesgo de un solapamiento de competencias que incidiría negativamente en el accionar de la Administración y en contra tanto de los intereses del Estado como del público usuario de una entidad bancaria sujeto de una medida de intervención y que tenga activos en una empresa relacionada dada la rapidez que exige este tipo de medida. A tal situación debemos agregar el hecho de que los medios de movilización de dinero existentes en la actualidad permiten un manejo y disposición muy rápida de enormes cantidades de capital, mediante transferencias electrónicas, y en tal circunstancia resulta apremiante para los órganos de la Administración el actuar con la mayor diligencia posible para evitar o atenuar la afectación de los haberes de los ciudadanos o de la República. Por la posible confusión respecto a las atribuciones dadas a los órganos públicos antes mencionados podría redundar en una afectación negativa de los derechos de los ciudadanos afectados por manejos indebidos de parte de los responsables de entidades financieras, lo cual a su vez iría en contra de los principios constitucionales que soportan el Estado de Derecho y Justicia que han de ser el norte de las actuaciones de los órganos de los Poderes Públicos. Por lo expuesto, muy respetuosamente solicitamos a esa honorable Sala Constitucional establezca los criterios de interpretación que impidan el solapamiento antes descrito y permitan a los órganos con potestades en materia bancaria ejercer las mismas con la flexibilidad necesaria, dentro de los criterios de eficiencia y racionalidad que exige la Constitución”.

Que “en los términos expuestos se manifiesta la preocupación de nuestra representada por la colisión de normas antes descrita, y con el debido respeto y acatamiento a la decisión de ese Alto Tribunal, manifiesta su posición en el sentido de que han de prevalecer los principios constitucionales que obligan a la protección de los débiles jurídicos y por lo mismo, se considere que existen para todos los órganos involucrados las más amplias potestades, dentro de los principios de racionalidad y eficacia, para proteger los altos intereses nacionales en juego dada la importancia que tiene el sistema financiero nacional para el desarrollo de la sociedad venezolana. Adicionalmente a lo anterior, debemos hacer expresa mención de la legitimidad que asiste a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario en razón de las atribuciones que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de La Ley de Instituciones del Sector Bancario le otorga a los efectos de velar por la transparencia del sistema bancario nacional, de proteger el interés general, así como los derechos de los usuarios del sistema financiero así como la estabilidad del mismo. Por lo expuesto la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario está legitimada directamente porque la aplicación de las normas de la ley antes mencionada se lleve a cabo en un sentido pro homine y en protección del interés general, por lo que le asiste el derecho de solicitar a esa honorable Sala Constitucional se dilucide en conflicto planteado en el presente recurso”.

II

DE LA COMPETENCIA

Como punto previo, le corresponde a esta Sala pronunciarse sobre su competencia para conocer del presente recurso y, a tal efecto, observa:

El artículo 336.8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece como competencia de esta instancia constitucional, el resolver las colisiones que existan entre diversas disposiciones legales, en los términos siguientes:

Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

(…Omissis…)

8. Resolver las colisiones que existan entre diversas disposiciones legales y declarar cuál debe prevalecer

.

Por su parte, el artículo 25, numeral 8 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, también consagra la referida competencia, al establecer lo siguiente:

Artículo 25. Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

(...omissis…)

8. Resolver las colisiones que existan entre diversas disposiciones legales y declarar cuál debe prevalecer (…)

.

Con base en las disposiciones transcritas, esta Sala resulta competente para conocer del recurso de colisión de leyes propuesto. Así se declara.

III

DE LA ADMISIBILIDAD

Establecida como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente la causa, la misma pasa a emitir su pronunciamiento sobre la admisión del recurso de colisión de leyes y, a tal efecto, observa:

A.l.c.d. inadmisibilidad contenidas en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se observa que en el caso de autos no se configura ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el referido artículo, motivo por el cual esta Sala admite el recurso de colisión de normas entre los artículos 8, 172 numeral 5 y 252 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario. Así se decide.

Como consecuencia de dicha admisión, en virtud de lo establecido en los artículos 128 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena notificar a la parte recurrente y citar, mediante oficio, al Presidente de la Asamblea Nacional, así como notificar a la Fiscal General de la República, al Procurador General (E) de la República y a la Defensora del Pueblo, respectivamente. A tales fines, remítase a los citados funcionarios copia certificada del escrito contentivo del recurso de colisión de normas y del presente fallo de admisión.

Por último, remítase el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de continuar con la tramitación del procedimiento y, en consecuencia, acuerde el emplazamiento de los interesados, conforme a lo dispuesto en el artículo 137 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley, se declara:

1.- COMPETENTE y ADMITE el recurso de colisión de normas interpuesto por el ciudadano A.D., ya identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial de la SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO, respecto de la colisión de normas “entre los artículos 8, 172 numeral 5 y 252 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario”.

2.- ORDENA citar al Presidente de la Asamblea Nacional.

3.- ORDENA notificar a la parte recurrente, a la Fiscal General de la República, al Procurador General (E) de la República y a la Defensora del Pueblo.

4.- ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de continuar con la tramitación del procedimiento.

Publíquese y regístrese. Remítase al Juzgado de Sustanciación para la continuación del procedimiento.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 30 días del mes de abril de dos mil trece (2013). Años: 203° de la Independencia y 154° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M.L.

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J.D.R.

J.J.M.J.

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº AA50-T-2012-1304

LEML/